试论当前我国农村中小学债务问题及其化解，本文主要内容关键词为：债务论文,试论论文,农村中小学论文,当前我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国农村中小学在其发展的过程中累积了巨额债务，这些债务已经严重影响到农村义务教育的正常运行和健康发展，并且它还成为教育乱收费的重要根源。可以说，能否化解农村中小学债务已经成为决定农村义务教育事业能否持续健康发展和新农村建设能否有效推进的突出问题。不久前，国务院提出深化农村综合改革要“优先化解农村义务教育债务”的要求，在此要求的推动下，安徽、湖南、湖北、江苏等省加快了解决问题的步伐，将化解农村中小学债务列入各级政府的工作日程。下文中笔者将主要以江苏省为例，分析债务的成因及其化解的策略。
一、农村中小学债务的成因分析
1.农村义务教育经费保障机制的不合理与不完善
长期以来，农村教育经费主要来源于地方乡镇财政，除了一些乡镇集体经济比较发达的地区之外，大多数乡镇财政的可用财力即使全部用来发放教师工资都显得捉襟见肘，而积弱的乡镇财政则几乎成了“教育财政”，在这样的情况下，有不少乡镇教师工资(省标部分)无法发放到位，造成大量拖欠。同时，由于教育基本投入无法得到保证，因此各地教育的乱收费屡禁不止。然而，虽然各地乡镇财政困难，但我国农村教育在国家的统一规划下还是取得了巨大成就，例如依法宣布“普九”、实现以合格学校和各类达标学校为代表的创建、以教育现代化为核心的“后普九”阶段的二次飞跃等。虽然这一连串的成就中可能含有一些虚夸和作假的水分，但是即使扣除这些虚夸的水分以及上级政府的直接教育转移支付后，各地乡镇政府还是在义务教育中投入了大量的财力。面对教育财政的窘局，虽然少数乡镇在“人民教育人民办，办好教育为人民，教育人民办教育”的口号中，通过教育集资筹措了部分资金，但这些毕竟只是杯水车薪，而且当时还有许多乡镇并未能抓住教育集资的机遇来筹措教育资金，因此，原先的集资也逐渐演变为借资，最后自然便形成了债务。
税费改革后我国农村义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的“以县为主”义务教育经费保障管理体制，但是该体制只是搭起了政府对农村义务教育的管理框架，仅对各级政府的责任作了一些原则性规定，而未出台具体的可操作和易落实的机制。同时，税费改革的实施、义务教育免收学杂费政策出台以及各地规范学校收费政策实施、监管力度的加大等一系列因素的综合影响，一定程度上加大了乡镇财政的困难并几乎切断了学校的创收、还债资金的来源。当前，我国农村义务教育财政面临的现实状况是：旧的机制虽已打破，而新的平衡机制却尚未及时建立和完善，农村中小学债务问题越来越成为农村教育中的棘手问题，并且由于债务规模巨大导致各级财政都不敢轻易接手。
2.软预算约束下造成的学校扩张冲动和投资饥渴
在软预算约束下，几乎所有的教育机构、学校都想得到尽可能多的资金投入，并且对资金的需求也从不受负债、亏损、破产的限制。相反领导者还可以在增加投入、扩大办学规模中提高自己的权力地位、个人收入以及名望等。而作为债权者的一方，如银行、建筑包工头等，他们一般都认为学校具有良好的信誉，向其贷款或赊欠风险较低，因此在农村中小学借债发展问题上就形成了一个微妙的互动局面：学校愿意也敢于借债发展学校，而银行等法人或个人也乐于借款或赊账给学校，结果造成农村学校大兴土木、改善学校办学条件，最终导致学校债务不断累加并形成巨大规模。
3.义务教育学校产权的国有性及其造成的浪费
在义务教育的具体实施中，我国主要以公办学校形式出现，义务教育阶段公办学校几乎一统天下，而现有教育体制下的学校仅仅是政府的附属办学机构，学校的投入即政府的投入，学校的损失亦即政府的损失。这就意味政府对义务教育具有垄断权，这种垄断一方面遏制了市场的介入，客观上导致了义务教育供给体的缺位。另一方面垄断又使得义务教育处于一种非竞争的环境，从而导致资源配置效率低下、浪费严重。
二、化解农村中小学债务的对策与建议
1.加快构建和完善农村义务教育经费保障机制
长期以来，由于机制的不合理与不完善，农村义务教育所需经费始终得不到满足，这是学校债务形成的根本原因，因此要想彻底解决该问题必须要在科学规划、研究的基础上构建和完善与“以县为主”教育管理体制相适应的义务教育投入保障机制。当前在还债责任主体认定上，希望由乡镇甚至县级财政偿还债务特别是体制上划前的债务，这几乎是不可能的。而寄希望于完全由大市财政偿还，这在部分地区短时间内显然也是不太现实的。因此，各级财政应逐渐改变财政投向，逐渐从一般竞争性领域中退出，转而提升对公共产品和公共服务的供给力度。具体而言就是：一要尽快扭转城乡教育投入失衡现象，让城乡的孩子能够共同享受优质的基础教育，并注意改变教育投入的计算比较办法，注重缩小城乡生均教育经费间的差距；二要从制度上确保各地每年新增财力中的一部分专门用于教育债务的偿还，在这方面，可由上一级政府或财政部门予以强制实施；三要加大中央、省级财政对农村义务教育的转移支付，并设立专门机构统一监督使用该项资金。
2.加强对教育债务的风险监测、债务摸底统计和化债推进工作
对教育债务进行全面调查，并在全面掌握教育债务的结构和类型、准确界定教育债务性质的基础上，分清责任范围，建立防债、化债机制，这是化解教育债务的基础性工作之一。具体来说就是：一要建立新债审批制度，今后只要是教育举债，都必须向上申报，进行审批，严控新债发生，特别要在防止非正常的债务叠加方面采取严厉措施。二要形成教育债务报告制度，有关政府部门应定期向同级人大报告债务的多方面情况，特别是化解进度及其存在的困难或问题。三要建立教育债务化解台账制度，按债权债务的发生时间、形成原因、约定利率、还本付息、归还时间等情况建立台账，然后利用先进的计算机技术将其建成数据库，一笔一笔清还，直到数据库债务显示为“零”。四要鼓励有条件的乡镇政府参与偿债，并注意盘活学校调整中的闲置学校资产。五要依法动员和积极鼓励社会力量捐资助学，帮助学校偿还债务，并依法给予捐助人以税收、政策上的优惠。六要建立教育债务化解激励制度，省、市财政设立财政专项偿债资金，并将资金区分为两类：一类无区别的用于启动各地化债工作；另一类则对偿债实绩实行“以奖代补”，并将化解债务实绩纳入政绩考核范畴，倡导“偿债也是政绩”的理念，从而激励各地还债工作的有序推进。
3.加快建立教育规划和财政投资的绩效评估机制
我国教育投入总体不足，而在具体的工作中又存在许多资源的浪费现象，这是件令人深感痛心的事情，因此在今后的教育发展中应大力提高教育资源存量和增量配置的效率，合理整合农村教育资源，以效率的观念指导教育决策并将其渗透到学校布局安排以及其它各类教育规划等工作中去。其中特别需要注意的是，各地应避免将有限的教育资源投入到不必要的硬件设施上，造成资源浪费现象，如有些农村学校办学经费紧张连电都舍不得用，却在各种教育工程的推动下建立了电脑机房，结果这些设备常年闲置造成浪费。此外，各地教育部门还要强化预算约束，坚决执行预决算制度，坚持量入为出原则，不寅吃卯粮，不搞赤字预算，硬化预算约束机制。同时，引入教育投入绩效评估机制，加大对教育投入后评价，提高投资效率。