我国乡镇政府改革的困境与出路——翻烧饼：谷城县乡镇改革述评，本文主要内容关键词为：谷城县论文,述评论文,烧饼论文,出路论文,乡镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D0 [文献标识码]A [文章编号]1672-7320(2007)03-0412-04
谷城县是湖北省最早进行乡镇方面改革的一个县。尖锐的财政供养矛盾，使得该县在2003年在全省率先进行了以“减人减事减支”为主要内容的乡镇综合配套改革。这项改革，不仅涉及到乡镇党政内设机构的合并重组、人员的进一步精简；同时，对乡镇站所进行了“分类转轨变型”，将其逐步改为社会性和企业性组织，实行企业化、市场化运作，退出政府编制和财政供养序列；此外，还对村组进行了大规模的撤并，在乡镇实行领导干部职务消费货币化改革①。
2003年的乡镇改革虽然由“外围”转入乡镇管理体制本身，开始对更深层次的体制性问题进行探索，但是，正如谷城县当初设计的改革方案所言，这次改革是“在前一段改革的基础上，进一步深化、规范、配套，特别是破解减人减事减支这一难题，形成一套规范化、防反弹的长效机制”②，并未突破“以减人减事减支为主线”的机构精简式改革的窠臼。然而，与之几乎同时进行乡镇改革的咸宁市咸安区，显然要比谷城县走得更远，在乡镇站所改革上，它不是分类、逐步地进行企业化、市场化的改制，而是将乡镇直属站所一次性、全面转变为社会性或企业性组织，其人员全部“置换”身份，按照市场化机制生产乡村公共品，由原来的“养人”转变为“养事”；“咸安政改”的另一项引人注目的改革内容是，对乡镇权力结构进行了根本性的重构，实行乡镇党政班子“交叉任职”、民主推选，由乡镇党委书记兼任乡镇长，副书记兼任乡镇人大主席、纪委书记，党委委员兼任副乡镇长、人武部长等职，使原来形式上分设的几套班子(包括乡镇党委、政府、人大等)统合在乡镇党委之内③。
在这两种地方改革模式的竞争中，湖北省委最终选择了“咸安政改”模式，作为全省乡镇改革方案的统一“蓝本”，并在2004年在全省选择了7个县(市、区)进行改革试点。虽然谷城县并未选为省定的试点县，襄樊市在同一年还是要求所辖县市全面推行省委的改革方案，谷城县由于在与咸安区的地方改革竞争中“败北”，而再次“翻烧饼”，与省委的改革方案进行“对接”。
一、以“减人减事减支”为主线的谷城乡镇改革模式
谷城县2003年这次乡镇综合改革实际上包括了11项内容，本文主要述及其中二项改革内容，这两项改革，是这次乡镇改革的重点，谷城县的文件将其简要概括为6个字，即“三减三定三分”，也就是“减人、减事、减支”，“定人、定编、定经费”，“分家(部分事业单位从政府序列剥离出来)、分开(政事、政企、企事分开)、分流(人员分流)”④。
(一)乡镇党政机构改革及人员分流
1.乡镇内设机构统一设置为“三办三所”。在前次改革的基础上，将乡镇农业办公室与经济发展办公室合并为新的“经济发展办公室”；将社会事务办公室与计划生育办公室合并为“社会事务与计划生育办公室”。于是，改革后乡镇内设机构由前次的5个办公室进一步精简为3个办公室，即党政办公室、经济发展办公室、社会事务与计划生育办公室。另外，设立财政所、农经站、民政所等3个由乡镇政府直接管理的事业性站所，在核编减员的基础上，实行全额财政拨款。
2.乡镇分类核减编制，定编到人。大型乡镇(2个)行政编制控制在50名以内，中型乡镇(5个)控制在40名以内，小型乡镇(3个)控制在30名以内。其中，乡镇领导班子(包括党委、政府、人大主席团、政协联络处)按照15人的标准调整配备，全县10个乡镇核定乡镇领导班子成员数150人。乡镇纪委书记由同级党委副书记兼任；除此以外，乡镇设各办主任、纪委副书记、劳动人事助理、统计助理、信访助理、司法助理、纪检干事、组织干事、宣传干事等中层职位；工会主席、妇联主任、团委书记、老干部管理员则由乡镇领导或中层干部兼任；余下为科员编制。此次改革，各乡镇还按照各自行政编制的10％核定工勤编制，全县共核定工勤编制39人，再加上390个行政编制，一共核定乡镇编制429人，比1997年核定的645个编制减少了33％。同时，三个全额拨款的事业性机构也核减了编制。财政所按照大型乡镇20名、中型乡镇15名、小型乡镇8名核定编制；农经站三类乡镇分别核编为7、6和5名；民政所则按大型乡镇3名、中小型乡镇2名核定编制。由此，全县核定乡镇全额拨款事业编制220名；所有岗位实行公开竞聘。
3.多渠道分流乡镇富余人员。人员分流的渠道主要有以下8个：辞去公职、自主创业择业、到村(社区)任职、创立闲置资产经营公司、到各种开发性农业公司(基地)和产业化龙头企业工作、学习培训、离岗退养、轮流离岗创业。
(二)“七站八所”的分类改制
对于非全额拨款的乡镇事业单位，逐步脱离政府序列，向社会化、市场化、企业化方向转制。对计生站、城建所、国土所、文化站、农技站、农水站、林业站、兽医站、卫生院核定公用经费，实行差额财政拨款。
同时，撤销劳动所，其行政管理职能收归乡镇政府，成立劳动保障服务站，站长由乡镇劳动人事助理兼任，从原劳动所择优聘用1名工作人员；广播站、农机站实行企业化管理、市场化运作，逐步成为自负盈亏的企业性实体；撤销司法所，其行政管理职能收归乡镇政府，资产、人员和债权债务整体并入法律服务所，该所为社会中介组织，经费自收自支，与政府脱钩；撤销党校，其财政供养人员参加全额拨款单位竞聘。各事业单位未聘人员，由各单位“内部消化”、自行解决。
而实际上，谷城县在这次乡镇站所改革中，并未真正实现所谓的“社会化、企业化、市场化”改制，所取得的成效主要是部分机构的撤并、精简，其根本目的是减轻乡镇财政的供养负担。
二、与省委文件对接：咸安模式的推行
虽然谷城县的乡镇综合改革涉及了多方面的内容，但是，它始终没有摆脱“以减人减事减支为主线”的机构精简式改革的路径依赖，对乡镇管理体制进行制度创新，以适应新时期农村治理转型的需要。与之相比较，“咸安政改”显示了制度创新的优势，而得到湖北省委、省政府的最终肯定，并在全省推广咸安的这一乡镇体制改革模式。尽管谷城县没有被省里确定为首批乡镇改革试点县，襄樊市还是要求包括谷城县在内的所有辖内的县、市、区全面按照省委的文件⑤ 要求进行改革。当地的县乡干部形象地将这次与省委文件“对接”，称之为“翻烧饼”。
一是将乡镇原来设置的三个办公室统一更名为：党政综合办公室(加挂综治办的牌子)、经济发展办公室、社会事务办公室。党政综合办公室主要承担党委、人大、政府交办的各项日常工作和社会治安综合治理、社会稳定、工青妇及各部门、各方面的综合协调工作，督促检查有关工作的落实；经济发展办公室主要承担工业、农业、林业、水利和第三产业发展规划、招商引资、公有资产管理等工作，协调与经济发展相关的其他工作；社会事务办公室主要承担人口计划生育、国土资源管理、村镇规划建设、民政优抚、民族宗教、劳动和社会保障、科教文卫等工作，协调与社会事务相关的其他工作。
二是撤销乡镇民政所，其职责归并到社会事务办公室；由于前述三个办公室已经全部定编定岗到人，民政所的原有人员(全县有49名)只得分流到乡镇福利院。同时，合并乡镇财政所、农经站，成立新的财经所，负责承担财政、农税征收、农村财务和农民负担管理及零户统管等工作。恢复乡镇司法所建制，每所确定2—3名司法行政编制，其中1名为所长；成立司法所以后，乡镇不再设立司法助理。
三是进一步压缩编制。大、中、小型乡镇分别按照45名、40名、35名核定行政编制，全县10个乡镇最终核定行政编制395名(包括乡镇领导编制在内)，同时，取消乡镇政府的工勤编制。新的财经所每个乡镇则以不超过17名的编制重新核定，全县定编170名。
四是实行乡镇领导班子“交叉任职”，每个乡镇领导职位由原来的15个精简为9个。这9名乡镇领导分别是：党委书记(兼任乡镇长)1名、副书记2名(其中1名兼任乡镇人大主席，另1名兼任纪委书记；不再设立政协机构，其工作由1名副书记兼管)、党委委员6名(分别兼任副乡镇长、人武部长等职，或担任组织、宣传、统战委员)；精简下来的原乡镇领导，改任非领导职务。
五是乡镇事业性站所整体转制。除农村中小学、卫生院以外，计生服务站、城建所、文化站、农技站、农水站、广播站、农机站、兽医站、法律服务所、劳动保障服务站等乡镇直属事业性站所整体转为中介服务组织，改称为“服务中心”。对他们承担的公益职能，由政府实行项目测算、经费预算、公开招标、签订协议、严格考核、达标结账，真正变“以钱养人”为“以钱养事”；其经营服务类业务，面向市场，自主经营，自负盈亏，走“产权主体多元化、职工身份社会化、经营机制市场化”的路子。
此外，还同时实行了“乡财县管”改革；继续推行乡镇领导干部职务消费货币化改革⑥。
三、在“减人”、“减支”方面的改革绩效
尽管谷城县后来的乡镇改革采取了“咸安模式”，但是，在短期内，“咸安模式”在重构乡镇治理体制和运行机制方面的意义还来不及显示出来。不过，在“减人”、“减支”方面的成效却是显而易见的。
在2003—2004年间的两次改革，使得谷城县乡镇机关干部由2003年之前的998人减为363人，减幅达63.3％；其中，乡镇领导职位数由210名减至90名；乡镇全额财政拨款的事业单位工作人员由536人减为170人；另外，还有79个乡镇站所整体转制，964名事业单位职工与政府编制、财政供养双脱钩，由“单位人”变成“社会人”；同时，这些改制的站所通过市场化方式生产公共产品，由政府购买后向社会提供公共服务，原来用于“养人”的经费现在用于“养事”(比改革前用于养人的经费增加了1万元，总体达290万元)。
再以冷集镇为例。该镇在2003年之前，乡镇机关有91名干部。在2003年改革中，核编44个(其中4个为工勤编制)；在次年的改革中又取消了工勤编制，将行政编制核定为40个，前后2年共分流51人，一下子精简了1半以上的人员。在分流的51人中，有8人轮岗，23人离岗退养，2人病退，13人自主择业，4人离岗学习，1人待岗。财政所和农经站原有工作人员60人，二者合并后实际上岗的为18人，分流了42人；民政所原有的7人全部转到镇福利院。乡镇机关的财政供养压力减轻了一大半。
虽然，谷城县前后两次乡镇改革的内容、旨趣不尽相同，但是，他始终没有偏离“减人、减支”的轨道——乡镇编制在不断收缩，乡镇站所人员逐步脱离了财政供养序列。通过改革，全县10个乡镇在短短的2年间分流了1016人，几乎是目前在岗人员的1倍。当然，改革的成效还不仅仅如此，单从财政上而言，它还增强了乡镇财政的可预算性、可监控性、简明性和透明性；然而，在此之前，由于各种复杂的财政供养关系(例如全额拨款、差额拨款、自收自支的区别，再加上乡镇站所条块分割的管理体制，让人一头雾水，是不奇怪的)，几乎谁也无法准确地计算出乡镇财政的实际支出情况。
四、“翻烧饼”的得失
“这样翻烧饼式改革，把乡镇的人心都给改散了，改凉了。”一个乡镇的领导抱怨地对我们说，“说不准哪一天，会改到我们自己的头上！”。在巨大的减人、减支的改革绩效下面，却蕴藏着多少怨懑、激愤、无奈、伤感。
在合并前谷城县有19个乡镇，除了2个乡镇的行政区划范围没有调整以外，其余8个乡镇基本上是由原来的2—3个乡镇合并而成的，现今的乡镇规模几乎回复到人民公社时期“8区2镇”的范围。合并后，平均每个乡镇的人口规模在5万人左右。正是由于乡镇的合并，使得每个乡镇的机关干部平均达100多人。可是，在随后的二三年时间内，却又一下子精简掉其中的一大半人员。正如该县的组织部长所言，“改革的焦点在人员的分流上，难点也在这个方面”。
“虽然许多人分流离开了乡镇工作岗位，他们仍然想不通，奋斗了十几年乃至几十年，好歹也搞了一个副乡级干部。改革使自己一夜间下了岗，他们确实接受不了。”组织部长同情地说，“他们基本上是一个家庭的主心骨，上有老，下有小。下岗后只发给他们二三百元的生活补助，与低保有什么区别？实际上只是把他们当作一个困难群体来对待的。我们设身处地地想，我们也接受不了。”
同时，许多乡镇干部也谈到，“乡镇干部工资待遇原本就很低，分流下岗之所以接受不了，主要是面子问题。毕竟，在乡镇政府工作，大小也是‘国家干部’，有荣耀感；一下子被分流出去，面子落不下来，觉得低人一等。”⑦ 正是因为这些物质(“饭碗”)和精神上(“面子”)的因素，使得许多人对乡镇改革不理解，产生了巨大的抵触情绪。可是，事实上谷城县的确在二三年内将乡镇的人员精简了下来。它的窍门在哪里？或许这才是值得进一步探讨的问题。
当然，在谷城县的乡镇改革中，也有不少上访的事例发生，这是意料之中的事情，没什么奇怪的。笔者认为，谷城县之所以能够在较短的时间内精简如此之多的人员，其“奥秘”正是“翻烧饼”式改革本身：每翻一次“烧饼”，就减弱了人们的一分期许和“要价”。在首次分流时，下岗者的补偿“要价”大致在10万元左右；第2次改革时，减少到五六万；第3次改革时，补偿二三万他们也可以勉强接受。或许“翻烧饼”式改革是一种无奈之举，但是，事实上它却起着另外的效果。单从这个意义上而言，“翻烧饼”毋宁是一种改革的技术或策略。
其实，像谷城县乡镇改革过程中出现的这样“翻烧饼”现象，不是一种特例。在地方改革竞争中，翻烧饼可能是一个普遍的甚至是一种必然的现象。因为在多个地方改革模式竞争中，上一级政府往往选取其中的一种作为改革的范式加以推广，那么，竞争失败者势必要再次按照新的统一模式重新进行改革，而不得不“翻烧饼”。
在谷城县调查时，当地的县乡干部所担心的是“将来可能还要翻一次烧饼”。因为，在谷城模式与咸安模式的竞争中，后者胜出，而被湖北省加以推行；但是，却不能保证湖北省的乡镇改革模式必然会被中央所采纳，如果不能被中央所采纳，湖北省的乡镇改革整体上势必又要翻一次“烧饼”；即便被中央所采纳了，其他省市的乡镇改革势必也会面临同样的“翻烧饼”的命运。尽管“翻烧饼”有减弱被改革者“要价”的功能，但是，不能不看到，它同时也的确存在将农村基层干部队伍“改散、改凉”的危险，以及反复之中巨大的人力、物力和财力资源的浪费。这些问题都是改革必须注意的。
由此可见，地方改革竞争中的拾级而上的政府采纳(或决策)路径，导致了“翻烧饼”现象的盛行，并使之在更高的层级上或更大的范围内蔓延开来。因此，要想从根本上解决“翻烧饼”问题，必须给下级政府更多的改革自主权，并非所有的改革都要采取统一的模式，因地制宜地进行改革或许是最为重要的。
注释：
①④参见中共谷城县委、谷城县人民政府：《关于印发〈谷城县农村税费改革及配套综合改革工作方案〉的通知》(谷发〔2003〕10号)，2003年7月10日。
③吴理财：“从‘养人’到‘养事’——咸安区高桥镇站所改革调查”，《浙江师范大学学报：社会科学版》2004年第5期；及“咸安政改：体制内的增量改革”，《社会主义研究》2006年第1期。
⑤参见中共湖北省委、省政府：《关于推进乡镇综合配套改革的意见(试行)》(鄂发〔2003〕17号)，2003年11月4日。
⑥参见中共谷城县委、谷城县人民政府：《关于印发〈关于认真落实省委〔2003〕17号文件精神深化乡镇综合配套改革的实施方案〉的通知》(谷发〔2004〕9号)，2004年3月25日。
⑦笔者谷城县调查，2005年3月。