关于建立国有资产分层管理体制的几点思考，本文主要内容关键词为：国有资产论文,管理体制论文,几点思考论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国国有企业的改革已进入了制度创新的重要阶段。在这个过程中，如何按照十四届五中全会的精神建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系成了一个非常关键的问题。本文仅就国有资产必须实行“政府产权控管——中介资产运营——企业生产经营”的分层管理的体制谈一些认识。
一、必须根据“政资分开”即把政府社会经济管理的职能同国有资产管理的职能区分开来的原则，在各级政府下成立国有资产管理委员会，从而完善政府对国有资产进行有效控管的体系。
在计划经济体制下，对国有资产的管理是建立在这样一个基本认识的基础上的，那就是国有资产国家（政府）所有，就应该由国家（政府）直接管理。这样政府的各个部门就运用行政手段名正言顺地对国有资产行使所有者的职能，直接干预国有企业的正常的生产经营活动，结果使国有企业成了政府的附属物，造成了严重的政企不分的局面。改革伊始，我们就认识到改革这种政企不分的体制，搞活国有企业的极端重要性。采取了诸如对企业放权让利、扩大企业的自主权、实行租赁承包等方法。实践证明，这些措施的实施在启动国有企业的利益激励机制，提高企业生产经营的积极性和主动性方面起到了很好的作用，也在一定程度上扩大了企业的生产经营的自主权。
但是，问题的存在也是客观的，原因是这些措施的实施，并没有改变原有的“政资不分”即把政府作为社会经济管理者的职能同作为国有资产所有者的职能混为一谈的局面，也没有能触动原有的国有制的产权管理制度。这样国有企业一方面缺乏生产经营的自主权，另一方面又缺乏来自所有权方面的有力约束，从而在放权让利的过程中，出现了大量的国有资产使用方面的短期行为和“内部人控制”的问题，国有企业的效益严重滑坡，国有资产流失严重。而且出于改革本义的要实现政企分开，还企业生产经营自主权的问题，并没有得到真正的解决。以后的改革，我们把“政资分开”，把国有制的产权管理制度的改革提到了议事日程。这是实行政企分开，转换国有企业的经营机制，从而提高国有资产运营效率的关键所在。
事实上，政府作为社会经济管理者的职能，是面对全社会的，既包括国有经济，也包括大量的集体、私营、中外合资等非国有经济。政府主要通过宏观经济调控的手段，以及通过对经济的基础设施进行建设，来保证整个国民经济协调、稳定、健康地发展。而政府作为国有资产所有者的职能，只是面对国有经济，即国家以所有者身份出资形成的那部分经营性的国有资产，当然也包括一些非经营性资产和资源性资产。其目的主要表现为使国有资本通过企业的经营得以价值增值，并通过国有资本在关键行业和基础产业的控股，保证国有经济处于国民经济的主导地位。由此可见，不能把政府的这两种职能混为一谈，必须把政府作为国有资产所有者的职能分离出来，成立专司国有资产管理的部门，全面负责对国有资产的管理和监督。这是搞好国有企业，提高国有资产运营效率的客观要求。具体地讲，就是在各级政府下成立国有资产管理委员会，将政府经济综合部门现有的国有资产管理职能逐步分离出来，集中于国有资产管理委员会。国有资产管理委员会作为国有资产的所有者，其主要任务是从方针、政策、法规等方面对国有经营性资产、非经营性资产、资源性资产进行全方位管理和监督；从价值总量上保证国有资产的安全和增值；组织对国有资产的委托经营及对受方工作业绩的评价等，从而实现国有资产分层管理中“政府产权控管”的职能。
1986年，我国已经开始建立了由财政部门归口管理下的国有资产管理局，应该说，这已经是一个很大的历史性的进步。但是，目前的国有资产管理还很不完善，不能真正地把国有资产用好用活。主要表现在如下几个方面：一是国有资产管理局主要承担一些经营性国有资产的管理，并没有真正把属于国家所有的财产包括非经营性国有资产和资源性国有资产统统管理起来。有的国有资产它管不了，实际上是由另外的政府部门管理。这种状况是需要改变的。二是国有资产管理部门不应该由财政部门去归口管理，而应该是一个独立的系统。这不仅因为它本身就是一个综合性很强的政府管理部门，而且财政是国家政权职能的表现，而非所有者职能的表现。国有资产摆在财政部门之下，不利于政资分开。三是由于目前的国有资产管理部门自身也有许多不适应社会主义市场经济的旧观念，因而在管理上也不可避免地采取了一系列旧体制的做法去管理国有资产，这就往往不是将国有资产管得更好，而是在某种程度上管得更死。所以，国有资产管理部门必须转变观念，采用一套符合社会主义市场经济要求的方法来管理国有资产。
同时，根据社会主义市场经济体制的要求，还要发挥社会中介机构对国有资产管理和监督方面的作用，尤其要强化会计师事务所、律师事务所和资产评估事务所，还应考虑逐步建立国有企业评价机构，包括对国有企业业绩和资信的评价，从而既把国有企业有效地置于政府的监督之下，又防止出现政府直接干预企业的现象。
二、组建国有控股公司，目前应主要依托大型企业集团的集团公司，负责经营国有资产，从而实现国有资产分层管理体制中，“中介资产运营”的职能。
国有资产管理委员会作为国家管理国有资产的部门不直接经营国有资产，它是通过授权给国有控股公司（有同志称之为国有资产投资管理公司，笔者认为，两者的性质是相同的，都是受托经营国有资产的机构，所以就不去细究两者的区别了）去经营国有资产。这是实现国有资产分层管理体制中的“中介资产运营”的一个客观要求。
国有控股公司对授权范围内的国有资产行使所有权，是从事国有资产经营管理的企业法人。其主要职能包括：筹集资金；开展投资和产权转让业务；派代表参与对投资或控股企业的管理；研究、制定公司的发展战略；在信息、产品研究开发、市场开发、职工培训等方面为子公司提供服务；根据自己的投资数量，参与企业的收入分配，取得相应的资金收益、保证资产增值等形式独立地承担国家的经济责任，维护国家的利益。
目前，各方面对通过组建国有控股公司去经营国有资产都没有什么异议，分歧在于怎样组建国有控股公司，其生长点在哪里？这确实是一个涉及面很广、很复杂的问题。对此，我们有这样几点意见。
第一，从我国目前的情况看，依托大型企业集团的集团公司，把它改组为国有控股公司无疑是一个较优的选择。因为大型企业集团是在市场竞争中成长起来的真正的企业，在企业集团中母子公司关系已经具备了雏形，而且集团公司已有相当的资本和组织规模，并拥有产品、技术、管理和人才优势，有进行结构和资本重组的能力。同时，依托集团公司进行改组也有利于进一步实现公司扩张和达到规模经济的要求。目前，我国国有资产数量不少，但质量不高，配置不合理。据统计资料表明〔1〕，1994年中国500家最大工业企业销售收入之和折含1527亿美元，尚达不到美国通用汽车公司一家企业1576亿美元的销售水平；我国电子行业前100家企业销售收入之和，只相当于IBM公司的五分之一。因此，我们认为，依托集团公司把它改组为国有控股公司，这既符合重新构建国有资产管理体制的要求，也有利于促进我国企业集团的发展。所以，这是已经看准了的，可以大胆地实施，不要贻误了时间。
第二，我们不赞成把中央政府的一些行业主管部门和一些全国性的行政性公司，换牌为所谓的“国有控股公司”。特别是在一些竞争性行业中组建全国性的行业控股公司具有诸多弊端。首先，难以实现政企分开。因为这种全国性的行业公司，本来在行政体制下运转了几十年，它很自然地会担当起政府的行业管理的职能，很难实现企业化经营。这从目前已经组建的几家全国性行业总公司的运营中可以得到证明。其次，组建这种全国性的全行业的控股公司会造成垄断，不仅会牺牲改革十几年来形成的市场竞争日益强化的成果，而且会防碍社会主义市场经济体制的进一步建立和完善。再次，和实现规模经济的要求也是背道而驰的。规模经济并不是生产规模越大越好，超过了合理的规模会造成规模不经济。很难设想在我们这样一个大国组建全行业的一个控股公司会实现什么规模经济。最后，会严重影响大企业的积极性。因为在一些大企业上面再增加一个管理层次是没有必要的。硬要这样做必定会加剧这些大企业与控股公司的矛盾，会严重影响它们生产经营积极性的充分发挥。这样做显然会增加改革的成本，是得不偿失的。
第三，地方政府的行业管理部门在改组为国有控股公司方面是可以有所作为的。不过这样做改革的风险仍然很大，特别是在一些大城市中，国有资产存量特别巨大，地方政府的行业主管部门改组为国有控股公司，仍然存在着能不能实现政企分开，能不能推进市场竞争的充分展开，和能不能充分发挥大企业生产经营积极性的问题。所以，在推进这一改革的过程中必须注意这样几个问题：首先，不能操之过急，要在试点并取得经验的基础上稳步推进，切不可搞“一刀切”、“拉郎配”式的改组，以免造成大量的行政性“翻牌”公司的出现，影响整个改革的深入进行。第二，在一个地区不能只建立一个控股公司。可以把本地区竞争性行业中的大型企业集团的母公司，直接改组为国有控股公司，不必再把它们纳入某个控股公司管理之下。这样既有利于企业之间的竞争，又可以避免影响大企业生产经营积极性和由此产生的诸多的扯皮现象。第三，适应进一步发展大企业、大集团战略的要求，地方性的国有控股公司要在市场竞争中不断发展壮大，形成跨地区、跨行业、跨国界的大型企业集团。
第四，随着我国金融体制的改革和金融事业的发展，一些大型的金融机构，比如大型的证券公司和信托投资公司也可以成为国家授权经营国有资产的机构。一方面，这些公司本身就是以投资和企业股权经营为业务的金融企业。它们对企业的情况非常熟悉，有很强的资本经营能力和极便利的资本经营条件。另一方面，从当代世界经济发展的历史来看，工业资本和金融资本的融合，从而生长出一种经济的航空母舰，恐怕也是市场经济发展的一个规律性的东西。邓小平同志曾明确指出：“社会主义的市场经济方法上基本上和资本主义相似。”只是我们要建立的这种经济的航空母舰是为社会主义服务的，是社会主义经济的中流砥柱。这是一个很值得进一步研讨的问题。
三、国有企业和国家控股、参股企业是生产经营单位，必须强化对他们的所有权约束，在企业内部建立符合社会主义原则的法人治理结构加强管理，从而确保国有资产运营效率的不断提高。
国有企业和国家控股、参股企业，是从事商品生产的经济实体和市场竞争的主体，具体实现着国有资产保值增值的任务。企业要承担起这个职责，就必须按照市场经济的要求，建立现代企业制度，实现经营机制的根本转换。那么按照我们上面所谈的思路，受托经营国有资产的国有控股公司就要按“国有资产投资到哪里、管理到哪里、收益到哪里”的原则，通过派往企业的产权代表或股权代表，从内部去影响企业的生产经营活动，确保资产增值的经济效益最大化。也只有这样，才能解决目前国有企业中普遍存在的产权主体虚设，企业缺乏来自所有权方面约束的问题，从而促进国有资产运营效率的提高。在这里，国有控股公司与企业是受托的所有者与经营者的关系，是股东（出资者）与企业法人的关系，而不是旧体制下上下级、领导与被领导的关系。
国有企业和国家控股、参股企业作为企业法人，为了提高企业的经济效益，为了实现国有资产保值增值的任务，在企业内部要建立符合社会主义原则的法人治理结构。要形成企业的权力机构，决策和管理机构，监督机构这样一个各自独立、权责分明、相互制约的体系，并以法律和公司章程的形式加以确立和实现。
要搞好国有企业，提高国有资产的运营效率，必须对依法进入企业法人治理结构的国有资产的代表，在政治思想、道德品质、文化程度、业务能力等方面提出很高的要求。特别是对他们在政治思想和道德修养方面的要求要更高一些。因为，他们肩负着提高企业的经济效益，实现国有资产保值增值的重任，他们手上掌管着动辄几百万、上千万甚至更多的资金，所以必须要求他们有对企业、对国家高度负责和无私奉献的精神。同时，为了做好这项工作，要建立和完善社会主义的企业家市场，建立起规范公平的企业家竞争上岗的机制。国家可以在企业家市场上选聘国有资产的代表。另外，进入企业担任董事或经理的国有资产代表的人事和工资关系均脱离国家行政系列。即原来的政府官员，进入企业担任董事或经理后，就是一个企业家，如经营失败，不能再回原单位重新当官。其报酬实行年薪制，并和其经营的业绩挂钩。只有建立这种风险和利益并存的机制，才能真正激励他们为国有资产的保值增值，为提高企业的经济效益作出切切实实的努力。
在社会主义的企业中，要十分重视发挥党组织和工会组织在实现国有资产保值增值和提高企业经济效益中的巨大作用。企业党组织负责人，可以经过法定程序进入董事会、监事会，参与企业的重大决策，保证和监督党和国家各项方针政策的贯彻执行。在国有企业中，职工是企业的主人，实现国有资产的保值增值是职工群众的自觉行动。这一点，随着社会主义精神文明建设的不断深化，随着国有企业各项改革措施的进一步落实，比如，职工持股，职工收入和企业经营业绩挂钩等等，将越来越得到强化。所以，建立符合市场经济要求的国有资产分层管理的体制，要充分发挥职工群众的作用，发挥工会组织的作用，工会代表也可以依照法定程序进入董事会和监事会，参与企业的决策，真正实现企业的民主管理，营造实现国有资产保值增值的最深厚的群众基础。
注释：
〔1〕国家计委宏观经济研究院课题组《“九五”时期大型企业集团发展对策研究（上）》，载《管理世界》1996年6期。
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