美国与中国关税自主，本文主要内容关键词为：美国论文,关税论文,中国论文,自主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国对华关系在南京国民政府成立初期(1927-1928)经历了一个重要发展时期。虽然当时美国认为中国没有代表全民的“中央政府”，但美国公使馆依然驻在北京，施肇基作为北京政府驻美公使继续驻在华盛顿。由于美国在华利益主要集中在长江以南，美国又承认南京政府是政治实体。用国务卿凯洛格(Frank B.Kellogg)的话说，这等于“‘事实上’(de facto)承认国民政府”。（注：The Secretary of State to the Minister in China(MacMurray),FRUS,1928,Vol.2,pp.190-191.）这样，美国同中国南北政府之间一种是“法律上”(de jure)的承认关系，另一种是事实上的承认关系。
总统在美国制订对外政策中具有决定性作用，但柯立芝(Calvin Coolidge)却是一位不太喜欢理事的总统。他平日沉默寡言，对处理美国远东事务并无兴趣。（注：不少美国史书称柯立芝，“最大的嗜好就是睡觉”。见Gerald R.Baydo,The Topical History of the United States,The Forum Press,Inc.1974.p.272.另见《美利坚合众国总统就职演说全集》天津人民出版社1997年版，第319页。）这就为凯洛格制定对华政策“提供很多便利”。（注：L.E.Ellis,Republic Foreign Policy 1921-1933,Rutgers University Press,1968,p.298.）1927年4月后，如何同南京政府打交道是凯洛格面临的一大难题。因为美国既以极大兴趣关注蒋介石政权反共反苏的一系列行动；又对这个政权提出废除所有不平等条约要求感到不安。（注：1927年4月南京国民政府成立后不久，外交部即发表对外宣言，称：“凡中外条约未届期满者，国民政府以相当之手段解除而重订之。合于此项情形有中美、中德、中挪、中荷、中法各条约，其中均有关于关税及其有关之条款，此类条款不取消，则我国关税自主不能恢复”。载《东方杂志》第31卷，第12号，1934年6月，第5-8页。）加上国民政府内部纷争不断，从蒋介石下野到宁汉合流，政局始终不稳。所以当驻美特使伍朝枢代表国民政府敦促美国将驻华公使馆从北京迁到南京时，美方拒绝表态。（注：Memorandum by the Assistant Secretary of State(Johnson),FRUS,1928,Vol.2,p.186.）美国“甚至在中美签订新关税条约时仍称施肇基是中国驻美公使，尽管施所代表的政府事实上已经不存在”。（注：L.E.Ellis,F.B.Kellogg and American Foreign Relations 1925-1929,Greenwood Press,Publishers,1961,pp.105-106、147.）美国驻华公使马克谟(John V.A.Mac-Murray)从维护美国在华特权利益出发，主张对中国革命采取强硬政策，甚至提出“不惜与各国合作对中国采取武力干涉政策”，（注：Thomas Buckley,John V.A.MacMurray:The Diplomacy of an American Mandarian,in Richard Burns eds.Diplomats in Crisis,Santa Barbara,1974,pp.39-40.）遭到凯洛格等人的反对。
相反，国务院内助理国务卿詹森(Nelson T.Johnson)、远东司司长霍恩贝克(Stanley K.Hornbeck)在协助凯洛格制定对华政策时出于对国内和平主义、孤立主义思潮的顾忌，暂时抛弃传统的政治、军事上各国合作一致的政策，使美国在处理对华关系中保持行动上的自由，为美国继续在华推行经济上的门户开放政策留有余地，某种程度上抑制了马克谟的强硬立扬。从1927年1月凯洛格发表对华政策宣言到1928年11月美国正式承认南京政府，美国对华政策主要围绕中国关税自主问题展开，追于形势和美国利益需要，美国最终同中国签订新关税条约，让中国关税自主，但同时又对中国提出全面修约、废除治外法权的要求持保留态度，对华政策表现为两重性。
一、凯洛格对华政策宣言
美国对中国要求关税自主的立场，在1925-1926年12国北京关税特别会议已有明确的表述。针对中国北洋政府代表提出中国关税自主案，各国存在不同意见。日本代表提出办法7条，要求中国实行关税自主以前，须与各国先订互惠协定，而且互惠协定必须与国定税率同时实行，否则国定税率不能施行。显然，日本不愿立刻让中国自主关税。英国提案是在赞成日本提案的基础上以变通的形式出现，没有表示真正赞成中国关税自主的诚意。美国支持中国关税自主，并提出3条建议，同意中国实施华盛顿条约规定的附加税；同意订立一个新条约，规定：中国各陆地边界所征收的税率应同于在沿海边界所征收的税率。要求废除厘金及商定的有关国内税。增加税由海关积存，用于所指定的用途，即：补偿各省厘金、偿付退税、偿还没有担保的债款、中央政府的行政开支等。（注：（美）威罗贝著，王绍坊译：《外国人在华特权和利益》，生活、读书、新知三联书店1957年版，第512页。）北京关税会议经过长达10个月的相互讨价还价，最后各国同意“承认中国享有关税自主权，撤除各该国与中国间现有条约中所载之关税限制，并准许中国关税法于1929年1月1日起实施”。（注：The American Delegation to the Secretary of State,FRUS,1926,Vol.1,pp.788-789.）
1927年1月4日，美国国会众议院外交委员会主席波特(Stephen G.Porter)向众院提交一份议案，要求总统适时地与中国能够代表全体中国人民发言的政府代表进行谈判，以修订现行中美条约中有关治外法权和协定关税条款，以便将中美关系置于“完全平等基础上”。（注：L.E.Ellis,F.B.Kellogg and American Foreign Relations 1925-1929,p.130,see also House Concurrent Resolution 45,69[th]Congress,2d.Session,FRUS,1927,Vol.2,p.341.）波特的议案事先没有征询凯洛格以及国务院官员的意见，这对凯洛格无疑是一个巨大压力。波特在议案中要求美国政府不得参与同其他列强的对中国联合行动，要求“美国与中国谈判签订新的条约，以代替以往中美间‘不平等条约’”。（注：Memorandum by the Secretary of State,H.Con.Res.46,Jan.24,1927,FRUS,1928,Vol.2,pp.437-438.）1月27日（也是凯洛格发表对华宣言的当天），美国众议院举行听政会，由于美国民众支持波特议案的呼声很高，所以议案通过时众院几乎没有人投反对票。（注：Ibid.,pp.437-438.）在这之前，广州国民政府外交部趁1926年北京召开特别关税会议之机致函美国参议院外交委员会主席博拉(William E.Borah)，请他在美主持公道，“提议立即撒回美国出席关税会议代表”。（注：洪钧培：《国民政府外交史》，载沈云龙主编《近代中国史料丛刊》第28辑，台湾文海出版社1968年，第78页。）博拉同情中国国民革命，指责在华美国商会是“一伙压迫和剥削中国人民的帝国主义分子”。（注：熊志勇：“试析20年代美国对中国收回主权运动的态度”，《近代史研究》1992年第3期，第171页。）他警告美国等西方列强说，象上海那样“开枪把人打倒，看着一个民族象挨鞭子的奴隶那样屈服，这样的时代已经一去不复返了”。（注：《中美关系史论文集》中美关系史丛书编辑委员会主编，重庆出版社1988年，第2辑，第213页。）参议员福莱特甚至称，“金元外交使我们的国务院成为华尔街利益服务从事贸易的前哨基地”。（注：R.A.Dayer,Bankers and Diplomats in China,New York 1981,p.224.）美国国会坚持孤立主义立场以及国内和平主义思潮对凯洛格制订新的对华政策、决定单独同中国进行修约谈判起作促进作用。
凯洛格在发表对华宣言前曾同西方国家以及日本驻美使节频繁接触、交换看法。但各国从各自利益出发，制定符合本国利益的对华政策。日本主张“维持现状”(status quo)，和“等着瞧”(wait and see)，（注：The Charge in Japan(Neville)to the Secretary of State,FRUS,1928,Vol.2,p.422.）担心放弃条约特权会损害日本在中国的利益，尤其是东北的利权。英国先主张对中国革命采取强硬行动，后又突然提出对华“新政策”，改变其强硬立场，承认国民政府要求修约“是基本正义的主张”，表示“一旦中国自行颁定税则”，英国“即承认中国关税自主”，（注：British Memorandum of 18[th]December,1926,FRUS,1926 Vol.1,P.923,see also Stanley F.Wright:China's Struggle for Tariff Autonomy1843-1938，（《中国关税自主沿革史1843-1938》）Kelly & Walsh,Shanghai,1928,pp.609-610.）试图以此来拉拢当时的武汉国民政府。
凯洛格对英国的“抢先一步”感到懊恼，便立即于1927年1月27日正式发表对华政策宣言，宣言表示“美国无时不欲使中国统一、独立与兴盛”，愿将美国“对华条约所规定的关税支配与治外法权从速解除”，“根据华盛顿会议决定准予中国关税自主”，宣称美国“愿意同能够代表中国或能为中国发言的任何政府或任何代表机构进行商谈，不仅使华盛颇条约所定的二五附加税得以实行，而且恢复中国完全关税的自主”。美国政府“希望中国有代表中国人民之政治实体，以便履行中国方面关于修订条约时应尽的义务”。（注：The Secretary of State to the Charge in China(Mayer),FRUS,1927,Vol.2,pp.350;FRUS,1928,Vol.p.465，另参见《中美关系资料汇编》第一辑，世界知识出版社1957年，第472-474页。）宣言还表示“美国期望得到最惠国待遇，期望不致在关税或他种课税上不利于美国及其公民，不致因别国得到特权而受到差别待遇”，凯洛格对华宣言发表后不久，南京事件发生，美国虽不愿同中国任何单独一方进行修订关税条约谈判，但亦不可能改变宣言中已作出的修约承诺，使中美修订关税条约谈判暂时处于停滞状态。
凯洛格对华政策宣言的核心是美国准备同中国修订商约，让中国关税自主。但这两者都是有前提的。这里涉及两个问题：一是美国要求同能代表全中国发言的政府或机构进行谈判，当时中国还没有出现这样的一个政权。第二，美国要求中国履行条约义务，要尽国际责任，这更是一个棘手的问题。中国内战正处在激烈关头，没有一个政府实际上有能力承担条约义务和国际责任。因为这不仅是口头上承诺就能解决的，有许多实质性问题需要解决。首先关税问题，当时中国四分五裂，一国三府，在美国看来，任何政府都无法承担放弃协定关税后，能在中国施行新的关税章程。其次，中国历届政府欠美国的债务由哪个政府承担，北京政府、武汉政府还是南京政府。何况中国欠列强各国的债务绝不是一个小数目，各国均不可能放弃，凯洛格所说的义务无疑包含这类内容。最后，承担责任还必须按照美国要求保护美商在华利益，保护美国在华侨民和他们的财产，让他们在中国继续享有治外法权、最惠国待遇。南京政府当时也难做到，因为它无法控制属于它统治范围以外地区的局面。相反，北京政府更做不到这一点。加上西方国家对于履行国际条约义务的理解同中国传统观念有很大区别，中美在偿还债务问题所遇到的矛盾和对立，充分说明了这一点。所以凯洛格宣言看起来内容不多，实际上包含着许多实在的东西。凯洛格宣言中称希望中国统一、独立和兴盛，独立和兴盛并不意味着美国希望中国从此强大，而是为了美国工商业能够在中国稳定的环境下发展。
二、中美新关税条约
南京国民政府成立后，为了摆脱经济上的困境，维持政权统治，于1927年7月20日发表关税自主布告，称“最近数十年来，外感协定关税之压迫，内受厘金制度之摧残，以致商货艰滞，实业不振”。表示“欲图国民经济之发达，非将万恶之厘金及类似厘金之制度彻底清除，不足以苏民困；而不平等之关税条约尤与国家之主权相妨，非迅速实行关税自主，不足以跻进国际之平等”。布告决定“在最短期间内实行裁厘，并宣告关税自主”。（注：［国民政府财政部档案］《中华民国史档案资料汇编》第5辑，第1编“外交”中国第二历史档案馆编，江苏古籍出版社1994年，第8-9页。）同时公布《裁撤国内通过税条例》、《国定进口关税暂行条例》及《出厂税条例》，并决定1927年9月1日为裁撤厘金实现关税自主之日。表明南京政府开始有决心实行关税自主。但实际上，这一单方面行为并未得到各国的首肯，不可能得到真正实行。所以南京政府不久又宣布暂缓实行上述三个条例，由外交部直接通知美英等12国驻中国公使。
1928年5月，北京政府迅速崩溃，7月5日国民政府军队进入北京，北京政府外交部随之解体。加上宁案问题获得解决，美国对南京政府态度发生变化，美国准备立即承认这个政权。而承认南京政府是同修订条约紧密相连的。（注：L.E.Ellis,F.B.Kellogg and American Foreign Relations 1925-1929,p.145.）北京政府解体后，南京政府首先照会马克谟，中国准备开始与各国进行谈判，以修改不平等条约，主要是解决关税自主问题，并试探美国政府对此问题立场。面对中国的修约要求，美国存在着两种态度，一种主张立即让中国关税自主；另一种以马克谟为代表的美驻华外交人员，凭借他们长期在中国的经历以及对中国情况的了解，主张同列强同步进行，以保证美国在华利益不受损害。在凯洛格看来，既然华盛顿会议、北京关税会议已经同意中国在1929年1月前实行关税自主，美国迟早要让中国关税自主，而迟解决不如早解决对美国有利，他首先向各国表示，美国将“愿意与中国谈判解决关税问题”。（注：Memorandum by the Secretary of State,FRUS,1928,Vol.2,p.437-438.）
6月20日，凯洛格电函马克谟，一面授权他作为美国政府全权代表，准备同中国进行修约谈判；一面又指出谈判中应注意的几个问题：第一、不首先提出“承认国民政府”；第二、“美国准备接受先前条约中两国所订、至今仍然有效的所有条约条款中有关进出口商品的海关税、子口税和吨位税的修订。如同中国政府声明的那样，在该条约生效四个月后，所有条约中有关进出口商品海关税、子口税和吨位税将被废止和宣布无效”。这对中国来说是件好事，但凯洛格同时提出“条约的任何一方在本国领土内不得征收对方高于第三方的关税”。（注：The Secretary of State to the Minister is China(MacMurray),FRUS,1928,Vol.2,P.450.）实际上是继续维持在华最惠国待遇。第三、凯洛格承诺，修订关税条约后，美国政府可以通过某种方式宣布“愿意与中国讨论治外法权问题，但条件是，中国政府必须对美国在华人员的生命和财产提供正当的保护”。（注：Ibid.,p.450.）凯洛格强调，“任何时候讨论取消治外法权问题，都必须考虑中国现行的法律情况，实施法律的机构，中国司法的独立，对向美国公民和财产提供保护的效力和实际作用”，“只有中国能建立一个稳固的政府，有足够能力履行责任，美国才能同她谈判有关治外法权问题”。（注：Ibid.,p.450.）
马克谟不赞成美国立即与中国谈判修订关税条约，认为，美国应该首先考虑南京政府的态度和立场，“要紧的问题不是实现某一项目标，而是实现这一目标过程中的方法”。马克谟指责“南京政府只知道要求关税自主而无视现行条约，也不愿寻求各国的理解。称“在这样的情况下，美国提出修订关税条约完全是不明智、不合时宜的”。如果在不附加任何条件的情况下（指最惠国待遇）宣布放弃关税特权，对美国来说是很不利的。马克谟反对在修约问题上表现出仓促和主动意向，认为“这是战略上的错误”，“完全有可能导致美国在谈判中遭受挫败，使整个计划失败”。他提出，“应首先采取极其秘密地、非正式的形式通知英国和日本，因为这两个国家在华利益最大，在谈判顺利进行前和华盛顿会议签字国讨论这一问题是不明智的”。（注：华盛顿会议有关中国关税问题签字国包括：美国、比利时、英国、中国、法国、意大利、日本、荷兰、葡萄牙等。见Foreign Relations of the UnitedStates,1922,Vol.1,pp.282-287.凯洛格原计划修约前和以上国家讨论中国关税自主问题，在得知马克谟反对意见后，改变这一做法。）马克谟要求放慢谈判的进程，目的是想从南京政府那里获得较大的让步和对美国待遇优先的考虑，他熟知欲速则不达，只有采取与各国一致的“等着瞧”(wait and see)战略，才可能使中国出于政治需要而作出让步。而凯洛格则坚持“美国独立外交行动的立场不应放弃”原则，体现了两者之间理想主义与现实主义的差异。马克谟出使中国四年，他一直对受凯洛格遥控而感到不满，曾斥之为“极蠢之事”(utter fool)，同时对他未发挥其对华强硬的一贯立场耿耿于怀，认为自己“谦卑服务于一个空中楼阁式的概念，实际却与真正的中国现实无所配合，自认是一失败之举”。（注：Thomas Buckley,John Van Antwerp MacMurray:The Diplomacy of anAmerican Mandarian,in Richard Burns,eds,Diplomacy in Crisis,SantaBarbara,1974,p.42.）
但凯洛格此时很难改变国务院的计划，他电函马克谟称，“美国国内舆论要求承认中国关税自主的呼声很高，我们发表声明，目的是防止南京政府制造借口说我们不遵守1月27日对华政策宣言”。如果此时不接受中方的要求，“中方会公开谴责我们”，“如果美国不马上行动，提出谈判协定关税问题，中方会提出同时谈判关税和治外法权问题，中国还会要求谈判在华盛顿而不是在北京举行”。凯洛格表示“不想让美国政府处于被动”，“美国只有向前走”。（注：The Secretary of State to the Minister in China(MacMurray),FRUS,1928,Vol.2,p.464.）凯洛格又致信柯立芝，重申美国与中国谈判修订关税条约的重要，称，“美国愿意使中国获得关税自主，但中国关税自主是有条件的”，这个条件就是“两国在彼此领土内享受之待遇与其他国享受之待遇毫无区别”。（注：Ibid.,FRUS,1928,Vol.2,pp.455-456.）凯洛格认为“这个时机在我发表对华宣言、表达美国立场时已经到来”，他承认，修订关税条约相对容易，但要修改其他条约，“将会更加困难，需要更多时间”。（注：Ibid.,FRUS,1928,Vol.2,pp.455-456.）凯洛格表示，“如果中国保证美国在条约规定下享受平等待遇，美国则坚决主张中国关税自主”。并认为“美国不会因此受到损失”。他确信控制中国的协定关税“最终要取消”，称“现行中国政府是否能成为一个法定的政府，他不敢妄言，但世界各国放弃协定关税是为了让这个国家能够解决极为棘手的国内问题”。（注：Ibid.,FRUS,1928,Vol.2,pp.455-456.）
王正廷继任外交部长后，表示要“根据民意订定方针，革除以往对列强唯唯诺诺之外交方式”。（注：陈志奇编：《中华民国外交史料汇编》第5卷，第17编，台湾渤海堂文化公司1996年版，第2328页。）为了敦促各国尽快与中国进行重订关税条约谈判，南京政府发表第二次对外宣言称，“今当中国统一告成之际，应进一步而遵正当之手续，实行重订新约，以副完成平等互尊主权之宗旨”。（注：［国民政府财政部档案］《中华民国史档案资料汇编》第5辑，第1编，“财政经济”(2)第2页。）外交部也发表宣言重申另订新约三原则：一、中华民国与各国间条约之已届满期者，当然废除，另订新约；二、其尚未满期者，国民政府应立即以正当之手段解除而重订之；三、其旧约业已期满而新约尚未订定者，应由国民政府另订适当临时办法，处理一切。（注：［国民政府财政部档案］《中华民国史档案资料汇编》第5辑，第1编，“财政经济”(2)第3页。）外交部的这份宣言由施肇基亲手交给凯洛格，伍朝枢直接建议美国派代表同中国谈判修订关税条约。（注：The Secretary of the State to the Minister in China(MacMurray),FRUS,1928,Vol.2,p.459.）这种形势加强了凯洛格决定按照国务院制定的计划同中国进行谈判的决心。
此时，美国并没有正式承认南京政府。詹森向法国大使透露，美国准备在同中国商谈关税问题时，事实上承认南京政府。同时马克谟根据凯洛格对华修约声明精神，以照会形式正式通知南京政府，重申1927年1月27日美国对华宣言各款，“美国准备与足能代表中国或能为中国发言之任何政府或代表谈判”，“不但准备使华盛顿条约上通过的附加税得以实行，而且让中国完全恢复关税自主权”。声明要求中国负责保护在华美国人民生命财产及合法权利，“美国人民享受之待遇，较之对于任何他国人员利益之待遇，应无歧视”。（注：Ibid.,FRUS,1928,Vol.2,pp.464-467.）凯洛格借此任命马克谟为美方谈判代表，与南京政府代表谈判缔约。根据凯洛格旨意，7月25日马克谟与南京政府财政部长宋子文在北京进行历时一天的谈判磋商即签订中美新关税条约，因为条约内容基本上依据凯洛格7月24日给马克谟的电函，所以谈判进行得既顺利又简单，谈判结果7月27日见之于中国各大报刊。国民党《中央日报》发表评论称，“中美关税关系条约，是中美两国有约以来的第一个平等条约，是中国修约运动的最初成功”。（注：《中央日报》1928年7月27日。）条约规定：“历来中美两国所订立有效之条约内所载关于在中国进出口货物之税率、存票、子口税并船钞等项之各条款，应即撤消作废，而应适用国家关税完全自主之原则”。（注：［国民政府财政部档案］《中华民国史档案资料汇编》第5辑，第1编，“财政经济”(2)第10页。英文见Treaty Regulating Tariff Relations Between the United States of American and the Republic of China,Signed at Peking,July 25,1928,FRUS,1928,Vol.2,pp475-477.该条约中国于1928年11月30日批准；美国于1929年2月13日由参议院批准，1929年2月20日，两国在华盛顿交换条约文本。）此条款实质上是美国打破华盛顿会议中关于中国关税问题的有关条约，而承认中国的完全关税自主权，具有积极意义，有利于推动中国与其他国家的交涉。从中美关系史角度上看，用法律的形式肯定中国关税自主，在前此历届政府的对外交涉中尚属首次。但是条约本身存在严重缺陷。如条约所言，“缔约各国对于上述及有关系之事项，在彼此领土内享受之待遇，应于其他国家享受之待遇毫无区别。缔约各国不论以何借口，在本国领土内，不得向彼国人民所运输进出口货物勒收关税或内地税，或何项捐款，超过本国人民或其他国人民所完纳者，或有所区别”。（注：［国民政府财政部档案］《中华民国史档案资料汇编》第5辑，第1编，“财政经济”(2)第11页。）实际上是规定美国在中国继续享有最惠国待遇。马克谟为谈判能够达成协议用尽心计，谈判前，他表示要吸取日本同中国谈判时提出有条件关税自主遭到拒绝的教训，将有条件让中国关税自主换成双边的相互最惠国待遇，使“美国在战略上获得优势地位”。（注：The Minister in China(MacMurray)to the Secretary of State,FRUS,1928,Vol.2,p.460.）
中美关税条约签订后，荷兰驻中国公使欧登科(William J.Oudendijk)向马克谟透露，中美关税条约中不区别待遇条款，仅限于一般进口货物，不包括农产品(grown produced)和制造品(articles grown)，使马克谟极为不满。欧登科表示：荷兰、英国以及其他国家同中国签订的条约中已经解决特别重要的国民待遇(national treatment)问题。对此马克谟在致凯洛格的电函中表示，“美国与中国签订的关税条约中明确地表明美国对华贸易在各个方面均不受歧视待遇”，称“中国人正寻机会进行讨价还价”，马克谟坚决不相信南京政府会将“国民待遇”的解释应用中美双边贸易关系中。他请求凯洛格授权他向南京政府提出照会要求，根据中美关税条约，美国政府有权享受南京政府伺候与其他各国签订条约中的同等权利待遇，（注：Ibid.,FRUS,1929,Vol.2,pp.774-775.）要求美国所有农产品和制造品不受区别待遇的进入中国市场。美国对中国进口的大宗是农产品和制造品，并在这些领域保持各国对华出口产品的优势。如果这两类产品也享受与各国同等待遇，自然有利于美国保持对华进口的贸易顺差。凯洛格的态度比较婉转，认为整个中美关税条约中，都包含有不区别待遇条款，建议由马克谟或者帕金斯(Mahlon F.Perkins)去南京弄清楚中国政府是否真的考虑不给予美国以享受与他国相当的贸易优惠权利。（注：Ibid.,FRUS,1929,Vol.2,p.775.）他指示马克谟或其代表当面向中国方面说明，美国农产品和制造品出口中国不应受到区别待遇。（注：Ibid.,FRUS,1929,Vol.2,p.776.）由于美国向中国施加压力，迫使中国不得不同意接受双方对农产品和制造品不区别待遇条款。实际上，这两类产品完全是美国的利益所在，中国很少有农产品和制造品向美国出口。
“最惠国待遇”条款，从条约本身的范围界定，应该是互惠的、平等的。而且适用国仅限于“进口货物的税率、存票、子口税并船钞等项”。但它体现美国对这一问题的战略考虑。从当时政治环境看，南京政府尽管在事实上已经代表整个中国，但它仍未得到列强的承认，美国在此问题上不可能与列强离得太远。由于列强从各自在华利益出发，不愿单独放弃在关税方面的特权，所以，美国在承认中国关税自主的同时，又加上“最惠国待遇”这样一个弹性条款，（注：程道德：“试述南京国民政府建立初期争取关税自主的对外交涉”《近代史研究》1992,6，第157-158页。）以保证美国继续享受列强在中国所享有的其他特权。
新关税条约的签订，美国既可以率先同中国达成协议争取主动，并坚持了它一贯倡导的“门户开放”政策，又可以凭最惠国待遇继续享受在关税方面的特权；也可以把南京政府原先企图废除一切不平等条约而重订新约的外交交涉，尽量地缩小成仅仅是解决关税问题而重订新约的外交活动。中美新关税条约签订后，挪威、荷兰、英国、瑞典、法国等国政府也与中国签订新关税条约。在这些条约中，上述国家都承认中国关税自主，而在中国的其它特权，像领事裁判权、内河航行权、外商在华办厂设铺等其它特权，同中美关税条约一样只字未提。而南京政府则认为美国这样做是“欲扶持一巩固有力之中央政府，以发展健全之国势，此约出于善意的抬高我国之国际地位，以促各国修约之先河，虽以最惠国为条件，然亦出于不得已”。（注：刘彦著：《最近三十年中国外交史》商务印书馆1930年版，见沈云龙主编《近代中国史料丛刊》第三编第十六辑，台湾文海出版社影印，第183页。）很明显，尽管条约有变相最惠国待遇条款，但南京政府仍认为这是中国外交上取得的成功。蒋介石称新关税条约是“美国对华政策先占一着之胜利”，称“以言平等待我之民族，当以美国为嚆矢也”。（注：《蒋总统秘录》第7册，第108页。转引自《近代史研究》1992年第3期，第177页。）南京政府对条约评价之高从中可见一斑。
三、英日对中美新关税条约的反应
英国、日本对中美新关税条约签订反应不尽相同，英国对美国事先不与其商量而单独与中国签订关税条约虽感到不快，但当它和其他西方国家一样，看清美国抢先与南京政府签订关税条约的真实用意在于谋求在华特殊利益时，便立即表示愿意与南京政府修订关税条约。英国政府一改其长期以来对华关系上的“观望”立场，于中美关税条约签订后不久，训令英国驻上海总领事巴尔顿（Sir Sydney Ba国ton）前往北平和公使蓝普森(Sir Miles Wed derburn Lampson)协议关于承认中国关税自主的具体方案。蓝普森还声称：“本国政府对于中国修约之要求，认为根本合理。英国政府对于中国素常维持之友谊与同情之态度作进一步之表示起见，准备依相当程度，由依法委派之代表与贵国政府商议修订条约”。（注：南京国民政府外交部编：《外交部公报》，第1卷，第4号，第114-115页。）但英国公使又表示，“英国政府之意决不因南京事件变更以前之对华态度，而认为该事件与修约政策无关系之别一问题”。（注：《外交部公报》第1卷，第4号，第114-115页。）英国一方面表示愿意修订关税条约，另一方面又要求修约不可与处理宁案问题分割开来进行。目的是想似修约来要求南京政府在处理宁案问题上作出相应的让步。英国政府所谓“决不因南京事件变更前对华态度而认为该事件与修约政策无关系之别一问题”，同其“对于中国素常维持友谊与同情”的表白形成鲜明对照。甚至较美国在修约声明中提出的承认即行修改关税条约，然后再议其他事件和条约的态度相去甚远。（注：《东方杂志》社评：“列强对华态度的转变与最近废约之交涉”，第25卷，第16号。）然而，南京政府为了修约，不得不向列强作出让步。外交部长王正廷照会英国公使，申明：南京事件完全为共产党的煽动所致，“对于英国政府代表等所受之不敬及伤害，领馆财产上之损失，不得不以极诚恳之态度，向贵国政府深示歉意”，（注：《外交部公报》第1卷，第4号，第110-112页。）以满足英国政府提出的要求。在处理宁案事件中获得足够赔偿后，英国同南京政府签订内容几乎同中美关税条约一样的中英关税新约。法国、意大利和德国等也以中美关税条约为蓝本，与南京政府签订新关税条约，西方国家终于承认中国关税自主。
日本对中美新关税条约反应最为强烈。日本舆论极力攻击和诋毁中美新关税条约。日本政府在华北的机关报《华北正报》称条约为“空条约”(empty treaty)，攻击此约为缔结秘密外交。（注：《华北正报》1928年7月28日，参见《顺天时报》1928年7月28日。）该报社论在评论中美关税条约中有关不区别待遇条款(Non-discrimination Clause)即最惠国条款时指出：“在对华有条约关系各国未全体与中国订立同样条约以前，中国不得关税自主，并不得修改现行条约中之税率”。（注：《华北正报》1928年7月28日，参见《顺天时报》1928年7月28日。）日本报刊如此解释不区别待遇条款实际上是蓄意阻挠中国关税自主的实现。
日本官方对此也极为不满，日本驻美大使在致美国国务院的备忘录中称，日本同中国修订关税条约是有条件的，即中国政府必须首先答应承认中日间现有条约。（注：The Japanese Embassy to the Department of State,FRUS,1928,Vol.2,p.445.）甚至提出中日新商约一日不成，中美关税条约一日不能发生效力，中国关税自主也就一日不能实现的谬论，其目的是想从经济上控制中国乃至整个远东。《华北正报》的社论还称，“任何一国与中国间签订条约，规定税率，低于1929年1月1日中国征收之普通税率者（即指互惠税率），中美关税条约事实上即失其效用而并不存在”。（注：《华北正报》1928年7月28日，参见《顺天时报》1928年7月28日。）表明日本政府无意在1929年1月1日时承认中国实行关税自主。日本反对中美关税条约、更不愿意看到美国与南京政府改善关系，因为这对日本在中国的经济扩张不利。日本在中国具有美国等西方国家承认的特殊地位，它对华投资居各国之首，而且增长迅速，以在中国东北的企业投资为例，从1917-1927年10年间，纯日资企业的资本增长214%，而中日合资企业中，日本资本增加655%。（注：《中华民国史资料丛刊大事记》1928年，第13辑，中国社会科学出版社1980年，第289页。）从长远利益考虑，如果让美国在华经济势力得到发展，必将影响日本对华经济的进一步扩张。所以，日本玩弄两面派手法，假装调整自济南事件后的强硬立场。首相田中义一致函蒋介石，称日本愿意帮助中国，并准备就关税债务问题同中国达成协议，强调日本十分关注中国欠日债务问题。对此，宋子文提出，中国每年另拨500万元作为偿还债务之用，并答应两年内废止厘金。宋子文宣布新税则将大部分采用1926年北京关税会议所草拟的税率。（注：（美）江昭：《追随帝国主义之后，在东亚寻求新秩序1921-1931》剑桥1965年出版，第246-248页，参见（美）杨格《1927至1937年中国财政经济情况》，中国社会科学出版社1980年版，第19-20页。）宋子文的这一许诺，使日本不得不在1930年10月同意中国关税自主。与此同时，日本军方正积极筹划侵华战争，1931年“九一八”事变的爆发以及随之成立的伪满政府，就是日本对中国实行军事、经济控制的重要步骤。
中美新关税条约签订前夕，美国就有意要承认南京政府。当英法等国驻美大使询问美国政府对承认中国的态度时，凯洛格明确表示，“为什么我们不可以至少在实际上承认后，通过谈判解决法律承认的问题”。（注：The Secretary of State to the Minister in China(MacMurray),FRUS,1928,Vol.2,pp.190-191.）法国、日本试图说服美国在承认中国问题上与各国保持一致。日本甚至提出“承认之前要解决修订条约问题”，借故采取等待观望态度。凯洛格明确表示，“根据形势需要，修订条约不一定等到承认南京政府之后”。（注：Ibid.,FRUS,1928,Vol.2,pp.190-191.）美国在没有宣布承认一个政府之前，就与其修订条约，这是对外政策灵活性的一个表现。凯洛格还试图运用总统权力最终不经过国会同意就承认南京政府。他在致柯立芝的信中说，“美国政府于当年7月25日同南京政府代表签订的关税条约，从技术上讲已构成美国承认南京政府这一事实。所以，不一定经过参议院批准来赋予这种承认以法律效力”。他称“总统有承认一个外国政府的特权”，认为“虽然条约条款不经过参议院批准不具备法律效力”，但“这种批准不会影响总统采取行动承认一国政府”。（注：The Secretary of State to President Coolidge,FRUS,1928,VOl.2,p.193.）凯洛格指出，“大多数舆论都以为美国已经承认国民政府，但也有些人半信半疑，一些在中国的商人和传教士不清楚这个问题”，“美国可以通过同中国驻美公使谈话形式澄清这一事实”，（注：Memorandum by the Secretary of the State,FRUS,1928,Vol.2,p.194.）凯洛格还向各国驻美使节表示，美国承认国民政府是通过一系列行动表现出来的，即：1927年1月对华政策宣言；1928年3月宁案事件的解决，以及中美新关税条约的签订，（注：Ibid.,FRUS,1928,Vol.2,p.194.）重申：“根据美国体制，总统有权承认一个外国政府，可以通过任命公使或大使，派遣特别代表，发出照会或签订条约来实现”。（注：Ibid.,FRUS,1928,Vol.2,p.194.）1928年11月5日凯洛格正式宣布承认南京政府。
结束语
中美新关税条约的签订，美国不仅在政治、外交上获得了主动权；经济利益上也收获不小。让中国关税自主，中国必将提高关税，但中国由于进出口品种上的原因将有50%的进口商品不受调整关税的影响，美国输华产品大部属于此类，中国进口的原材料和粮食类大多来自美国，这些货物受提高关税影响很少，相反受中国关税影响较大的是一些轻工产品，如纺织品、卷烟类等，主要来自英、日等国。所以提高关税只会打击英、日等国，对美国影响很小。相反，美国对华贸易从1928年开始直线上升，1931年美国对中国商品输出超过日本列居各国之首。（注：1928年至1931年美日英三国对华出口情况：美国16.99%,18.02%,17.50%,22.19%；日本6.70%,25.50%,24.63%,20.04%；英国（不包括香港和印度）9.04%,9.30%,8.15%,8.29%，见Ho Ping-Ying,The Foreign Trade of China,pp.68,433,629.）到1937年，美国对华贸易几达日本、英国对华贸易总和。（注：1937年美国对华出口为1.887亿美元，进口2.314美元；日本对华出口1.502亿美元，进口0.843亿美元；英国对华出口1.114亿美元；进口0.803亿美元。1937年美国对华贸易逆差达42,704,000美元，是有史以来中国对美国出超额最高的年份。见China The Maritime Customs,The Trade of China,1937,Published by Inspector of Custom,Shanghai,1937,p.21.）
中国关税实际收入也明显增长。1924年到1928年，平均每年关税收入为1.21亿元，1929年上升到2.44亿元，1930年为2.9亿元，1931年为3.85亿元。（注：杨格前引书，第20页。）增长近三倍。为南京政府增加大量的财政收入。而且，中国革命运动也促使美国放弃在华协定关税权。当1926年北京关税特别会议使中国关税自主的希望落空时，中国人民极为愤慨，全国各界纷纷通电，要求实现关税自主。同年11月22日，北京30多个团体发起“关税自主国民示威运动大会”，两万余人集会于天安门广场，会上通过关税自主案，强调无条件的收回关税自主权，废除一切不平等条约。凯洛格意识到中国要求关税自主潮流势不可挡，他对柯立芝总统说，美国迟早要放弃掉这些权利。他告诉马慕瑞，“我们从一开始就意识到在不久的将来美国将不得不让中国摆脱协定关税的束缚”。（注：The Secretary of State to the Minister in China(Mac-Murray),FRUS,Vol.2,p.450.）美国采取以退为进方针，让中国关税自主，美国与中国的经济关系进一步密切。美国承认南京政府后又多了一项“同中国人建立友好关系的任务”，（注：杨生茂主编：《美国外交政策史1775-1989》人民出版社1991年，第333页。）美国逐渐成为南京政府的重要支持者和靠山。