我国基础教育投资现状及效益分析，本文主要内容关键词为：基础教育论文,现状及论文,效益分析论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者按：党的十一届三中全会以来，我国的教育事业逐步走上了正常发展的轨道，然而，随着经济的发展，基础教育投入不足和效益低下已成为令人担忧的教育现状。本文从我国基础教育的战略地位出发，针对目前存在的“投入不足”和“效益低下”这两大突出问题，根据我国的基本国情，提出了主要从改善现有学校不合理布局入手，提高教学质量和办学效益的建设性构想。本期特发此文，以推进基础教育改革的深化。
＊
＊＊
基础教育是指对儿童和青少年实施的一定年限阶段的普通教育，主要是普通中小学教育。它包括九年义务教育和普通高中教育。这一界定将它同职业技术教育、高等教育和成人教育严格区分开来。基础教育是提高民族素质，为人的一生发展打基础的教育，在教育“四大板块”中处于“重中之重”地位。它具有普通性、普及性和公益性的特征，在经济效益上具有间接性和迟效性。
一、基础教育投资现状
教育经费主要包括教育事业费和学校基建费两大项。事业费主要指人员经费和公用经费；基建费主要是购买土地费用和建筑费。
1.基础教育的经费来源。《纲要》要求“要逐步建立以国家财政拔款为主，辅之征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生的学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多渠道筹措教育经费的体制。”这就标志着我国在从计划经济向市场经济转轨的过程中，教育投资多元化的格局已初步形成。然而，目前这些辅助性的筹资渠道，其补充能力是相当贫弱的。据统计，1993年我国全部教育投资为1059.55亿元，其中辅助性渠道资金只有415.16亿元，仅占39.21%①。基础教育主要处于义务教育阶段，对国家财政拨款的依赖性更强。
2.基础教育的经费投入情况。由于教育经费的短缺，基础教育的经费投入严重不足。教师待遇低，办学条件差。1992年教育系统教职工平均工资为2731元，低于全国职工平均工资2930元的6.8个百分点。全国至今仍有75%的中学和90%的小学未能按教学要求配齐仪器设备，1500多万平方米的危房得不到修缮②，不少学校场地不足，甚至连最起码的活动场地——操场都没有。
衡量教育投入量的主要指标是教育经费占国民生产总产值的比例，教育经费占财政预算总支出的比例，人均教育经费，这三大指标在现实中都远远未能达到。我国人口基数大，增长速度快，在一定程度上加剧了教育经费短缺。在过去几十年里，长期处于营养不良状态。1993年预算内教育经费增长速度，全国除北京等4个省、市外，其他地方均低于财政收入增长速度，有的甚至低于两倍以上；全国普通中小学，生均公用经费虽然比上一年有增长，但8个省、自治区小学生公用经费，7个省、自治区中学生公用经费支出都有不同程度地减少，减幅最大的分别达到73.7%、71.3%，而且生均经费增长幅度普遍低于物价上涨幅度③。这样离《纲要》提出的“三个增长”差距很大。
我国教育经费与国外相比较，贫血更加严重。1986年，我国的教育经费是人民币183.3亿元④，不到50亿美元。1987年前苏联是400亿卢布（600亿美元），美国是3086亿美元（不包括在职职工培训费），日本为4兆5737亿日元。⑤。也就是说，我国1986年的教育经费与国外1987年相比，还不到前苏联的1/10，美国的1/60、日本的1/9。目前，我国中小学在校生人数已占全世界的20%，而教育经费只有世界的0.7%。一个国家的教育事业发展，在很大程度上取决于教育投资的多少，更确切地讲，取决于人均教育经费的多少。1993年，我国人均教育经费位列世界倒数第二。1983年美国人均教育经费为966美元，我国1985年只有8美元，不及美国的1%。与发展中国家相比，也排在后面（见表1）。就是最穷的非洲各国，人均教育投资亦两三倍于中国。以小学教育经费占国民总产值比例为例，1983年非洲的数字是2.23%，中国仅为0.78%④
表1.1985年教育经费国际比较
教育经费占国民生产总值(%)每人平均（美元）
全世界 5.8 147
发达国家6.2 515
发展中国家 4.1 27
中国2.9 8
可就是这样，作为我国教育经费来源主渠道的政府财政投入还在呈逐年下降的趋势：1991年是3%，1992年是2.94%，1993年是2.75%，1994年降为2.66%。不仅低于发达国家6.2%的平均水平，距发展中国家4.1%的平均水平也相差很远，距《纲要》中“本世纪末达到百分之四”的目标也越来越远了。再过五年就是21世纪了，形势十分严峻！
教育经费本来就捉襟见肘，可在教育系统内部，还存在着分配不合理的问题。在初等、中等和高等三级教育之间，学生数是呈金字塔型分布的，而教育经费则是倒金字塔型分配。1985年，美国三级教育生均经费比是1:1.39:4.36，日本是1:1.46:5.7，而我国学生数比是80.2:16.57:1，生均经费比则是1:2.72:52.36。这样，对步履维艰的基础教育来说，真是雪上加霜。1991年，我国生均经费，小学是115元（20美元），中学是255元（41美元）。美国1994年中小学，生均经费是4000美元。与发展中国家相比，我们也远远地落在后面（见表2）⑤
单位：美元
表2.中小学生均经费国际比较
这样，我们只好用占世界0.70%的经费，培养着占世界20%的中小学生。可见，我国基础教育投入不足问题已经到了十分危急的关头！
3.基础教育投入不足的原因分析。《中共中央关于教育体制改革的决定》提出了有步骤地实施九年制义务教育，明确了把发展基础教育的责任交给地方，即在国务院的领导下，实行“地方负责，分级管理”的原则。这当然旨在调动地方办学积极性。可是，由于地区间经济发展不平衡，基础教育与地方经济发展的关系也不太直接，加上中央至今尚未建立起一套相对完善的必要的监督、检查和奖惩机制，又缺乏强有力的宏观调控。因而“分级办学”却“无人负责”，以致出现了中外历史上罕见的大面积拖欠教师工资现象。《教师法》第38条对“拖欠教师工资”、“挪用国家财政用于教育的经费”等行为作了明确的处理规定：“行政处分”、“追究刑事责任”。可权力是个人行使的，责任却是领导集体的。处分谁？又追究哪一个呢？有法也难依。由于我国的教育投入缺少强有力的法律保障，因而具有很大的随意性。投入与否，投入多少，往往取决于握有直接经济大权的个别领导人的主观意向。近年来，即便是一些经济发达地区，也出现了教育经费不足的反常现象。国外教育经费的来源就很少受到个别人的干预。总结世界各国教育经费的来源与使用情况，大致有以下三类：一是独立型。如美国，从法律上看，所有学区都有独立的征收教育税的权力，教育财政独立。二是半独立型。如前苏联、英国，教育经费来自于一般财政的分配，教育行政机关虽没有独立的征收权，但管理权和使用权不受外系统干预。三是非独立型，即依附型。主要是中国，教育行政基本上属于中央集权，教育经费由计划部门预算，财政部门支出。近年来由于财政主渠道投入严重不足，实际上成了“多渠道”的“乞讨型”。世界各国，如英、美、法、德，公共财源占95%以上，我国中央财政用于宏观调控的拨款相对较少，费用主要由各级地方政府负责承担。这样，教育投入主要取决于教育部门与当地政府的关系，取决于同主要领导人的感情联络的方式和技巧。由于个别领导人的偏见和短视行为，教育投入很难保证到位。
究其原因，从客观上看，一来，投入不了。我国人口基数大，学龄儿童多，教师增加快，而我们的经济基础较差，教育经费投入占国民收入的比重不可能增长过快，又加上地区间经济不平衡性，即使地方政府有办学的积极性、主动性和责任心，但心有余而力不足。二来，目前的中小学校舍多是六、七十年代建造的，由于当时办学条件要求低，普遍没有做好远景规划，大多数学校都是布局散乱，规模偏小。现在，房舍多已老化，办学条件与教育现代化要求已不相适应，急需改建、扩建和新建。因而基建费用相对也不足。主观上，是不愿投入。一是，教育的特殊性是生产周期长，显效带有滞后性。虽也是一种基础建设性行业，但却不能象能源、交通和邮电等行业具有营利性。于是，一些偏见者认为办教育是花冤枉钱，总是千方百计地把本该用于教育的经费截留或挪用到“投资小，见功快”的行业上。二是，一批短视者认为，我们现在还很穷，等以后经济发展了，才拿出钱来办教育。这就从根本上忽视了教育与现代化建设的关系。正因为穷，才更应该优先发展教育，尽快提高人的素质，变沉重的人口负担为人口优势，多出人才，为经济发展增强后劲。其实，现在比起延安时期、比起二战后的日本，我们是富得多了。关键是我们能不能真正做到：“在别的方面忍耐一些，甚至牺牲一点速度，把教育问题解决好”。目前，由于经费问题，已经造成教师队伍不稳，基础教育质量下降。长此以往，如何能保证高校生源质量，“皮之不存，毛将焉附？”岂不要唇亡齿寒吗？
二、基础教育投资效益
教育的投资效益主要是指学生培养成本的降低和“产销”对路两个方面。基础教育投资效益，则是指国家或单位投入教育活动中的资金使用效率和获得的收益。
1.衡量基础教育投资效益的客观指标。首先，从宏观上看是社会效益和经济效益。基础教育偏重于前者。当然，社会效益和经济效益是统一的，任何生产都必须把二者同时兼顾。其次，从微观上看，主要是规模效益和质量效益。衡量规模效益主要可以从师生比和校生比来考察。要降低人才培养成本，就要求少增或不增费用而能提供数量较多的合格学生。为此，我们可以从适当扩大学校、班级规模和师生比入手，提高办学效率和效益。衡量质量效益主要从学生合格率方面来考察。学生合格率，是从工作量角度观察教育工作效率的指标。提高按合格学生计算的工作量在总工作量中的比重，或减少在培养每个合格学生上所支付的劳动量消耗，这是节约劳动提高效率的第一环。接下来，减少教师单位工作量上的费用消耗，是节约劳动提高效率的第二环。因而，要提高质量效益，就必须提高学生合格率。规模效益和质量效益之间是辩证统一的。片面追求规模或片面强调质量，都会带来负面影响。要提高效益，就要求既有大规模（以求高速度），又要有高质量。
2.基础教育投资效益分析。由于历史和现实的原因，我国基础教育投资效益十分低下。
(1)主要表现。一是教学质量差，“产销”不对路。《纲要》要求“中小学要由‘应试教育’转向全面提高国民素质的轨道，……办出各自的特色。”然而，我国升学教育的模式至今并未得到根本性扭转，时至今日仍是千校一面。美国七十年代就开始了“生计教育”，任何一个毕业生都能“掌握维持生计的技能”。而我们的基础教育仍以升学为唯一目的，千军万马争过“独木桥”，大部分人只能带着失败的心态进入社会。即使是高中毕业，也缺乏就业所必须的职业技能，尤其是农村学生，种地还不如老子。基础教育陷入了与社会需求严重脱节的境地。二是办学效率低。这主要表现在规模效益上。解放以来，我国教职工队伍逐年扩大。七十年代初我国开始计划生育，尤其是七九年“独生子女政策实施以后，学龄儿童呈明显下降趋势”：1973年12350.3万人，1977年12100.9万人，1981年12018.5万人，1985年10362.3万人。在校生人数也同样呈下降趋势。
由于教师数逐年增大，在校生数逐年减少，而学校布局减幅不大，我国普通中小学师生比也出现下降趋势。农村和西部老、少、边、穷地区，学校布局分散，师生比相对更小。
教育科学研究表明，比较合理的师生比应是，小学1:35-40、中学1:20-25。我国就总体而言，离上述标准的差距呈拉大趋势。与国际比较也有相当差距（见表3）。
表3.师生比国际比较（中学部分）
随着学龄儿童数的减少和教育结构调整，普通中小学的学校数量有了一定比例的压缩。但目前的办学规模仍然偏小，尤其是小学规模，全国平均每校人数：1949年70.4、1956年160.4、1994年187.9。办学规模上仍有潜力可挖。
(2)原因分析。客观方面，主要是“文革”以后形成了“村村有学校、队队办教育”的办学格局，故不得不使用一大批低素质、甚至严重不合格的教师，加之小规模办学，严重地影响了办学效益。主观方面，首先是学校外部，教育投资本来就不足，投资渠道上还常常出现损耗——截留或挪用，严重地影响了教育发展，形成了一种恶性循环。其次是学校内部，一是管理人员水平低。经费使用不分轻重缓急，规划上不周又造成无效的拆建和重复建设，使本来就紧缺的经费又严重浪费。二是教师素质差。我们的学校管理是“人财事”三权分立，用人的管不了人，管人的不用人，造成教师来源比较复杂的局面。大跃进年代贫下中农管理学校；“文革”中大量补充工农兵学员、招收社会知青和待业青年；八十年代初是教师子女接班顶替；九十年代又进入了一批转业军人和单位倒闭人员。由于分配制度不是按劳取酬，而是按资付酬，造成一大批中青年优秀教师心理上不平衡，以致另攀高枝。1992年全国流失教师45万人⑧；1994年流失19.5万小学教师，14.1万初中教师⑨。如此流失，造成了惊人的人才浪费，严重地影响了教学质量的提高。
三、学校布局与基础教育投资效益
学校布局是指学校的分布与再分布问题，是学校在地域（空间）上的表现形式，包括微观功能性布局和宏观区域性布局。
目前，城市学校主要是内部功能分区混乱，拆建浪费严重；农村学校主要是区域布点较散，重复建设，使用效率低。
影响学校布局的因素很多，但最主要的是外部的经济因素和人口因素。办学校首先要搞清楚有多少人需要接受教育；同时也要考虑国家能拿出多少钱来办教育，能把教育办到何种规模，达到何种办学条件。由此，就有必要对与经济发展和人口变化不相适应的学校布局做一些必要的调整。
当前中小学学校布局的格局：小学校数，1958年在“大跃进”的形势下，全国小学从1957年的54.73万所猛增到77.68万所。1961年，随着国民经济的调整，采取了“减少学校数量，重视巩固学额”的方针，学校数量减少到64.52万所。1964年，“两条腿走路”方针出台后，全国各地大办“耕读小学和简易小学”，发展到1965年，小学校数达到了历史上的顶峰168.19万所。后经多次调整，但学校数量仍居高不下，截止1994年全国仍有小学68.26万所。中学校数从1956年小学戴帽开始，到1958年的盲目发展，已经出现“浮肿”。在“调整、巩固、充实、提高”的方针指引下，1962年进行了大力调整，由1958年的高中4144所、初中24787所调整为高中4434所、初中15087所。“文革”期间，1968年“复课闹革命”，单一发展普通中学，农村中学急剧“膨胀”，再一次造成中学教育的“虚肿”，1975、1976年中学校数猛增，分别达到高中39120所、初中84385所和高中60535所、初中131617所。发展到1977年，出现了历史上的顶峰：高中64903所、初中126365所。三中全会以后，各地大力贯彻“调整、巩固、整顿、提高”的方针，摘掉小学“帽子”，整顿、提高初中，调整、压缩高中。到1994年，全国普通高中压缩到14242所，初中为68116所⑩。
以上分析表明，我们的学校布局调整在当前具有可能性、必要性和重要性。
可能性的表现：小学从1964年开始，中学从1977年开始，这以后的学校布局发展总趋势是“减少数量，提高质量”。经济发展和教育体制改革，带来了教育深层次的变化，人才观、功能观、效益观和竞争观念也在转变。沿海经济发达地区已经开始实施教育现代化工程，把新建、改建和扩建学校的目光放在“21世纪不落后上”。目前张家港市正在对50%的村小、70%的农村初中进行逐年撤并，集中资源，实现办学条件、学校技术装备，教学手段基本现代化⑩。这些都为我们的布局改革提供了可能性。随着社会迁移，一大批农业人口流入城市，加之农村“黄淮海开发工程”和城镇化步伐的加快，地域性生源结构在发生变化，随着计划生育工作的规范化，人口增长速度得到了有效控制，生源相对越来越少。这些不仅为布局改革提供了可能性，而且也提出了必要性。
必要性的表现：在财政制度方面，我们的经济增长部分，绝大多数被用于新增人口的最基本消费。这样，教育经费投入的增长远远满足不了教育发展的需求。《纲要》要求我们：“要精减机构和人员，提高办学效益”我们就必须改善不合理布局，下功夫搞好“产品生产”的节能降耗。变“僧多粥少”为“粥少僧少”。在人事制度方面，按照《纲要》要求，“适应二十一世纪的需要，必须走建设一支人员精干、素质优良、待遇较高的师资队伍的路子。要制订合理的学校人员编制标准，严格考核，精减人员，提高每一教师负担的学生数”。撤并一些学校，变“三个和尚没水吃”，为“两个和尚抬水吃”或“一个和尚担水吃”，让庸者下，能者上，调动教师工作积极性。在分配制度方面，彻底砸烂“大锅饭”，“要贯彻按劳分配原则，克服平均主义、论资排辈倾向，使贡献大的、教学质量高的教师有更高的工资收入。改革过去集中统一的工资管理体制，在国家宏观调控的前提下，使地方、部门和学校享有自主权。……学校具有调整内部工资关系、增加工资和学校基金分配的自主权”。
重要性的表现：改善学校内部布局，搞好功能性布局规划，可以减小因盲目建设而造成的重复建设、拆迁等人为浪费。布局调整时，要科学规划，彻底杜绝教学区、活动区、生活区、生产区不分的混乱状况。高等教育为了提高办学效益，走的是“联合办学”的路子。基础教育可以调整不合理的区域布点，减少学校数量，提高教师整体素质，合理使用现有的教育资源，集中投资力量，加快办学条件，改善教师待遇，推动“校长负责制、教师聘任制和结构工资制”改革的顺利进行。
四、提高基础教育投资效益的思考
鉴于以上原因，提高基础教育投资效益的总体途径，只能是一方面加大投入，一方面减少损耗。我国人口众多，历史包袱沉重，“穷国办大教育”，要想在加大投入上解决教育经费危机是很难的。同时，由于我们的国民素质低，综合国力不强，短期内经济不可能有较大的增长，更何况教育经费占国民总产值的比例到本世纪末最多也不会超过4%。因而必须开源节流并重，改善不合理学校布局，以相应增加每一教师负担的学生数，优化教师队伍，提高人均经费相对量，加强对现有资源的管理，提高使用效率和效益。
数据资料来源
① 王善迈《改革教育财政拨款体制，提高教育资源配置效率》《教育研究》95.2。
② 《关于教育工作的报告》，朱开轩，1993年10月28日。
③ 国家统计局，国家教委《1993年全国教育经费执行情况》。
④ 中国教育代表团在第40届国际教育大会上提供的数字。联合国教科文组织：《1987年教育年鉴》
⑤ 朱镜人《比较教育学》讲义。
⑥、⑦、《中国教育年鉴》，中国大百科全书出版社，1984年版，《中国教育成就》(1980-1985)。1995年3月29日，国家教委《关于1994年教育事业发展的统计公报》。
⑧ 1993年10月22日，中国青年报《谁来教书？》。
⑨ 1995年3月29日，国家教委《关于1994年教育事业发展的统计公报》。
⑩ 1995年4月5日，中国教育报。CK