韩国德国产业政策比较及对我国的启示，本文主要内容关键词为：德国论文,产业政策论文,韩国论文,启示论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F742
文献标识码：A
文章编号：1002-0594(2004)02-0039-04
“产业政策”(industrial policy)，是“Official policies concerning the direction of economic activity to particular parts of the economy（国家对经济中特定的行业制订的经济活动方向性政策”(Black,J.1999)。产业政策由于在日本得到大力的推广与成功而著名。产业政策包括“产业合理化政策”和“产业结构政策”两个方面，具体的政策包括“税收方式和政府的货币政策，直接鼓励研发行为(R&D)，干预金融市场，把投资资金导入自己认为重要的产业部门，同时干预企业的合并和兼并行为，以扩大厂商规模，取得规模经济的效果”(Black,J.1999)。“这种目标状态意味着国家产业结构的合理化、资源配置的优化以及产业发展速度、比例和效益的有机统一”(W.A.McEachern.2003:122）。
韩国和德国经济的发展，在很大的程度上是依赖于它们均能依据具体的国情和一定的经济发展阶段，制订和实施合理有效的产业政策的能力。然而，进入20世纪90年代末期，德国企业继续保持着蓬勃向上的势头，韩国经济却面临东南亚的金融危机中，出现了动荡不安的局面，大企业集团纷纷落马破产。而此后韩国的经济得到很快的恢复，不久又走上了发展的正轨。个中原因颇令人深思。
一、韩国产业政策的演变过程
依据其产业政策制订和实施的特点，韩国的产业政策可以划分为五个阶段。
（一）1961年以前：进口替代阶段 1961年以前，韩国主要以建设一些非耐用消费品工业为中心，包括布料、鞋类、家用品等作为进口替代。其贸易政策的重点主要放在控制进口上，并采取了多重汇率，对私人企业进口货物的汇率高于官方汇率，并制定了出口补贴制度，以鼓励产品出口。
（二）1962～1971年：起飞阶段 从1962到1966年，韩国的工业化刚刚起步，在分析各种发展方案的利弊得失之后，韩国积极从国外引进技术，优先发展以出口为导向的劳动密集型产业，并取得了显著的成效。与此同时，韩国还采取了一系列支持出口贸易的政策及支持出口的金融机制。直到1982年，才设立了统一的利率机构，取消了出口的优惠利率。当时，韩国还设立了促进出口的机构，例如进出口银行、贸易公司、出口商联合会及韩国贸易促进公司等。1967年4月，在加入关贸总协定(GATT)初期，韩国政府充分利用国内的廉价劳动力和纺织工业的优势发展出口加工业，使轻纺工业等劳动密集型产业成为出口的主力，为韩国的资本和技术积累创造了条件。类似的直接激励的措施到20世纪70年代初期才被放弃。
（三）1972～1979：促进重工业阶段 20世纪70年代初期，韩国在产业政策方面转向了重工业和化学工业。其战略是促进中间材料与生产资料的进口替代，并促进资金密集工业的发展，如造船、钢铁、汽车、有色金属与石油化工等。这些工业被称为战略工业，政府给予了各种鼓励措施。政府在促进重化工业的政策主要有三个方面：一是由建立国家投资基金，以优惠利率提供大型投资所需的资金；二是为这些“新生工业”提供保护措施，直到它们在国际上拥有竞争能力为止；三是允许某些工业进行垄断性生产以克服小规模的国内市场问题。这带来的后果是对重化工领域投资过度，从而牺牲了劳动密集的轻工业及中小企业的利益，使传统的轻工业在世界市场上过早地丧失竞争优势。
（四）1980年至金融危机阶段：放弃政府对企业的干预阶段 随着韩国经济的逐渐成熟并日趋发达，在20世纪六、七十年代能很好地满足国家发展要求的产业政策开始成为经济进一步发展的障碍。经济的进步超出了政府的控制能力。在这种情况下，80年代的韩国政府进行了谨慎渐进的经济改革。在产业政策上，政府对内对外均放弃了干预。
1985年底，韩国通过了《产业发展法》，为韩国的新产业政策确定了基调。法律强调市场的作用，并减少了政府对形成产业政策的干预，在法律层面上消除了所谓的“战略产业”。政府的干预只局限于弥补市场失灵时的两个特殊领域，它们是：具有极小的激励机制，唯有依靠政府干预才能扩大其国际竞争力的领域，其二是夕阳企业。政府的产业政策从产业倾斜型转向功能型。
这一阶段，经济确实取得了一定的进步，改革仍未赶上经济发展的步伐。主要原因是没有进行彻底的权力下放。故在80年代，权力下放被普遍认为是韩国经济继续发展的前提条件。因此，1993年金泳三就任总统时，便把放权作为其“新的经济政策”的核心。自金政府1993年执政以来，已有大约1900条规定取消或修改。其中绝大部分制订于六、七十年代。1997年开始执政的总统金大中，一直保持以前的经济政策。韩国新任的总统卢武铉对经济定下的基调是“稳定中求改革”。这意味着其产业政策将以持续发展的态势进行，绝不采取冲击经济的过激措施（安虎森，2003）。
（五）金融危机至今：全面改革大企业，制定政策推动中小企业发展 金融危机以后，韩国开始对产业政策进行全面而深刻的反省。亚洲金融危机后金大中政府吸取了金融危机的教训，对“金融、企业、劳动力市场和公共部门”进行大幅度的改革，特别是在企业经济结构调整方面，把通过提高企业的效益进而提高产品的国际竞争力作为产业政策的中心环节，并通过取消财阀间以及财阀企业间的债务担保、控制财阀企业的过大贷款、进行产业交换建立核心企业以及降低负债比率等手段对产业结构进行重组。
2003年以来，韩国更是开始对大型企业集团进行改革措施。除现代、大宇、三星、LG和鲜京五大集团外，排名第6至第30位的大企业集团都将列入改革的名单之内。同时，韩国政府还发表了推动中小企业发展的具体措施，如风险企业投资基金将集中支援电子、机械、音像、时装、软件等风险企业；增加中小企业产品在政府采购中的比重等等。
综上所述.韩国的国家产业政策无一不是审时度势、与时俱进的重要举措。在每个时期，韩国均能抓住机遇，大力推动产业结构的替代和升级，使经济得到高速增长。今天，韩国的一大批大企业，如现代、三星、LG、SK等都继续在国际竞争中发挥巨大的作用。这些大企业的核心产业仍然是韩国出口贸易的龙头，如2000年，韩国三星电子一家的出口额就达186亿美元，几乎占整个韩国出口贸易额的11%（王林昌，2003）。
二、德国产业政策的历程
二战以后，德国除了强调以市场竞争为核心的“社会市场经济”制度外，政府和企业都非常重视技术进步作用下的产业结构、技术结构和产品结构的不断调整和升级。收缩、改造和提升传统产业是德国产业结构调整的重要内容。如20世纪70年代初，德国钢铁生产达到创纪录水平以后持续下降，煤炭藏量普遍减少，开采费用远远高于从美国、南美、澳大利亚进口煤价格，德国政府逐步对这两个行业通过政府资助的办法进行调整。同时，德国不断发展壮大汽车、机械制造、化工、电工和电子工业等主导产业，使其成为德国工业的支撑体系。其自动化工程、信息科学、生物技术、遗传工程、空间技术和环保技术等，都处于世界领先地位。
在上述产业政策的实际操作过程中，政府的作用仅是维持竞争的秩序，稳定宏观经济环境，提供社会经济基础条件与社会保障制度。故德国的产业发展战略并非象韩国那样清晰。其产业政策主要包括以下几个方面：
（一）战后初期，仅限于基础工矿业、交通运输业给予财政上的支持 并且对这些产业的支持一直延续下来，补贴额亦不断提高。
（二）对农业的价格控制和财政补贴 实行“农业市场秩序政策”，通过对农产品形成进行政策控制，以保证农业生产、提高农业的劳动生产率，保证农业生产者得到适当的收入、保证农产品市场的稳定。同时，也给农业以巨额的财政补贴。1977年以来，每年的补贴额约为250亿马克。
（三）从20世纪60年代起，为了应付其它发达资本主义国家受补贴的相同产业的竞争，对造船业进行生产成本补贴和银行贷款利息补贴 对航天航空企业在技术研究开发上给予资助。同时，对德国的支柱产业如机械制造业、石油化工业、汽车工业和电气电子产业实行税收上的优惠政策并取得成效。
（四）20世纪80年代以来，为了促进产业科技进步，制订科技研究发展政策，其手段可分为两类 (1)通过补贴和税收优惠等手段间接地促进研究发展计划和新技术的应用。(2)通过财政拨款等手段对研究发展活动做直接的选择性促进。
（五）进入20世纪90年代以后，全球化经济发展很快，特别是第三世界国家迫切要求从西方国家获得资本和技术 在资金方面，中小企业当然不如大企业，但在输出产品技术上，中小企业对海外的攻势不亚于大企业。从1994～1996年中，德国中小企业通过委托组装、零部件生产合作和技术转让等形式，向亚洲、拉美发展中国家出口年递增达40%。德国的外贸能够保持持续的强劲，与政府方面全力支持中小企业发展出口产品密切相关。近几年来，德国对中小企业的支持主要表现在：(1)政府为中小企业出口产品指明方向。(2)凡被认为具有出口价值的高科技项目，政府给予低息贷款并担保向民间银行融资，在财政上给予支持。(3)技术支持向中小企业倾斜，主要表现在帮助中小企业实现高科技成果的商品化。
三、韩德产业政策的比较
通过以上几个方面的分析，我们可以发现韩德两国的产业政策都是根据具体的国情和经济发展的不同阶段制订，两者都有各自明显的特点。
（一）政府的干预方式不同 在20世纪80年代以前，韩国在很大的程度上依靠国家指导性计划干预。其产业政策直接由政府产业主管部门作出并执行。政府在产业政策的制定和实施中主导地位很高。而且，有明显的国家直接的实物计划和优惠政策。80年代后，韩国才放弃了国家的直接干预，通过法律来确定产业政策；德国从一开始就采用社会合作主义的协商干预形式，国家既没有对产业的控制权，也没有国家直接的实物计划，政府的主要作用是在于为保护产业发展和产业间的竞争提供相应的制度框架。
（二）支柱产业的形成方式不同 韩国政府在主导产业的选择和形成发展上起到了决定性的作用。在1972到1979年间，韩国的产业政策倾向于重工业，并为此制订出具体的政策规定；德国政府注重公平竞争的原则，它认为，政府不应该选定支柱产业，也不应该给予某些发展容量大的产业以产业政策扶持，使其称为主导产业。主导产业的形成和发展应该由市场的公平竞争来决定。
（三）对待企业的政策不同 韩国的经济命脉长期掌握在少数大财团手中，政府与大企业集团有着极其亲近的“血缘”关系，政府同时又相当忽视中小企业的利益，其主要原因源于内部弊端，因为各大企业都是在政府的全力支持和保护下迅速发展起来的，在产品广销海内外的同时，企业本身却负担沉重，债台高筑，而传统的轻工业在世界市场上也失去了竞争优势；德国重视的则是对经营欠佳的大型企业进行改造，方法是对之进行拍卖而非无休止的政府贷款“输血”。企业买主要接受严格的法律监督，必须承担使企业很快进入市场运转的法律责任。同时，政府并没有因此而忽略中小企业的发展，并给予优惠政策，故而，在德国长期形成大企业集团与中小企业并存的良性市场结构。
另外，两国的产业政策也有相似的地方。比如，(1)两国的产业政策都立足于市场，强调市场机制在资源配置中的作用。(2)韩德两国都不失时机地制定了发展计算机、半导体、精细化工和生命科学等高科技产业的实施计划，把培育和发展高科技产业，作为保持经济持续稳定地增长的战略措施。(3)德国一直在营造大企业集团与中小企业并存的良性市场结构，韩国的现行政策在这方面也有了充分的表现。
四、对我国产业政策的启示
根据韩德两国的成功经验及存在的弊端以及联系我国的具体情况，我们能够在诸多方面得到教训和启示。
（一）关于“抓大放小”的启示 在我国的国有企业改革中，“抓大放小”是极明智的战略政策。但是，企业规模的大小应该完全由市场定夺，而不是由政府说了算。1997年，韩国有7家居前30位的大型企业集团破产，主要原因是当时的大企业集团过分依赖政府，而政府在着力于大企业的同时，却忽略了中小企业的发展，使国家的整体经济活力丧失。德国政府很注意引导中小企业的发展，并为之提供优越的政策和实物条件。在我国，政府在“抓大”方面，制定了很多政策，也做得比较成功，但是，“放小”却在不少地方失于放任，中小企业得不到重视，被人戏称为“后娘养的”。“抓大放小”必须要做到平衡发展，而不能出现结构失衡的局面。即要注意处理政府和企业间的关系，坚决实行“政企分开”；另外以大型企业集团为骨干，不能抑制中小企业的发展。
（二）关于政府贷款政策的启示 政府进行政策性贷款，既要注意尊重市场经济的基本规律，更要接受法制的制约。在对企业进行政策性贷款方面，政府要学会“弹钢琴”。在对银行放权的同时，要增加工作的“透明度”。此外，政府必须鼓励企业多渠道进行融资，避免在“政策性贷款”或政府干预下的“银行贷款”的一棵树上吊死。今后，随着金融市场的不断发展和完善，应该适当减少政策性贷款的比例。
（三）关于高科技产业化的启示 科技力量在人类发展进程中的作用是永恒的。“知识经济”(Knowledge-based Economy)并不是一场偶然的革命。“知识经济”代替传统意义上的“工业经济”仍然是一种不可逆转的历史发展趋势。近年来，“产业政策重点关注的是激励高科技部门对高薪技术的应用”(Black,J.1999:232)。韩德两国在发展最能代表“知识经济”的高科技领域，都强调科技进步要为国家的未来发展做出最大的贡献，并对这方面的投资制定出具体的政策。如韩国已经开始集中力量发展尖端风险企业，加大基础和应用科学的研究，力争在通讯信息、生命科学和纳米技术等产业领域有所突破，改变目前大部分产业技术依然停留在加工组装型的一般技术的运用，高尖端技术和高知识密集技术领域依然处于依靠进口或进口替代的处境。这些都是依据了本国的资源优势和技术背景所做出的抉择。这也启示我们应当重视知识资本在经济发展中的地位，从国家战略发展的高度来发展高科技，促进其产业化，从而促进我国产业结构的层次，以提高我国在经济全球化时代以及WTO中的竞争力。这一点，对我国的产业结构调整，选择主导产业方面的意义尤其大。
收稿日期：2003-11-18
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