金融信用的法律保护——以金融消费者权益保护为核心，本文主要内容关键词为：金融论文,法律保护论文,信用论文,为核心论文,消费者权益保护论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、金融信用是金融关系的核心要素
金融信用随人类社会借贷活动的产生而产生，其可以表述为：资金融通过程中金融活动当事人对契约承担的责任和义务，即资金的需求者按借贷合约偿还资金或履行义务的意愿和能力。金融信用随着社会经济发展和金融活动的不断丰富而发展。在现代市场经济条件下，金融信用是研究资金融通和规范约束资金融通的金融制度的关键。良好的金融信用环境是完善金融结构体系，保障资金融通安全的关键要素。纵观金融发展史，无论在其稳定发展还是在危机的过程中，金融信用都扮演了关键的角色。[1]信用不是一般的借贷行为，而是以偿还和支付利息或其他代价为条件的。信用更表现为一种价值的运动形式，以金融活动的重要参与者——金融消费者为例，能够清晰地看到金融消费是以货币为媒介，以信用为核心的价值交易过程。当消费者把钱存到银行时，是对银行未来本息支付能力的信任。银行在取得借贷资本后缴存存款准备金，可理解是对自己信用保证的履行，剩余资本再行借贷给其他的金融消费者以满足生产生活融通资金的需要，则是在银行和债务人之间再次建立金融信用关系，以此类推，不断地将资金放大。在保险市场上，投保人基于对保险公司未来保险金支付能力的相信，购买保险产品，与保险公司签订保险合同，出于对保险双方利益的保护，《保险法》将保险合同定性为最大诚信合同，金融信用在保险合同中的要求明显高于一般债权债务关系。在直接融资活动中，股东通过证券公司购买股份公司的股票，则会产生两点信任：其一，证券公司对发行股票者的评估、推荐是真实的；其二，证券发行者所作的信息披露是真实的。大多数股东并无调查信息真相的资格和能力，其主要是基于对股份公司和证券公司的信任而购买股票。因此，金融信用是金融关系建立和发展的核心要素，一旦金融信用遭到破坏，比如，银行没有告知其支付能力不足，保险人没有尽最大告知义务，证券发行存在虚假披露，则金融秩序将遭到破坏，金融活动相关当事人利益将难以保证。
二、滥用金融信用是引发金融危机的根本原因
2007年美国的次贷危机引发了美国国内资产证券化产品信用评级急剧下降，市场交易价值和评估价值严重缩水，进而导致欧美等国大型金融机构出现严重亏损，并迅速波及全球金融市场，引发了全面的流动性紧缺和信贷紧缩，并逐渐对实体经济造成负面冲击。2008年9月，由次贷危机引发美国爆发了百年一遇的金融危机并蔓延全球。在雷曼兄弟公司宣布破产引发金融地震后，美国政府紧急出台了一系列应急救市政策，但是，传统的监管和救助手段出现了失灵，金融系统功能存在严重信任危机，资本充足率约束以及既有的金融救助和纠正机制也失去了效力。于是，政府纷纷出手救市，竭尽所能干预金融活动。如今，金融危机的余震远没有结束，美国已经深刻对肇始危机的根源和美国金融监管制度的缺陷进行了深刻反思，美国国会参议院于2010年5月20日以59票赞成、39票反对的投票结果通过了金融监管改革法案。一般认为，引发全球性金融危机的导火索是次贷危机，而次贷危机发生的根源则是金融信用的滥用和破坏。
从法学的角度思考金融危机产生的原因有很多分析。多数学者认为，是因为美国过度地金融创新推出的金融产品中附带了太大的风险，在金融手段被滥用、金融监管缺失的情况下导致危机不断蔓延。事实上，由美国金融机构推动的过度的住房消费，使次级消费者和优级消费者得到同样房贷，使信贷的偿还难以保证，金融机构的资金无法回收，结果促成金融危机。从理论上讲，此次由次贷危机传导至全球的金融危机，一定程度上暴露了传统信用理论与信用管理实践的不足，金融信用的滥用是金融危机爆发的推手。
反观整个金融危机的产生与发展过程，可以看到：金融信用在整个危机中处于关键性地位。美国次贷危机引发的全球性、系统性金融危机，其本质上是一场史无前例的信用危机与信用衍生品危机。而“华尔街精英们”在这场危机中形成了一条“系统性错误行为链”。失信的评级机制，纵容美国三大评级机构取悦华尔街金融玩家帮其产品打上“3A”印记而蒙蔽大众，这是造成逃脱监管的“标准链”。华尔街金融危机的走向将会形成四个阶段，目前只处在第二阶段——信用违约危机阶段。从2008年6月起，美国正式进入了金融危机的第二阶段，其主要标志是信用违约掉期等金融衍生品市场将出现全面危机。[2]表面上看，此次金融危机是以利率的不断上升和房价持续下跌为导火索，而根源是由于滥用金融信用，对信用衍生品过度包装以及金融机构放大金融市场风险，导致房价及利率的波动产生一系列连锁反应，造成市场的整体波动，最终演变为全球性危机。
所以，美国的金融危机产生的原因是金融信用被忽视和滥用，金融监管机构放松对信用消费风险的法律防范，金融信用应当成为消费者金融保护的关注核心。经济研究表明，那不单单是消费贷款的高坏账率，而且是不能预见的对放贷者和投资人在财产性证券上产生风险的高关联性。[3]房地产金融无节制的创新，不但没有转移风险，反而放大了风险。金融产品的设计越来越复杂，即便成熟的市场交易者都难以对风险充分认知和管理，使得风险更容易失控和扩散，终致危机发生。
三、完善我国金融消费者权益保护为核心的金融信用制度建议
近年来，我国金融服务业迅速发展，金融消费形式已从单一的银行存款向支付、理财、融资、投资等一体化交易延伸。“发展金融市场，离不开金融消费者的积极参与。保护金融消费者的合法权益，是维护金融市场秩序、保障金融市场健康发展的必要环节。”[4]在银行和证券产生初期，金融信用以道德约束为主。后通过政府立法对金融信用进行监管，自19世纪末的美国开始把金融信用商业化，在本质上形成了金融信用的“纪律约束”，对减少道德风险和维护金融信用的稳定发展起了很大的作用。20世纪80年代末以来，全球金融市场一直处于动荡不安之中。金融信用发展的每个新阶段都在一定程度上使得金融信用内涵不断丰富、外延不断拓展，金融信用在社会经济发展中发挥了积极的作用。[1]从金融信用的发展历史看，保障金融信用才能保障金融秩序。金融秩序是金融运行和安全的保证，也是维护金融消费者权利的基本条件。金融消费者和经营者的金融信用是金融关系建立和运营的基础，在金融业快速发展的今天，信用消费渐成消费主流的情况下，金融信用制度建设对金融消费者的保护尤为重要。笔者以为，应当从两个方面加以考虑：对金融信用的监管如何首先对金融消费者信用加以保护和利用？如何通过金融信用制度的完善，实现以消费者为本的目的性价值？
(一)消费者为核心的信用保护制度基本原则
消费者是社会的弱势群体，根本无法与经营者对抗，许多国家都制定了消费者权益保护法，提高消费者的地位。某种程度上讲，对消费权益的保护也是对人权的保护。但是，金融消费者毕竟不同于一般的消费者，一般意义上的消费者是为了生活需要，购买商品和服务的人，而金融消费者是在金融领域与金融机构以金融信用为纽带的金融活动参加人。信用消费是他的常态行为，是否形成金融交易关系，常常要对行为双方的信用程度作以研判。美国次贷危机发展的过程带给我们的启示是，在依法保护金融消费者合法权益的时候，应该坚持什么样的理念和原则，是否是一贯地以消费者为中心，满足消费者的所有需求。美国的经验给了我们相反的回答，过度的刺激消费，将贷款发放给次级信用借款人并非对金融消费者的真正保护，而是对他们的财富变相掠夺。我们不能一味地将消费者奉为“上帝”，时刻按照消费者的意愿来决定消费经济行为。尽管消费者永远都是市场经济增长的拉动者，经营者也总是把消费者作为“上帝”高高举起，然而现实的表现却是，消费者的权益常常受到侵犯。欺诈、信息不对称、维权成本高的情况下，消费者是无法成为“上帝”的。在美国次贷的形成期，有关机构并没有进行充分的信息披露，对消费者进行信息沟通，全面地揭示消费者的权利以及未来的风险和损失等即是明证。
综观金融危机，消费者和金融机构的房产交易行为是在信用评级机构和其他金融机构推动下的非理性的盲目行为。在金融消费者与金融机构发生交易关系时，其通常处于弱势地位，在将个人信用记录交给金融机构后，其只能被动地接受对方所作的决定，包括信用消费以外的保险领域，消费者也是被动接受保险人的格式条款和对条款的解释。如果法律漠视这种情况，不给予干预和特殊的保护，则消费者的权益很可能遭到损害。消费者被冠以“人权至上”、“居者有其房”的帽子，实际上完全被金融机构所绑架。保护消费者权益成为一句空话，消费者被经营者以金融信用为工具所操控。美国经济学家、前美国联邦储备委员会委员爱德华·葛兰里奇在2000年的时候就向当时的美联储主席格林斯潘提出，快速增长的居民次级住房抵押贷款可能造成风险，希望美国有关监管当局“能够加强这方面的监督和管理”。但是，格林斯潘认为“政府干预往往会带来问题，而不是成为解决问题的手段”，“只有市场自我纠正机制威胁了太多无辜的旁观者的那些危机时期里，监管才是必要的”。[5]美国的经验教训已经告诉我们，在金融消费活动中，政府特别是有关的监管机构，应当积极采取措施，充分进行信息披露，告知消费者所承担的成本、损失和风险，限制金融机构滥发消费信用，不能单一地依赖市场的自我实现，单纯地依赖消费拉动经济增长，应当全面对消费者权益实行保护。在保护金融消费者权益的时候，要贯彻适度保护原则和公平保护原则，政府应担起对金融信用不良者买房权利实现的责任，实行正面的财政补贴，而不是靠市场的力量自发解决。
(二)以消费者为本的金融信用制度
金融信用是金融消费者和经营者交易关系建立和维持的根本，对金融信用关系的保护就是保护金融关系。如前所述，破坏金融信用最终的结果是破坏金融关系，破坏金融消费环境，导致消费者利益受损。反过来讲，保护金融信用即是保护金融环境，保护金融消费者的权利。金融信用制度建设将是消费者权利保护的关键一环。同时，金融信用保护体系的建立和完善，也是整个社会信用体系建设的最重要的一环。通过金融信用制度的建立，使每个人的信用行为影响新的信用消费活动，以制度约束个人养成重信用、守合同、守法律的行为准则，形成诚实守信的社会氛围。
1.建立完善的金融信用管理法律法规体系
完善的金融信用体系应当由完备的信用形式、发达的金融信用工具和健全的信用制度组成。我国目前市场经济发展中欠缺的就是金融信用法律体系的构建和完善。这一问题不解决，势必影响市场经济的健康运行，对和谐的社会秩序产生消极影响。因此，改变对金融信用的传统道德范畴理解，建立信用商品的全新理念，从根本上解决金融信用发展和市场经济发展的障碍，必须构建完善的信用管理制度框架。
改革开放以来，我国先后发布了500多个金融法规和一系列的金融规章。世纪之交，我国在内外压力下，加速了金融体制改革和金融法治建设的步伐，金融法律法规和规章制度的建设无论在数量上还是在质量方面均取得了很大进展。[6]但是，综观我国现行金融立法现状，体现在金融信用的法律也仅仅限于《商业银行法》、《贷款通则》等法律法规。如《商业银行法》第五条规定：“商业银行与客户的业务往来，应当遵循平等、自愿、公平和诚实信用的原则。”其他能够体现金融信用制度建设的行政规章等几近空白。同时，在法律体系的系统性、操作性上应当有进一步的提高，真正做到能满足我国经济社会发展、金融体制改革的需求，特别是能应对全球金融快速发展的潮流，在金融监管、金融服务、金融创新方面及时消化吸收国际立法经验。
市场经济发达国家都建立了比较完善的信用法律法规体系。美国在信用管理上的相关法律法规已有16部，涉及信息采集、加工、传播、使用等各个主要环节。西欧发达国家不仅制定了与信用有关的国内法律，而且共同制定了在欧盟所有成员国内都有效的信用法规。[7]美国的金融信用管理法律主要是《诚实租借法》、《金融信用报告法》。英国《银行营运守则》已有百年历史，在保障金融消费者权益方面发挥着极其重要的作用。2001年12月1日实施的英国《金融服务和市场法案》明确规定，英国金融服务局(FSA)负责监管各项金融服务，并规定了FSA的四项监管目标，其中之一就是“确保消费者得到适当水平的保护”。借鉴他国做法，我国可以考虑制定一部综合的包含金融信用问题的《信用管理法》或者专门的《金融信用管理法》。该法是金融信用管理活动的基础，至少应该解决如下几个问题。
第一，金融信用管理部门的地位、职责和金融信用管理的对象——金融机构以及金融消费者的范畴问题。对信用的监管首先应确立谁有权实施监管。中国人民银行是一个比较适合的机构，目前的个人信用管理职能即由其行使，进一步明确其职能即可。对谁监管的问题较为复杂，金融机构和金融消费者的概念界定较为复杂，定义一个较为中性的概念是可行的。
第二，金融信用管理的原则。除了要遵守一般法的基本原则外，《金融信用法》要强调的当然是诚实信用原则，并且该法应该对该原则具体化，突破信用问题是道德问题的传统思维模式，强调信用是有价值的商品，属于市场经济的范畴。“对诚实有信者予以奖励，对失信违约者严惩”要在其中得到彰显。
第三，金融信用信息的使用方式。管理机构获得的个人信息如何使用，哪些是消费者的个人隐私，哪些是可以公开的应当有一个大致的范围。金融信用信息事关机构和个人的重要利益，应避免将其泄露损害当事人的经济和人身利益。
第四，对金融信用的信息形成和评价作出规范。信息如何采集，信息获取后如何对信用当事人作出信用评价，谁有权进行评价，评价的一般标准是什么等。
第五，考虑到全国人大立法的时间性，可以先以行政法规或指导意见等形式颁布一些相关规定解决目前金融信用管理过程中急需解决的问题，待条件成熟后再形成法律。对于已具备立法条件的，马上形成草案，递交全国人大讨论，尽快出台，促进现代信用市场规范、健康发展。
2.做好金融信用评估机构的管理
2009年10月22日，美国国会众议院金融服务委员会通过投票批准成立了一家联邦金融监管机构——消费者金融保护署(Consumer Financial Protection Agency)，其主要监管信用卡、抵押贷款、个人储蓄等与消费者密切相关的金融产品与服务。美国总统奥巴马在成立该机构法案通过后发表声明说，消费者金融保护署将防止掠夺性的贷款行为，确保消费者获得他们能够明白的诸如信用卡和抵押贷款之类的金融产品信息。[8]金融危机发生后美国总结的深刻经验教训就是缺乏金融监管，从2009年开始陆续出台监管措施，特别是针对个人消费者信用的监管。如前所述，次贷危机的根本原因是金融机构对金融消费者滥发信用以及信用评估机构的极端不负责任造成的。金融消费者与金融机构的交易合同主动权掌握在金融机构的手里，金融机构和信用评级机构是主要的责任者，消费者是被动的接受者，其对交易的风险、未来的结果、信用的评价等只能依赖交易对方和监管机构的义务和责任履行。金融机构为追求利润的最大化，玩弄创新手法，通过信用评级机构等组织帮忙将信用低下的产品重新打包出售。加之监管当局对此袖手旁观，最终引发金融危机。痛定思痛，对金融信用及其评级机构的监管应是不二的选择。
国际证券监管组织(IOSCO)2008年5月对外部信用评级机构的行为准则进行了修改，加强对评级过程质量和完整性、评级独立性和利益冲突的要求。其内容包括：对结构化产品评级的决策过程需客观透明；不允许评级师对结构金融产品的设计提出建议；要求评级机构建立独立团队，定期验证评级模型及方法论的表现，跟踪评估评级对象风险特征发生变化时的模型表现；建立专门团队负责对新产品评级可靠性进行检查；确保足够的资源监测、更新评级。[9]信用评级机构也认识到了自身的缺陷，对信用评级中暴露出的问题，结合IOSCO的准则对自身的准则进行了修订、完善。信用评级机构是一个独立的机构，监管当局只能对其进行包括注册、资本等方面的外部管理，信用评级机构对自己的行为承担责任，即其将对自己的不实评估承担不利后果。这样一来，监管机构面临着如何加大对信用评级机构的责任承担，将行政权对消费信用的要求化为对机构内部的严格管理问题。如果金融机构自身评估能力不足，那么外部的信用评价不可或缺。巴塞尔委员会表示，资本监管框架还将继续使用外部信用评级，并于2009年7月发布了对新资本协议政策框架的修改，大幅提高复杂证券化产品的风险权重；提高“再证券化”风险暴露风险权重；充分考虑评级方法论缺陷、激励冲突等原因，对外部信用评级用于资产证券化监管资本计量规定了额外限制条件；取消对市场整体出现动荡时的流动性便利的资本优惠等措施。[9]对于我国而言，则是总结美国的信用评估经验，建立我国的信用评估机构和标准，并在金融机构内部的产品评估中使用这些标准和经验。
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