韩国的就业和社会保障政策，本文主要内容关键词为：韩国论文,社会保障论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年以前，韩国经济一直保持快速增长，曾创造了“汉江奇迹”，1995年人均GDP突破1万美元，是亚洲乃至世界发展较快的国家之一，在经济快速增长的同时，劳动力就业也较为充分。1997年爆发的亚洲金融危机给韩国经济带来了很大的冲击，当年GDP增长率为-6.7%，失业率高达6.8%。经过几年的努力，韩国经济逐步恢复，失业率也有所下降。2002年，韩国GDP的增长率为6.3%，人均GDP恢复到10013美元，失业率为3.1%；2003年GDP增长率预计为2.5%，失业率为3.4%。近年来在应对危机、恢复经济、促进发展的同时，韩国政府高度重视就业和社会保障工作，通过调整和完善政策，理顺管理体制，增加资金支持，逐步形成了以推动劳动力市场“柔性化”、促进中小企业特别是风险企业发展、加强就业培训为主要内容的就业政策；进一步完善了以“三大保险”（健康保险、雇佣保险、产业灾害保险）和“四大年金”（国民年金、公务员年金、私立大学教职工年金和军人年金）为主体的社会保障制度，为社会构筑了“安全网”。这其中有不少做法和经验值得我们借鉴。
一、韩国促进就业的政策措施
（一）实施劳工制度改革：推进劳动力市场“柔性化”
1.建立允许企业解雇员工的新的雇佣制度。1998年初，在亚洲金融危机的冲击下，韩国曾一度出现每天倒闭150家公司，近万名工人失业的困境。在这种情况下，韩国政府决定立即实行酝酿已久的、以整理解雇制为特征的劳工改革。韩国《劳工标准法》第31款规定，企业在4种情况下可解雇员工：一是紧迫的管理需要，二是所有避免解雇的努力都使用过，三是按照合理公正的标准选择要解雇的员工，四是与劳工组织达成协议。按照企业通行惯例，先解雇进入企业最早的员工，先录用最早解雇的员工。这种整理解雇制，从1998年7月开始在26个工作类型和118种工作岗位上实行，一个月后全面推广，现仍在继续进行。2003年第一季度，进行雇佣调整的企业为680多个，占企业总数的15.3%。整理解雇制，一方面，打破了长期以来劳动力雇佣制度的刚性，促进了劳动市场的“柔性化”；另一方面，加快了企业雇员的流动，为增强企业竞争力创造了条件。
2.推行弹性工作制度。这是韩国劳工制度改革一项重要内容。根据OECD（经济合作与发展组织）的定义，弹性工作指每周劳动时间不满36小时的临时工作。在韩国，从事弹性工作的人员比重呈逐年上升趋势。1997年韩国的临时工与长期雇佣人员之比为45.9:54.1，到2002年则变为52:48。在临时工中，每周工作时间不满36小时的人数也不断增加。1995年—1997年为6-7%，1998年为9.3%，1999年为11%，目前，基本上维持在11%左右。
从不同产业的临时工变动情况看，近年来，金融保险业、公共个人服务业、批发零售业、煤电生产业、制造业和运输通讯业的临时雇佣人员增加较多。1998年—2000年，上述行业临时工分别增加5%左右。临时工数量的增多，相应扩大了就业容量，提高了劳动力市场的弹性。
3.实行以业绩为基础的工资制度。长期以来，韩国一直实行年功序列工资制，职II资水平只升不降，特别是20世纪80年代中期以后，劳动者的薪金以高比率持续快速上升。1990年至2000年的10年间，职工工资指数上升了271%，远远高于日本的116%、美国的135.3%、英国的163.1%，形成了韩国经济“高费用、低效率”结构，造成了企业竞争力恶化，失业人员增加。亚洲金融危机以后，韩国政府抓住本币贬值、消费品价格指数上升、实际工资下降的时机，推出了工资改革，将工资标准、工资水平同企业的业绩标准结合起来，灵活安排工资。目前，韩国已有650多家企业实行了以业绩为基础的工资制度，还有占企业总数20%以上的企业准备实行这种制度。这项改革措施，降低了企业生产成本，提高了企业的单位劳动效率，也增加了就业机会。
经过一系列的改革，韩国的劳动力市场情况发生了较大变化，市场弹性得到有效提高，目前基本上位居世界成熟市场经济国家的中等水平。
（二）支持中小企业特别是风险企业发展：创造更多新的就业岗位
1.实行高技术企业指定制度。1997年初，韩国政府经济长官会议决定，把培育风险企业作为新的产业政策，旨在将过去扶植大企业的政策转为重点扶植技术、知识密集型风险企业，以调整产业结构和企业组织结构，并有效地解决严重的失业问题。随后，韩政府规定，凡销售收入的5%用于研发的，以及对自主研发产品商业化的，都属高技术企业。韩对风险投资建立的中小企业在证券市场上设立了创业板。亚洲金融危机后，韩国参与创业者的人数位居世界第四。
2.提供良好的创业服务。一是发挥创业保育中心（孵化器）的作用。韩国政府以创业保育中心为主体，重点支持新技术企业。全国指定了290多个创业保育中心，为创业者提供为期3年的创业保育，共有3800个企业进入，其中风险企业500多个。二是为创业提供及时的信息服务。韩政府建立了以中小企业厅为主，有关部、处相互联系的创业支援体系和网络，并通过“创业网”为创业者提供信息咨询。在市、郡、区设立创业窗口，对创业者给予咨询服务。韩国还设立60个中小企业支持中心，主要对10人以下的小工商企业予以咨询和支持。三是简化创业手续，构筑自律创业的市场机制。对那些长期失业者、女性家长、残疾人等维持生计的创业者，还给予资金（租金）的支持。四是加强产、学、研官的相互联系，提升企业家精神的价值。
3.加大对创建中小企业的资金支持。一是实行创业税收优惠政策。韩国政府规定，创业未满6年的风险企业，减免所得税和法人税务50%，同时免交地方税和印花税。二是扩大创业资金的供给。要求创业投资公司必须把40%以上的自有资金投入新创办企业，没有规定比例的金融机构也必须将一部分资金投入风险企业；鼓励银行扩大对中小企业的贷款数量，放宽大企业在风险企业中的持股限制，2003年中小企业的融资额达2700亿韩元。三是政府增加对创业的直接资金支持。2002年—2003财政年度，政府提供了4500亿韩元用于支持风险企业。政府投资主要是扩大创业基础设施建设，为提高创业成功率创造条件。
4.注重中小企业的人力开发与技术更新。国家制定了中小企业人力支援法。加强就业引导，转换年轻人对中小企业的认识；支持大学生和社团创业，鼓励青年人创办中小企业，将大学生到中小企业进行为期1-2个月的实习制度化；举办创业竞演大会，对优秀创业构想者予以支持等。与此同时，建立外国人产业研修制度，制定了外国人劳力雇佣法，对外国人进入中小企业从事研发等活动予以支持。目前有14个国家的13万人在韩国工作。完善促进高技术开发方面的法律制度。对研发、技术转移、产品化、产学研结合等予以扶持。比如，由15个政府部门分别承担一定费用，共同开展技术研发；在大学设立技术转移中心，培训专门人才、进行销售支援、政府采购高新企业优先、促进高新技术产业化、设立高技术开发支援资金（高技术企业最高可争取到1亿韩元的资金）等，为此政府支付了43亿韩元。
值得注意的是，在中小企业创建和发展环境得到有效改善的基础上，韩政府目前已将政策的着力点放在为中小企业发展创造公平、公正的市场环境上，逐步将中小企业的支持政策市场化，分阶段废除过去实施的保护性政策与法规。据介绍，韩正在研究废除已实施多年的《中小企业促进法》，以培育中小企业在国内外竞争中的自我发展、自我成长能力。
（三）加强就业和再就业培训：提高劳动者的就业能力
1.对在业者的培训。是指在劳动部的支持下，与雇主无关的、完全独立地对被雇佣者实施的就业能力开发，或旨在提高在职劳动者自身职务能力的培训。其目的和作用，既可提高劳动生产率和企业竞争力，也可巩固和提高在业者的劳动和工作技能，从而延续就业。政府对企业（雇主）和受训者，企业（雇主）对员工，均要提供一定的费用支持或补贴。比如，对带薪休假培训的支持，雇主对工作1年以上的在职劳动者给予30天以上的带薪休假培训，在休假期间除了支付基本工资外，还要负担受训所需的经费。再如，培训津贴补助，雇主对拟雇佣者进行一个月以上培训时，要支付不低于每月20万韩元的受训津贴。
2.对失业者（无业者）的培训。是指对未就业人员或离职人员的就业与创业所需的职业能力开发。这种培训由劳动部实施。对失业者的培训包括：在适用雇佣保险的工作场所，以失业的劳动者为对象的失业人员再就业培训；不适用雇佣保险的失业人员为对象进行就业培训。
3.其他培训方式。
——自救培训，是指对贫困家庭成员进行的技能培训。内容包括：批发零售、缝补、汽车修理等。受训时间长短视所学技能的难易程度而定，政府对参训人员给予一定补贴和津贴。
——雇佣促进训练，是指对未参加雇佣保险的退伍军人、农民等进行的培训。政府对受训者在受训期间的交通、生活等费用给予一定补贴和津贴。
——女性家长培训，是指为支持因维持生活或家庭负担、无法参加职业训练课程的女性家长所实施的训练。政府对受训女性及其子女在受训期间的交通、伙食及生活费用也给予一定补贴和津贴。
二、韩国的社会保障制度
（一）三大保险
由于韩国的产业灾害保险的管理运作方式类似于我国的工伤救助制度，比较简单，且没有太多新的内容，这里主要介绍韩国的健康保险和雇佣（失业）保险。
1.健康保险
韩国的健康保险是一种针对全体国民的强制性保险。它经历了一个逐步扩展的过程。1963年，初步建立了医疗保险，同年首次制定了《健康保险法》，该法于1977年开始实施。医疗保险实行初期，对象是500人以上的企事业单位。随后逐步扩展，先后将公务员和教职员工、企业职工纳入其中。从1988年1月开始，对农、渔民实施健康保险。直到1989年，韩国才建立起覆盖全体国民的健康保险制度。
健康保险的管理机构：韩国依据相关法律实行健康保险的公团制度。公团代表政府履行健康保险的管理和营运职能（其他保险和年金的管理也基本如此）。健康保险公团总部设在汉城，下属6个地区总部，全国有227个支社，职员1.4万多人。公团设理事会和财政运营委员会，公团理事会设理事17名，其中理事长由政府任命。财政运营委员会委员30名，其中企业代表、地区代表和公益事业代表各10人，主任委员从公益代表中产生。主要职能有，调整参保人员交付保费的额度，以及对医疗机构保险费用的支付等。由于目前收支差额过大，健康保险由卫生部健康政策委员会直接管理，公团只实施对加入者的管理。根据2003年通过的《国民健康保险特别法》，从2007年起，健康保险公团开始正式履行上述职能。
健康保险费用的征收：韩国健康保险费用的来源主要有两个方面：一是向被保险者征收健康保险费用；二是由政府财政予以补助。由于健康保险是强制性加入，故保险费的征收也是强制性的，对滞纳者和拒缴者的处罚，等同于税收处罚。保险费额度原则上是按照收入征收，对企业职工等领取工资人员实行源头征收，即按比例从工资中扣除，占薪金的3.94%，由职工本人和企业分别缴纳50%（其他保险和年金也基本如此）；对自营业主则按户征收，根据其纳税申报收缴，或根据其经济能力，主要是动产如汽车和不动产如房屋，以及家庭年龄结构来确定缴纳的额度。
健康保险的支付：健康保险的支付不实行差别待遇，对所有参保者都是相同的。从总体上讲，总医疗费由参保个人负担54.5%，公团负担45.5%。具体支付时分两种情况：一是参保者看病时向医院交付按比例应付的部分，剩下的部分由保险公团支付给医院，住院治疗费用由个人负担20%，社区医院门诊个人负担30%，大医院门诊个人负担55%；另一种情况是将相关费用直接付给参保者个人。对每月超出的费用，由公团直接付给个人，以防止医疗费支付过多对家庭生活造成困难。
在实行了健康保险制度以后，韩国政府继续采取措施，使之不断完善并产生更好效果。这些措施主要有：(1)收入整合。长期来，韩国健康保险在财政特别是收入上分几部分运行。从1998年起，进行了数次整合，目前达到了使不同收入阶层的参保人得到均衡医疗服务的目的。(2)科学合理地确定支付标准。健康保险公团直接经营“健康保险示范医疗机构”，通过对医院的经营，可了解健康保险支出情况，作为制定相关费用标准的参考。另外，过去曾对支付项目作很详细的划分，现则改为对每种类型（科目）制定一个通行标准。(3)实行医药分离。韩国实行医药分离的出发点，主要是为了防止和减少药物滥用，提高早期诊断和治疗的比率。虽然实行医药分离后短期内造成了保险支付费用的上升，但由于很多疾病可在早期发现并得到治疗，所以从长期看，有利于降低重症就诊率，减少费用支出。
2.雇佣（失业）保险
韩国的雇佣保险主要是用以解决失业者的生计，初始于1995年。1997年金融危机后，在韩国政府采取的提供公共劳动岗位、对失业者提供贷款和实行雇佣保险制度的3项措施中，雇佣保险最为重要。政府为此支付了4万亿韩元。韩国的雇佣保险有3种具体运作方式：一是失业支付时间为2-7个月；二是对失业者培训费用的支付与补助；三是稳定雇佣制度，政府对不解雇职工的企业予以奖励，如大型企业能做到雇佣稳定，政府给予其职工工资总额50%的资助。
（二）四大年金
韩国的四大年金中，公务员年金、私立学校教职工年金和军人年金被称之为特殊年金，而国民年金则是针对除上述三大年金参与者之外的国民。
1.特殊职业年金
公务员年金针对国家公务员、地方公务员等正规公务员，私立学校教职工年金针对私立学校的教职员，军人年金针对职业军人。公务员年金和军人年金从1962年开始实行，私立学校教职工年金从1975年起实行。这三种年金的支付均有三种情况，即参加者在职工伤、疾病灾害、退职死亡。加入者领取年金需要具备一定条件，主要是工作必须达到一定年限。支付方式有两种：按个人在职工资的一定比率一次性支付，或按月支付。三大年金的资金来源主要是向加入者征收和国家财政补助。个人缴纳的额度在年金初始时为工资额的4.6%，现已上调到17%。在个人缴纳部分中，由参保人和所在单位分别承担50%。现在，韩国三大年金共有参加者170万人，财务状况各不相同。公务员年金据称不久将出现赤字；私立学校教职员工年金至今一直有盈余，但据预测若干年后也将出现赤字；军人年金则一开始就出现了赤字。
2.国民年金
韩国的国民年金属养老金型年金，萌芽于60年代，当时由于人均寿命为60岁，显得并不十分必要。随着经济社会的发展，平均寿命的提高及老龄化问题的出现，国民的养老问题越来越突出。于是，从1988年起，对10人以上的企业实行国民年金制度，1992年将范围扩大至5人以上的企业，1995年又扩大到农、渔民，1999年将城市自营业者也纳入其中。至此，韩国进入全体国民年金时代，现在共有1640万人被纳入其中，约占韩国人口总数的1/3。因此，国民年金成为韩国覆盖面最广，也是最重要的一种年金。
国民年金的对象：既包括韩国国民，也包括合法居留的非韩国国民，可细分为：企业加入者、任意加入者（无收入来源但自愿加入的）、区域加入者（城市自营业主）、任意继续加入者（加入时年龄较大，在60岁后仍需继续缴纳相应费用至一定年限才可领取的）。目的是对年龄在18-60岁国民的养老、疾病、死亡等予以社会保障。
国民年金的收取标准：区域加入者按家庭收入的6%缴纳，其他各类加入者均按9%缴纳（其中企业加入者由个人和企业各缴纳4.5%）。参加者必须在每月10日以前缴纳费用，滞纳金最高可达15%。
国民年金的支付类型：(1)老年年金，累计缴纳费用10年以上，缴纳者在年满60岁后即可领取年金。(2)残疾人年金，在缴纳期间因疾病、工伤等致残，缴纳者可终生领取年金。(3)死亡家属年金，加入者死亡，则其家庭成员可一直领取年金。配偶可领取到死，但若再婚则终止，孩子可领取至18岁。(4)一次性返还年金，若缴纳者到60岁时，累计缴纳年限不足10年，则可选择一次领取，也可选择继续缴纳从而成为任意继续加入者。
由于韩国进入全体国民年金时代不久，目前领取国民年金的数量还不多，国民年金还是收大于支，运营状况良好，2002年被国际间认为是运行最好的资金。但也暴露出一些问题。一是费用问题。目前对企业加入者是按其工资额比例征缴的，而对区域加入者，特别是城市自营业主，却是按家庭月收入征缴，后者由于收入难以准确掌握，存在瞒报、少报收入的情况。据介绍，年金管理公团掌握的区域加入者收入申报人员的比重仅占加入者的25%，同时是否准确也很难说清楚。二是征收率问题。地区加入者费用征收率较低。2002年末，企业加入者的征收率为98%，这是因为对企业加入者实行强制从工资中扣缴；然而地区加入者的征收率只有57%。三是费用征收和支付比例问题。总的趋势是，征收比例在提高而支付比例在降低。四是支付空白期问题。按照规定，从2013年起，领取年金的起始年龄将在目前60岁的基础上每年增加1岁，而韩国人一般是50岁退休，因此，将出现约15年（50岁到65岁）的空白期。上述这些问题，韩国有人将其归纳为国民年金的普遍性、公平性、给付的适时性和政策的连贯性问题。
三、借鉴与启示
中韩两国尽管国情不同，社会制度存在差异，经济发展水平也不一样，但解决就业、加强社会保障，都是两国政府高度关注的问题。韩国政府所实行的政策、采取的措施，有不少是值得我们借鉴的。概括起来主要有四个方面。
（一）统筹协调解决失业问题
减少失业、缓解就业压力涉及面广，带有明显的全局性，需要统筹考虑，采取综合性措施加以解决。1997年亚洲金融危机以后，韩国的失业问题非常突出，失业人数最多高达200万人。为缓解就业压力，韩国政府不是单兵突进，仅就业论就业，而是从经济社会发展全局出发，统筹考虑就业与社会保障，统筹考虑就业与劳工制度改革，统筹考虑就业与企业发展，在多种关系的协调中，促进失业问题的解决。
（二）促进企业发展，缓解就业压力
在解决就业问题的过程中，韩国政府采取了改革企业体制、促进企业技术进步、降低企业生产成本等方面的措施，旨在提高本国企业的国际竞争力。通过增强企业的竞争力，使企业在国内外市场竞争中做强做大，生产和经营规模得以扩张；通过企业规模的扩大和催生新的企业，创造更多新的就业岗位，尤其值得重视的是，政府把增强企业竞争力的着力点，放在运用市场机制、创造公平竞争的市场环境上。关于这一点，从韩政府发展中小企业的政策取向的变化中可见一斑，目前正由原来长期采用的提供优惠政策、保护中小企业的政府取向，向取消优惠、创造公平环境，使中小企业在市场竞争中发展壮大的政策基点转变。
（三）政府要把培训作为解决失业问题的重要措施
对劳动者进行培训，使他们掌握和更新工作技能与谋生手段，既有利于提升就业率和就业的稳定性，也有利于提高企业和整个国家的效率与竞争力。在这方面，韩国政府的一些做法，给我们以启迪：(1)政府有关部门将培训作为自己的重要工作，发挥主导作用，同时充分发挥社会、企业和民间的作用，形成一个覆盖面广的培训网络。(2)降低参加培训的门槛，特别是降低收费。参加培训的群体，多为社会的弱势群体，经济状况通常不好。虽然根据我国的国情，难以给每个参训者以财政资助或补贴，但降低收费是完全可以做到的。而要做到这一点，又要求政府有关部门发挥主导和积极作用，改变目前职业培训机构多为赢利性的格局。(3)培训内容要符合需求，既要考虑经济发展和结构调整的方向与需求，也要考虑受训者的文化素质和技术水平等实际状况。
（四）社会保障制度要全面公平、协同运作
从韩国的经验看，随着经济的快速发展和人口平均寿命的提高，社会保障问题会变得日益突出。从韩国的做法来看，要发挥社会保障体系的“安全网”作用，必须充分考虑社保体系的全面性、公平性，应逐步建立覆盖全体国民的社保体系，同时要做到在阶层之间、地区之间、以及代际之间的公平与合理。一方面，要以基本社保为主，相应的商业保险为辅，相互配合、相互补充，以提高保障程度和覆盖面；另一方面，各种社保制度之间应相互补充与配合，尤其是要搞好基本医疗保险、失业保险和养老保险这三大支点的配合、协同，并以此为基础，逐步建立和完善社保体系。另外，要努力探索各种社保资金实现收支平衡的途径与办法。韩国的诸种年金已经或将要出现赤字，只能靠财政予以补贴，使社会保障支出占国家财政预算支出的20%，成为国防和经济支出之外的第三大预算支出。我国的国情决定了社保资金不可能靠财政大幅度补助维持运行，如何使得各项社保资金拥有长期、稳定的来源，是一个亟待研究解决的重要课题。