失误的政策导向——波兰在市场经济转轨中的若干教训，本文主要内容关键词为：波兰论文,市场经济论文,导向论文,教训论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
波兰原是社会主义国家，实行苏联模式计划经济。1989年发生制度剧变后，翌年1月1日以“休克疗法”为标志开始进行经济体制转轨——大力推行国营经济私有化，从而走上市场经济的道路。其转轨基本脉络是，国家放手让企业按市场要求自由发展，尽量减少国家对经济的干预，因而被称为“自由市场经济”。转轨进程一开始，主持经济工作的副总理巴尔采罗维奇就指出：“如果不实行经济私有化，那么政治制度的转轨将是不巩固的”，这使波兰向市场经济转轨进程带有浓重的意识形态色彩，在不少情况下，体制转轨的经济意义被忽视，而突出了它的意识形态意义，变成“为转轨而转轨”。“休克疗法”手段激烈，对在社会主义制度下生活惯了的老百姓打击很大，但出于对追求富裕生活的迫切心情，他们还是比较平静地接受了由此带来的种种痛苦。
市场经济与私有化是一对孪生兄弟。波兰私有化的基本做法是，大量国营企业通过“靓女先嫁”方式变成股份公司，或出售给外国公司或个人。现政府宣布，私有化扫尾工作将在2005年前完成。目前80%以上的经济实体均为私营企业，商业、服务业几乎百分之百实现了私有化，大部分银行也如此，其中60%以上的股份掌握在外国银行家手中。国营经济仅限于对国计民生具有关键意义的领域，例如矿山、铁路、森林、海洋资源等，市场经济体制已经确立。私营企业创造的产值已超过总产值的78%，就业人数超过就业总人数的73%。经济私有化激发了广大经营者的企业精神，劳动生产率明显提高。从1994年起，波经济连年增长，有的年份增长率甚至超过7%，每年以一个百分点速度接近欧盟。据统计，1998年波经济水平已超过剧变前的18%，在中东欧国家中一枝独秀。因此，曾被维也纳经济研究比较中心誉为“正在腾飞的雄鹰”。不少外国评论者认为，波经济增长的基本经验是“成功地实施了休克疗法”，“基本源泉是私有化”。后来虽受到俄国及亚洲金融危机的一定影响，但仍保持增长势头。直到1998年下半年起经济增长出现下滑趋势：1998年增长4.8%，1999年4.1%，2000年4.0%，2001年1.1%。
波经济形势恶化反映了转轨过程存在的诸多问题，既有经济机制内在问题，也有外部经济不景气问题。事实表明，现代资本主义经济体制框架虽在波基本确立，但尚缺乏现代经济必要的内在特征，难以适应现代市场经济的要求。转轨初期经济增长的粗放型因素已丧失活力，诸多相互关联的严重问题逐渐暴露出来。2001年基本形势是：经济增长率降至1.1%，失业率高达17.3%，财政赤字相当于国内生产总值的8%，财政缺口达900亿兹罗提（相当于225亿美元），大大超过原来的预算，以至于发展到难以发放工资、提供补贴、支付养老金和为学校和医院提供取暖费的严重地步，经济形势之严重为1994年以来之“最”。前政府副总理萨道夫斯基教授指出：“自由市场原则乍看起来虽然美妙，但若缺乏平等的竞争原则，给经济欠发达国家带来的不是福音，而是灾难”。
如果说，波制度转轨初期人们寄希望于一旦走上资本主义道路就会很快富裕起来，到2002年，这些希望在许多人心目中已经破灭。社会思潮重又“情绪化”，罢工、抗议示威，再度成为家常便饭，这是制度转轨初期始料未及的。
教训
近几年来，波经济出现不景气现象，迫使人们反思转轨中究竟存在什么问题。总结12年来转轨总过程，可以得出下列教训：
1.体制转轨并非水到渠成。波走上市场经济道路人为因素多于客观条件的成熟，其市场机制并非在市场需要下逐步形成，而是在意识形态驱使下带有强制性质，所以体制转轨并非水到渠成。
80年代，波兰经济以重工业为主，能源消耗高，劳动生产率低，私营经济极其薄弱，严重缺乏资本，“短缺经济”特点十分明显，市场供求严重失衡。1987年，波党中央曾试图引入市场因素，为此举行了“全民公决”，但因老百姓不赞同“勒紧裤腰带”而被迫放弃，依然停留在老路上徘徊。1990年转轨初期，团结工会政府指望通过市场机制形成适合市场需要的经济体制，一味听从西方顾问的安排，热衷于“自由市场经济”，指望“市场无形之手”调节市场平衡，企图一步到位的“休克疗法”措施剧烈，强制走上资本主义道路。虽然最初几年效果尚可，奇迹般地迅速达到市场平衡，“过去是有钱买不到东西，现在是只要有钱什么都能买得到”。
波在东欧各国中率先推翻原制度，是因众口一词认为那个制度弊端甚多。但究竟坏在何处，需要如何改造，从上到下均认识模糊。特别是波生产力的发展程度究竟是否能适应“自由市场经济”机制，更难以断言。旧体制被推翻后，究竟需要建立何种新体制，目标并不明确，各个学派众说纷纭，莫衷一是。实行“休克疗法”后不久，许多百姓尝到了“野蛮资本主义”的苦头，于是大呼上当，工会组织重操旧业，或走上街头游行示威，或组织罢工，反对“自己的”政府。
2.“靓女先嫁”方针经不起考验。波按“靓女先嫁”原则推进经济私有化，即把经营状况良好的国营企业首先实行私有化。这一做法虽被团结工会政府所推崇，但当时就受到不少有识之士的反对。那些经营良好的企业私有化后，经营不善的企业成为国家的包袱。国家一方面要给它们提供大量补贴，另一方面国库需要的税收，却难有着落。更有甚者，那些“靓女”出嫁之后，都以自身利益为重，绞尽脑汁逃避税收和其他各种社会负担。一些“靓女”在私有化后，由于不能适应市场机制的要求，变得每况愈下。而那些“丑女”越来越难以出嫁，私有化工作越来越难以推进。事实表明，采用“靓女先嫁”原则推行私有化，是私有化之下策。“靓女出嫁”原则的弊端，在经济上升期间容易被人忽略。即使如此，从1996年开始也逐渐显露出来，到1998年达到顶点。政府把注意力集中在如何使“靓女”尽快改变经营机制，而忽视引进现代化管理机制，忽视企业现代化改造和引进高新技术，无法使经济持久增长。
3.不可削弱国家宏观调控手段。新政府推行“自由市场经济”，笃信“市场无形之手”的神奇功能，结果导致国家宏观调控能力不断削弱。近几年来，面对企业经营状况的恶化，政府无法采取有效措施，这是因为经济私有化后经营状况如何，完全是经济行为，国家干预企业经济的手段已经遭到空前削弱。实际上，对企业经营状况如何，国家不能去管，也无法去管，这同原来的计划经济体制形成强烈对照。波制度剧变后，决策中心从原来党中央政治局转移到议会。议会作为最高权力机构，由于立法程序繁杂，经常是议而不决，许多迫切需要政府采取措施的工作，难以从议会讲坛上迅速得到批准，因而影响政府工作有效运转。
4.缺乏对中小企业的倾斜政策。90年代初期波大力推行私有化后，中小型企业很快成为国民经济的生力军，并在其中占主导地位。照例，国家应对它们采取倾斜政策，鼓励它们发挥灵活多样的“轻骑”作用，扶持它们挑起发展经济的“大梁”。然而，在“自由主义市场经济”政策指导下，这些已实现“市场化”的企业，经营成本不断提高，绝对盈利值不断下降。为了满足“民粹主义”(populism)要求，历届政府都只有一个办法：提高企业税率，增加税种（波企业所得税为40%），结果企业的负担越来越重，许多企业纷纷倒闭，有时甚至是整个行业倒闭。据波国家统计局公布，2001年1月—9月，企业经营的毛利润与2000年同比下降34%，净利润下降58%。大多数企业失去资本积累能力，40%以上的企业亏损严重。大批解雇职工的消息，更是天天见报。2001年创造了企业破产最高记录，比前一年增加43%。与此同时，国家货币政策委员会实行贷款高利率政策，对大型企业和中小型企业采取一视同仁的方针，目的是减少国家“不必要”的支出，结果窒息了力量薄弱的中小型企业。现行《劳动法》所保护的利益，不是劳资两利，而是侧重于保护被雇佣者。
此外，在波兰、捷克、匈牙利三国中，小商店、小公司的拥有量在波兰最低。据统计，每1000人中私营小公司的数目，捷克是68个，匈牙利是51个，在波兰只有27个。这类公司中，90%以上雇员不足10人，其中70%仅有雇员两人。这样的公司要有大的投资是不可想象的。如果不在政策上给予扶持，要它们有大的发展也是不可能的。波兰走上市场经济道路以来，德国、法国等西方国家纷纷在波兰各地建立起为数众多的大型超市，这里购销两旺，大大排挤了波兰本国力量薄弱的小商店。
波经济学家撰文指出，经济箫条直接导致高失业，但同时也会进一步促进经济体制改革的深化。毫无疑问，市场会迫使企业努力降低成本，改善经营状况，以适应市场需要。从这个角度讲，目前经济箫条，也许就是为今后的繁荣打基础。经济政策，除了解决预算赤字、降低失业和提高宏观调控能力的一些重要指标外，必须向企业倾斜，企业应当成为经济政策的中心，而不能让企业处于边缘地位。无论如何，政府在寻求弥补财政赤字的出路时，绝对不能增加企业负担。如果不改变对中小企业的政策，经济要重新走上发展道路是无法做到的。
波兰经济转轨过程中基本教训：国家宏观调控手段削弱；缺乏对中小企业倾斜扶持政策；脱离实际的社会保障支出。
5.国家无法协助减少失业。波制度转轨12年来，失业问题一直是严重困扰波当局的大问题。其原因是，企业私有化后，业主重视劳动生产率的提高，努力消灭“过度就业”现象，于是大量裁员。1994年失业率一度高达16%，创失业率最高记录，1997年曾下降至10.9%。可是1999年失业率再次上升到13.0%，2000年又继续攀升到15%，2001年底失业率为17.3%，2002年预计将达到18.4%。在失业不断增加的同时，政府难以动员社会力量增加就业机会，于是出现一个就业岗位竟有580人在等待的现象！有人估计，目前实际失业率已经接近20%，在波北部一些省份失业率已高达25%-30%。波经济学家认为，只有在经济增长率达7%的情况下，失业率才会下降到合理程度；而要使波经济恢复5%的年增长率，要等到2004年以后。
与此同时，由于工业组织的强大压力，企业结构改造举步维艰。例如，煤炭工业和冶金工业的结构改造，由于职工出于对转制后失业的担忧，远不能按照议会通过的法律进行。历届政府都为此煞费苦心，进行反复谈判，但始终找不到各方认可的解决办法，只能放任自流。
在市场经济条件下，一定比例的失业率，普遍被认为是提高劳动生产率之必需。但谁也没有料到，转轨12年之后，波兰失业率会再次攀升到如此严重地步，再度成为波社会的头等问题，构成社会不稳定因素之一。在野派一再发生警示：若政府再不采取措施，2002年将发生社会大动荡。这种说法虽带有一定蛊惑性成分，但也说明问题之严重。抗议、示威、占领性罢工、绝食在全国各地时有发生，均为要求提高工资，给业主和政府施加了不小压力。
6.政策缺乏连贯性。波制度转轨以来出现了以往不存在的左右两股政治势力轮番执政的局面：1989年——右翼政府，1993年——中左翼政府，1997年——中右翼政府，2001年——中左翼政府，每隔四年左右易位，规律明显。每当新政府上台，总是否定前政府，把前届政府执政说成是“浪费掉的四年”，许多政策措施缺乏长远考虑，缺乏必要的连贯性。法律条文朝令夕改。这种短视行为使议会立法工作显得格外繁忙，但效率低下，特别是企业的经营管理机制受法律制约，企业无所适从，严重影响经济的正常运行。与此同时，短视行为不可能使波在高科技方面得到长足发展，因为高科技生产需要大量资金投入和智力投入，需要有长远、连贯性的规划，而缺乏对高科技投入，经济的持续发展就无从谈起。
7.脱离实际的社会保障支出。长期困扰波经济难题之一在于，波民众一味追求西方高福利待遇，对市场经济可能带来的负面影响缺乏起码的认识，强大的工会组织只知道要求政府把资金更多地用于社会福利目的，不懂得“有产出才有分配”的基本道理。鉴于波制度的剧变是工会势力起了主导作用，剧变后出现长期由“工会掌权”的反常现象，历届政府皆因担心刺激工会、损害群众利益而引发政治问题，政府的财政预算也只能侧重于消费，而不是用于积累和发展生产，无法认真贯彻市场经济的基本手段，无法将有限资金用在刀刃上。受到各种利益集团的牵制，国家财政赤字难以找到弥补手段。
波曾是一个以煤炭工业和冶金工业为主导产业的国家，而这些产业恰恰是面临大改造的产业。由于历届政府害怕削减这些行业的福利保障而引发政治问题，一直保留着原来体制下对这些企业的优惠政策。不仅如此，原来制度下不存在失业补贴，由于失业现象越来越严重而不得不从零建立起来，财政预算支出明显增加。
在原来的社会主义制度体制下，波已建立一定的社会保障体制。波市场经济体制建立过程，从一开始就同扩大社会福利待遇基本同步进行。退休金、抚恤金等社会保障内容同职工工资一起不断升值。企业雇佣职工，除了支付正常工资外，被雇佣者的社会保障基金同时加到企业头上。这种负担在转轨初期相当于职工工资的58%，现已超过90%。例如，企业职工实际工资为300美元，那么业主须支出约570美元。波农民也享有多项社会保障，为了维持他们每年150亿兹罗提的福利保障，国民经济各个行业的每个就业者每年须平均上缴1660兹罗提（约合415美元）。
从中东欧各国退休人员和抚恤金领取者的人数比例看，波兰超过任何国家。波在东欧各国中社会保障待遇最高，这显然超出了波经济承受能力。企业负债累累，目前全国企业对社会保障局的欠款已高达200亿兹罗提（约合50亿美元）。由此看来，社会保障政策应视经济实力而定，而不是屈从社会压力，实行脱离实际的政策。
8.银行界和税收政策仅为经营良好者服务。波兰银行只对那些发展前景良好、资信情况良好的公司开放。银行政策对中小企业缺乏支持，这是波经济转轨的又一失误。为减少风险程度，银行发放贷款十分小心谨慎。实行私有化的波兰银行，出于对自身利益的考虑，只为那些经营良好、支付能力强的企业服务，以求在最短时间内获得最佳经营效果。许多企业借取贷款后难以迅速转化为生产力，销售情况并不能得到改善，所以现在大部分银行逐渐撤消对企业的贷款，改为提供收益比贷款高两倍的保险业。它们对利率高、周转速度快的证券和国库券更感兴趣。
波私营企业大多缺乏发展资金，没有银行的支持更难以进行企业现代化改造。那些急切希望得到银行支持的企业，在无路可走的情况下，只好以极为苛刻的条件借取贷款，利率高达18%-22%，即使如此，私营企业也难以借到贷款。许多企业为了维持生计，向外国银行贷款，截至2001年底，这类贷款已高达350亿美元。
9.没有以科技进步为后盾。为了经济“可持续性发展”，无疑需要加大投入，改善基础设施，注重引进新技术。西方发达国家现代市场经济是以强大的科研基地为依托，产品技术含量不断提高，产品能迅速实现更新换代。科技发达国家的不少产品每隔三五年、最多十年就可更新一代，而科技不发达国家20年也难以更新一代。波当局尚未认识到这个问题的严重性，更没有建立起使产品技术含量高的发展机制，国库对科技和教育投入低。2001年用于发展科技的投入仅占财政预算的0.4%。90年代转轨初期，西方新技术流入波兰并没有形成本国的生产能力，开发研究工作更因缺乏资金而停滞不前。企业需要新技术时，往往只考虑进口，并不注重发展自己的开发能力。一则因为比自己研发便宜得多，再则可迅速投入使用。因此，波兰经济并不是“开发型”的，只能跟在别人后面蹒跚前进。
10.转制后应努力提高产品竞争力。波兰边界实行全方位开放，同外国经济的竞争激烈，“灰色经济”越来越发达。合法或不合法地大量引进消费品、食品、服装（甚至旧服装）、纺织品等等，其结果不但使外国商品充斥波兰市场，而且使本国产品越来越缺乏竞争能力。有损生产力发展的价格战，更使产品价格上涨幅度同成本的增加两者差距越来越大。其结果是：一方面波产品难以进入国际市场，另一方面在欧盟压力下本国市场受进口货冲击，国产货市场占有率下降，国内现有生产能力无法得到有效利用，更谈不到形成“外向型”经济。
尤其严重的是，按欧盟要求，波进一步放宽关税管理，除钢铁、燃料油、汽车外，其他工业品一律免交关税，使许多外国商品不受限制地进入波市场。1999年1月1日起，波进一步降低关税，平均税率从4.55%下调到3.78%，使得波在很大程度上丧失经济自主权。在农产品方面，根据欧盟要求，从2002年7月1日起取消从欧盟进口关税，直接涉及进口小麦48万吨。波在2004年加入欧盟后，农产品关税也将完全被取消。鉴于这一形势，波兰农民指出，“本来认为参加欧盟意味着进入天堂，现在看来参加欧盟等于进入地狱”，所以越来越多的农民反对波加入欧盟。由于波经济对外依赖性强，无法实现“自力更生”，从长远计，不得不屈从欧盟压力，所以争取早日入盟乃波政府矢志不移的既定方针。
90年代初期，波出口曾带动波经济增长，主要原因是波产品价格较为低廉。经过90年代中期以来的调整，价格已上涨，但质量和品种并没有明显提高，导致竞争能力越发低下，外贸逆差不断加剧，曾经超过GDP的8.1%。2000年和2001年外贸逆差有所减少，但仍分别高达131亿美元和116.8亿美元，分别相当于GDP的6.2%和4.7%。以往通过边贸（未经海关登记的非官方贸易）尚可弥补外贸逆差的44%，但从1999年起受到俄经济危机影响，边贸收入只能弥补外贸缺口的25%。
总之，目前波兰经济出现的萧条，是转轨过程中各种政策因素综合影响造成的，要纠正这些问题需要有综合治理的战略方针。
新政府举措
上述问题的存在，迫使新上台的中左派政府对经济政策做大幅度调整，首先是通过法律手段增加国家宏观调控能力，加强国家对经济干预的力度，并制订了今后四年经济社会发展战略方针，其中GDP增长指数为：2002年1%，2003年3%，2004年5%。根据这一计划，2002年赤字相当于GDP的6.3%，2003年的赤字为5.6%，政府在四年内的重点工作是：
扶持中小企业发展经济，增加出口。新政府上台后提出了扶持中小型企业发展的政策。例如，对企业出口信贷实行补贴；设立担保基金和贷款基金，为企业提供担保（每年担保费用将达150亿兹罗提，即相当于GDP的2%左右）；为扩大就业机会的企业提供税收优惠和投资优惠；增加劳动就业基金的总金额；国家拨款为那些增加就业的企业缴纳部分社会保障金；同非法招工和“打黑工”作斗争；修改《劳动法》，进一步放宽就业限制等。同时，货币政策委员会实行“大削减”政策，即在2002年和2003年两年内银行贷款利率将降低5个百分点，其中2002年降低4个百分点。为保障本国农业和农民利益，从2002年1月起一些农产品进口须有“批准书”，适度限制无节制进口。
现政府认识到外贸逆差严重，不是因为进口太多，而是出口太少，解决这一问题的根本出路在于改造产品结构，降低成本，提高产品质量及竞争力。现政府为鼓励和帮助企业进入国际市场，特出资为企业到国外设立“波兰之家”，使之成为波兰产品的销售窗口。
鼓励企业投资，增加就业。从发展趋势看，2002年失业率将上升到18.6%。为此，现政府大力鼓励中小型企业增加就业，特别是雇佣高校毕业生，减少“毕业即失业”现象。政府也提出改进劳动就业的中介工作。政府扩大基础设施建设项目，可直接为建筑行业增加就业人数10万人，并带动相关行业增加就业人数20万人。降低失业率是当前政府的“头等大事”。
努力推进基础设施建设。新政府认识到基础设施建设滞后是制约波经济发展的重要因素。为此，专门设立了基础设施部，并由一名副总理兼任部长。现政府决定在今后四年内拨款1800亿兹罗提（约合440亿美元），用于基础设施的建设，其中用于住房建设、公路建设资金达1500亿兹罗提（365亿美元）。四年内将新建快速公路200公里，40条城市环线和600公里高速公路。2002年将制定78项配套法律和24个纲领性文件。为了鼓励住房建设，政府准备发放低息住房贷款，鼓励住房合作社、房地产开发公司和个人享用这笔贷款。
经过半年多的调整，目前在若干领域已出现复苏迹象。2002年5月初，波总理米莱尔宣布，“最困难的时期已经过去”。但要真正恢复增长势头，恐怕要到2003年下半年。