日本的迁都构想及其启示，本文主要内容关键词为：日本论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K915文献标识码：A
1990年11月，日本参众两院通过了关于从东京迁出国会及政府机构的决议，从而把议论已久的迁都构想搬上了日本政府的正式议事日程。所谓迁都构想（日语为“首都功能迁移”），是指将国会、政府和最高法院这三个国家最高权力机构迁到东京以外的地区的设想。根据以后日本政府组织的有关调查研究会的资料，该构想将在东京以外的地区建设新首都，其规划人口为60万人，用地面积90Km[2]， 城市建设投资费用14兆日元（约相当于1兆元人民币），预定于2010年初步建成。 由此可见，迁都构想可谓规模宏大，耗资惊人，其对日本的政治、经济和社会各方面产生的影响也将是广泛深刻的。
1 迁都构想的背景和根据
1.1 迁都构想的由来
自从本世纪50年代后期日本进入经济高速增长期以来，由于东京地区人口和产业的日趋集中及其不利影响愈加明显，日本学术界和许多研究机构先后提出了各种关于首都功能迁移的方案和建议[1]。其中， 除了所谓“迁都论”即将首都功能全部从东京迁至其他地区的构想之外，还有“分都论”、“展都论”、“改都论”、“扩都论”和“重都论”等说法。所谓“分都论”是指将首都功能的一部分迁移至东京以外的地区。而“展都论”意为将集中在东京的首都功能的一部分展开分散到其周围地区。另外，“改都论”不提倡迁移或分散首都功能，而建议通过围填东京湾等方式来解决东京的问题。“扩都论”则主张将首都功能扩展和分散到远离东京的名古屋和大阪等地区。“重都论”考虑建设第二首都，以便在非常时期辅佐和替代东京发挥首都的作用。值得一提的是，上述建议和方案中，“分都论”和“展都论”的思路已在1985年日本国土厅提出的《首都改造规划》中得以反映。根据该规划，东京中心地区的一部分政府机构已开始向位于东京周边的千叶和横滨等业务核心城市迁移。然而这些部分和局部的首都功能迁移似乎不能完全解决东京日趋集中的问题。90年代以来，日本政府开始倾向和实施“迁都论”即现在所说的首都迁移的构想。
1.2 迁都的理由
根据最近日本国土厅公布的各种资料[2]， 目前要实施首都迁移的理由主要可归纳为以下三方面。
（1）首都迁移是为了促进日本政治体制的全面改革。众所周知， 日本是一个市场经济制度的国家，但其国家行政管理则实行高度的中央集权体制。这种经济上分散而政治上集中的体制，在过去的经济高度增长期间为日本赶上和超过欧美发达国家起到了积极的作用。然而，随着经济发达水平的实现和社会经济环境的变化，这种政治上高度集权的体制开始暴露出许多问题。例如，中央政府的权限过于集中，地方政府缺乏充分的自主权，全国各级行政管理纵向发达而横向软弱，政府部门掌握的审批许可的权限过多，一般国民（市民）的意见难以反映到政府决策上来，等等。针对这些弊病，推进行政改革、扩大地方分权和缓和过多的制度制约，已在日本朝野形成共识。实施首都的迁移意味着在地理上实现政治和经济的功能分离，从而推动政治体制的改革，为地方分权化提供重要的机会和条件。
（2）首都迁移是为了改善东京过度集中的空间结构。 目前的东京大都市圈拥有3000万人口，是世界上最大的城市集聚地区之一。由于人口和各种经济功能的过度集中，造成了这一地区地价昂贵、住宅困难、交通拥挤、环境恶化等一系列的问题。这种人口和经济功能的过度集中是与国家的政治权力机构集中在东京这一现象密切相关的。因此，如果将首都功能迁出东京，改变政治和经济的中心都在东京的局面，东京的过度集中的问题将会得到根本的改变。以东京为中心的一极集中型国土空间结构将会演变为以东京和其他城市为中心的多极分散型空间结构。
（3）首都迁移是为了强化国家对地震等灾害的应付能力。 日本位于环太平洋地震带之上，地震活动十分频繁，平均每十年有一次八级地震，每年有一次七级地震发生。东京地区在历史上曾多次遭受大型地震的危害。然而，目前地震预测的理论和技术水平还不尽如人意。如果大型地震袭击东京地区，不仅会带来生命财产的巨大损害，而且可能会使东京的政治和经济功能一举崩溃。，从而对日本乃至世界的政治经济产生灾害性的影响。因此，如果能将首都迁出东京，就可以避免政治和经济中心同时遭受地震破坏的风险，并有助于迅速组织救灾和复兴，减少生命财产的损失。
事实上，从近十几年日本的社会经济发展的背景来看，促使首都迁移构想列入政府议事日程的最初原因，应为在80年代后期，日本出现“泡沫经济”现象，东京地区地价高涨，经济功能高度集中，东京一级集中问题日趋严重这一事实。进入90年代后，“泡沫经济”开始崩溃，地价下跌，东京一极集中现象有所缓和。但是，1995年1月神户地区发生7级地震造成重大伤亡，提醒了日本朝野和国民应重视地震的危害。从此之后，抗震防灾则成为首都迁移构想的重要理由之一。此外，“泡沫经济”崩溃以来，日本经济处于长期的低迷不景气的状态。为了复苏经济，日本政府和舆论各界意识到扩大公共投资和推进行政改革及地方分权化的重要性，首都迁移构想则自然成为其重要的政策手段。总而言之，首都迁移构想的登场推出可以说是80—90年代日本政治、经济和社会环境的变化的产物。
1.3 迁都的科学依据
从理论上来看，日本的首都迁移构想主要是起因于东京地区的过度集中。那么，东京地区的过度集中又是什么原因造成的呢？这个问题的答案将归结到城市为何出现为何成长这一基本命题上来。近几十年来在欧美和日本迅速发展起来的区域科学认为，城市在区域空间上的出现和成长（或衰退）主要是以下四方面的原因造成的[3]。（1）非移动性生产要素在区域空间上的不平衡分布。例如，具有丰富矿产、水资源和土地等生产要素的地区将吸引众多的人口和产业，从而形成城市。（2 ）规模经济的存在。这是指在许多产业的生产活动中，普遍存在着生产规模愈大则生产成本愈小的现象。因此，同类产业的生产活动倾向于在区域空间上互相集中，形成诸如“钢都”、“瓷都”等以特定产业为主的城市。（3）集聚经济的存在。 这主要是因为空间集中可以节约不同经济活动之间的交通运输和信息交流的成本，促进新型思维、方案和技术的创造及产生，互相增加和提高各自的生产和流通等环节的经济效益。（4）非盈利性的公共财产和服务性设施的存在。例如，历史古迹、 文化财产、公共设施及政府部门的存在，都可以吸引一定的人口和相关产业的集中而形成城市。
当然，随着城市的出现和成长，其可利用的土地等生产要素将趋于稀有而变得昂贵，因而引起整个城市的经济成本的上升。此外，由于人口和产业的持续集中，城市空间又不断扩大，造成日常交通费用的增加，城市日趋拥挤，生活环境质量下降。这些集聚所带来的不经济的效果将制约城市的进一步成长和发展。因此，一个城市是否过大（或过小）主要取决于集聚所带来的不经济效果是否超过（或未超过）其所带来的经济效果。
由此推论，日本的迁都构想显然是立足于如下的结论上的，即东京地区的集聚经济效果已被集聚不经济效果所超过。然而，遗憾的是，这一观点还没有获得充分的定量分析结果的支持。日本的许多区域科学及城市经济学的学者对此观点都抱有一定的疑问。根据笔者的定量分析[4]，在东京地区（50公里圈）内，1990年的统计数据显示距中心15至25公里的圈带内，集聚经济效果略微小于集聚不经济效果；然而就整个50公里圈内来讲，集聚经济效果依然是远远大于集聚不经济效果的。
2 迁都构想的内容和实施
2.1 首都迁移的对象和规模
在首都迁移构想中，计划要从东京迁出的首都功能主要包括国家的立法机构（包括参众两院及其事务部门和国会图书馆等），行政机构（包括内阁和中央政府各部门）和司法机构（最高法院），被动迁人员约为5万4千人。上述首都功能的迁移，将牵动国内主要政治党派总部、外国使领馆、地方政府办事部门以及民间企业的相应机构等的外迁，预计被动迁人员约5万人。 如果再考虑上述被动迁人员的家属以及有关服务性产业从业人员及其家属的迁移，合计迁移人口约为60万人。
2.2 新首都的构思和布局
新首都的规划人口为60万人，其建设预计要新开发土地面积达9000公顷，其中包括首都功能用地200公顷，住宅用地约4700公顷， 生活服务用地1000公顷，公园和道路用地3000公顷。新首都的建设投资约为14兆日元，其中基础设施投资2兆日元，其它设施投资7兆日元，用地投资5兆日元[5]。
根据日本国土厅公布的最新资料，新首都将由中心城市和若干外围城市组团式构成[6]。 中心城市布局国家的立法、行政和司法三大功能， 人口约10万，面积为200公顷。新首都的形象为以低层建筑物为主，周围环绕着森林和农田的田园都市风格。新首都将通过高速铁道和国际空港与全国和世界相联接。
新首都选址的主要条件为，到东京的距离约在60至300 公里的范围内，附近具有国际空港，发生地震和火山灾害的可能性很小，土地比较容易征用和开发，地形良好和水源充足等。起初，日本的47个一级地方政府中有16个希望新首都在其所管辖地区建设。目前，根据迁都审议委员会的调查结果，已确定下列三个地区为新首都建设候补地区：北东地区、东海地区和三重几央地区（图1）。 最终的新首都建设候补地区将在1999年秋季正式公布。
2.3 迁都的步骤和措施
根据首都迁移的构想，首都功能的迁移和新首都的建设将分为两个阶段实施。首先，在新首都建设候补地区确定后，于2001年开工建设，到2010年开发土地2000公顷，初步建成人口约10万的新都市，并召开首次国会。其次，新首都将进一步建设完善，最终开发土地9000公顷，人口达到60万的目标。然而，由于目前正实施财政结构的改革，1997 年6月日本内阁会议决定冻结开工计划三年。因此，首都迁移的步骤将至少向后推迟三年启动。
新首都的建设主体将以中央政府为主，相关地方政府为辅，同时也吸引民间企业的积极参与，并注意听取当地居民及一般国民的意见。为了保证形成良好的城市风格和保护自然环境，在开发建设中将由政府部门统一征用土地并拥有土地所有权，对土地直接开发或通过出租方式委托民间企业进行开发建设。为了促进土地征用的顺利进行和防止土地投机行为的发生，政府开发部门将拥有优先收买土地的权力，其收买价格将参照开发区选定以前的地价标准。另外，在新首都的建设中将采用国内外招标方式建设有关设施项目。
最后，对首都功能迁出以后的东京，日本政府期待其继续保持经济和文化首都的地位，充分发挥其原有的创造性和活力。由于首都功能的迁出，东京中心地区将有约210公顷的土地空出。 政府部门倾向于利用这些空地建设和加强东京地区的防灾、绿地、文化和国际交流功能。
3 迁都构想的作用和课题
3.1 迁都对日本整个社会经济的作用
1995年12月公布的首都迁移调查研究委员会的报告指出，首都的迁移将打破日本国民心理上普遍存在的以东京为中心的序列意识，从而促进企业和地方的真正的自立心的确立，推动地方分权化及缓和制度制约等政治行政改革的实现。新首都的建设将提供技术创造革新的机会，引发国内需求的增加，促进国内经济的发展，为国内外和后代带来广泛的社会经济效益。首都功能迁出东京还将直接缓和东京地区过度密集的现象，打破集中引起再集中的机制，促进多极分散型国土空间结构的形成，提高国家防震抗灾的风险管理能力[2]。
然而，对于上述见解，东京都地方政府和部分城市经济学者持完全不同看法。这里介绍一些有代表性的观点如下。首先，首都的迁移属于硬件方面的变革，而地方分权化等政治行政改革属于软件方面的范畴，前者不一定能保证后者的实现。因此，应该首先实行地方分权化等政治行政改革，然后再考虑首都的迁移。其次，新首都的建设需要巨额投资，在目前国家财政紧迫的情况下，势必影响其他必要的公共投资项目。同时，如果不配合有效的行政改革，新首都的建设有可能只停留在形式上，而无法充分发挥首都功能的作用。最后，东京是日本全国的中心，对全国乃至世界的经济发挥着中心城市的作用。首都功能的迁出有可能引起其经济地位的下降从而导致日本经济实力的削弱。此外，新首都的建设有可能导致大面积的无秩序乱开发，造成当地自然环境的破坏和损失[7]。
3.2 迁都对东京地区的影响
根据首都迁移调查研究委员会的报告，首都功能的迁出将减少东京中心地区上下班高峰时间10%的地铁拥挤率，同时也可能减少该地区环状高速公路3%的交通量。此外， 首都功能迁出后的空地可用于建设住宅和公园绿地等，相应的人口迁出将有利于对水资源和能源需求的减少，同时也将减少生产生活垃圾的排放，改善东京地区城市居住环境的质量。
事实上，日本社会各界对首都迁移可能给东京带来的积极影响期待很高。这里举一个笔者参与的问卷调查结果加以说明。1998年2～3月，国土厅向一万家日本国内企业邮送问卷，调查对首都功能迁移的意向和看法，得到了其中26.8%的企业的答复[8]。其中， 关于首都功能迁移对东京的影响，56.5%的企业认为东京过度集中所带来的交通拥挤、住宅紧张及拉圾排放等问题将得以缓和，东京的魅力则将得以增加。此外，67.4%的企业认为与政府部门联系密切的企业和部门将迁出东京，东京过度集中的问题将得到改善。
然而，针对上述观点，日本国内仍有不少相反的看法。例如，东京都地方政府认为，首都功能的迁出对减少目前交通拥挤效果甚微。许多城市经济学者认为，解决交通拥挤的主要方法应为根据上下班高峰低谷的状况实行高低不同的交通设施利用收费标准。此外，由于集聚经济效益的存在，首都功能的迁出并不会对东京集中的现状产生多大的影响，而东京地区的住宅、环境等问题应通过其他方式加以解决。
笔者认为，首都功能迁出东京中心地区，其作用如果仅限于中心地区的话，整个东京地区的集聚经济效果仍大于集聚不经济效果，东京集中的现状将不会有大的改观。如果其作用可能波及中心地区以外地区的话，整个东京地区的集聚经济效果和集聚不经济效果的平衡状态将可能出现逆转，东京地区的集聚规模将会趋于缩小。
3.3 迁都的课题
综上所述，日本国内对于首都迁移的理由、作用和影响还没有达到较统一的认识，许多与首都迁移相关的重大问题还有待于研究和解决。因此，在日本国内展开对首都迁移构想的宣传和讨论，最大程度地争取国民的理解，也许是实现这一构想的最大课题。目前，日本国土厅正通过进行民意调查，召开研讨会和说明会，和在国际互联网上公开有关信息（网址为：www.nla.go.jp/daishu/index.html）等方式， 试图在日本国民中达到更多的共识。笔者认为，迁都构想中急待研究解决的课题包括以下几个方面。
（1 ）如何理清迁都构想和地方分权化及缓和各种制度制约等政治行政改革的关系。虽然，后者是前者的理由之一，但是，没有人能保证首都的迁移一定会促进政治改革的实现。因此，在规划首都迁移时，有必要制定一些政治行政改革的具体方案与其配合，以保证硬件方面和软件方面的变革相互配套，相互促进。
（2）如何处理首都迁移与国内经济不景气状况的关系。 在日本国内，特别是政府部门和经济界，对首都迁移等大规模的公共投资具有的刺激国内经济复苏振兴的效果期待很高。然而，在目前经济萧条的情况下，大规模的公共投资不仅意味着给国家财政造成巨大压力，同时也具有周期长、见效慢乃至中途搁浅的特征和风险。所以，要使首都迁移发挥预期的作用，需要制定周密和富有实效的政府财政计划作为保证。
（3）如何保证首都迁移既能缓和和解决东京集中的问题， 又不至于严重影响东京所具有的经济地位。要真正解决东京一极集中的问题，光靠首都功能的外迁也许是不够的，同时必须制定其他交通、住宅、环境等方面的政策与之相配合。另一方面，为了保持东京现在的经济地位和作用，除了进一步深化政治改革，促进政治功能和经济功能的分离，在经济、文化和生活环境方面还有必要一定程度地加强对城市基础设施建设的投资，保持东京的经济活力。
（4）如何确保田园式新首都的顺利建设， 同时又保护自然环境不受损害。田园式新首都的方案固然非常理想，但从日本现有的筑波科学城的发展历史看，新城市的建设和成熟至少要花二、三十年的时间，如何建设理想的新首都同时又充分保护好自然环境，尚有许多具体的问题需要解决。
4 日本迁都构想的意义和启示
日本的迁都构想不仅对于日本国内而且对世界乃至人类的文明发展历史都有重要的意义。目前，世界上有许多国家的首都既为其政治中心又是经济中心，如伦敦、巴黎、莫斯科、墨西哥城、开罗等。同时，也有许多国家的首都虽是其政治中心但不一定是国内最大的经济中心，如北京、华盛顿、堪培拉、渥太华、巴西利亚、新德里等。首都的选址和迁移是与各国的政治经济发展的历史背景密切相关的。从近代史上来看，由于国家的独立而迁移首都的有美国（1800年从费城迁至华盛顿）和印度（1947年从加尔各答迁至新德里）等，而由于政治制度发生变革而迁移首都的有中国（1949年因新中国成立从南京迁至北京），日本（1868年因明治维新从京都迁至东京）和俄罗斯（1918年因十月革命从圣彼得堡迁至莫斯科）。此外，由于国内联邦制的确立和为了促进各地区的平衡发展而迁移首都的有澳大利亚（1927年从墨尔本迁至堪培拉）和巴西（1960年从里约热内卢迁至巴西利亚）的事例。值得一提的是，对由于国内政治体制改革和经济发展的原因而迁移首都的澳大利亚和巴西这两例举措，学术界的评价褒贬并不一致。例如，对新首都的自然环境、空间布局以及建筑物的风格方式，人们的赞赏几乎基本相同。然而，对其交通条件，居住环境以及城市信息和活力方面，批评意见似乎占了多数。由此推论，日本的首都迁移构想能否成功也很难一概而论。但是，不论成功与否，日本的首都迁移构想，将为人类认识首都功能的作用以及发现和掌握城市和区域社会经济发展的规律作出积极的贡献。
从日本的迁都构想中，可以得到许多启示。首先，首都功能以及政府机构的存在对城市经济的发展具有重大作用和影响。虽然，大城市形成和发展的原因应主要归功于集聚经济的存在，然而，包括首都功能在内的政府机构和部门的作用也非同小可。即使在市场经济条件下，尽管企业等部门已成为独立自主和自负盈亏的经济实体，但是，政府部门负责的公共投资和公共服务的比例在国民经济中仍占有一定比例，同时，政府部门提供的正式和非正式的信息对企业经济决策具有决定性的影响。因此，政府功能的存在势必吸引众多经济功能的空间集聚，从而促进城市发展和扩大。当然，政府功能及其相关部门过于集中也会导致所谓集聚不经济效果的形成和增强。此外，政府功能的存在可能会引起对所在城市过多的公共投资，有时会造成当地企业和居民对政府部门的过分依赖，并导致政企关系不清等现象的产生。因此，如何正确认识和把握政府功能对城市社会经济的作用和影响十分重要。
第二，“政经合一”在空间上也可能是弊大利小的。众所周知，政治功能和经济功能的合二而一，在宏观经济和微观经济的范畴中都已被证明是弊大于利的。那么，在区域空间这一范畴里，又该如何看待政治功能和经济功能的关系呢？如果把市场经济比喻为一场博弈，企业等经济部门是其中的博弈选手，而政府部门则是博弈的管理者或裁判。显然，裁判和选手相互独立并无利害关系是博弈公正和顺利进行的保障。因此，政府功能和经济功能的分离是十分必要的。这种政经的分离主要是靠人们制定的各种法律制度来实现的。然而，任何法律和制度都不可能是完美无缺的。特别是在区域空间里，政府功能和经济功能的空间距离越近，两者之间的正式或非正式的往来和瓜葛也会越密切，严重时将会有违于政经分离的原则。诚然，政府功能和经济功能的正常交流对城市经济亦有促进作用。但是，对于一个有一定空间规模的国家来说，如果国家级的政府功能和经济功能在空间布局上合二而一，其正常的交流也会过分有利于所在城市的经济发展，从而可能造成国内各地区间差距的形成或扩大。因此，从这一角度来看，首都和国内最大经济中心城市的空间分离是必要可取的。
第三，经济发达水平的提高将要求国家的政治体制从中央集权型向地方分权化发展变化。日本的迁都构想的背景之一是企图推动国内地方分权化等政治体制改革的进展。目前，日本在国家行政管理方面实行的是中央集权型的体制，这和欧美等许多市场经济国家大不相同。这种体制表现在，中央政府拥有对地方治安、教育、城市规划、住宅、道路、河川、港湾和公共卫生等方面的行政管理的权限，中央政府可以通过制定各种批准、认可和取消等制度对地方政府的行政事务进行干预，中央政府依靠中央税收和地方交付支出及财政补贴等方式控制和制约地方政府的财政行为。当然，这种中央集权型的政治体制在战后对日本经济的恢复和发展起到了很大的推动作用。然而，随着经济发达水平的提高，这种体制暴露出许多问题。为此，特别是90年代以来，日本国内对改革现有中央集权型制度的呼声有增无减。1993年6 月日本参众两院通过决议，提出要重新认识中央集权型行政管理方式的利弊，努力推动地方分权化的发展。1995年5月《地方分权推进法》公布实施。可见， 日本的首都迁移构想的正式启动并不是偶然的，而是日本国内政治经济体制变革的一个标志。
最后，日本首都迁移构想的实施进程中给人们的启示是：重视环境保护、防止自然灾害和争取地方政府及居民的积极参与已开始成为大规模开发建设项目成败的关键。从日本的城市和区域开发建设的历史来看，战后经济恢复和经济高度增长时期中进行的重化学工业基地、高速交通网以及大型卫星城镇等开发建设，都是以提高国家和地区的经济实力及国民的经济收入为主要目标的。随着经济发达水平的实现，日本国民开始更加重视生活环境质量、安全程度以及精神生活水准的提高。目前，在日本国内有一些城市开发建设项目，虽然已得到政府部门的批准同意，但由于在环保和防灾等方面有不足之处，仍然会被当地居民以上诉、请愿或投票的方式否决或延期。因此，从这个意义上讲，如何吸引地方政府和居民积极参与开发建设项目的规划和决策，并争取其广泛的理解和赞同，将直接决定该项目的成功或失败。日本的首都迁移构想充分注意到了这些以往的经验教训，在城市和区域开发建设方面试图在总结和实践出新的方式和方法。
收稿日期：1999—03—20；修订日期：1999—04—30
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