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[中图分类号]D630.1 [文献标识码]A [文章编号]1003-7071(2009)05-0168-04
中国政府信息公开理念变迁蕴涵于政府信息公开制度或政务公开制度的发展变化之中，通过透视中国政府信息公开理念变迁的过程，就会了解其变迁的动因所在。
一、中国政府信息公开理念变迁的政治动因
1.法治建设推动中国政府信息公开理念的变迁
中国政治体制改革把法治建设作为一项重要目标。对于中国依法治国方略的目标取向，有关学者认为主要有三个：观念层面上的权利本位取向；制度层面上的规范政府行为取向；操作层面上的公正合理程序取向[1](P76-79)。也就是说，法治建设必须从观念、制度和程序三个层面入手，通过加强公民权利的地位，设计各种规范政府行为的制度和保证法律公正合理的程序来促使法治的实现，从而促进中国政治文明的进步。而法治方略三大目标的实现要求政府信息公开。
(1)观念层面上，法治建设要求加强公民的权利意识、主体意识，也要求加强公民的参政意识和监督意识。这两种意识的增强，有赖于政府公开公共信息，为公民传输政治实践方面的动态信息；有赖于公民大量地参与政治活动，即公民对政治过程的主体性介入。而且公民参与政治和监督政府的活动，本身就是政府信息公开的另一个侧面。
(2)法治的制度层面规范政府行为的取向决定了政府行为必须受法律的监督和制约。在权力的制约和监督中，如果没有公开的环境，没有公开的法律依据和行为规范，作为权力主体的政府就不可能自行规范。为此，就需要政府信息公开发挥一种作为监督机制的重要作用，促使政府行为规范化和政府人员廉洁化。
(3)具体的政治、司法操作层面，法治最直接体现于立法、行政及司法活动的正当程序原则上。在立法程序中，贯彻公开原则，如公开吸收社会意见，进行公开听证等，对制定“良法”，保证法律本身的合法性与合理性具有至关重要的意义。在行政程序中，按照行政法的有关规定，除了羁束性的行政执行行为需要以公开的法律、法规、制度以及政策作为依据外，在自由裁量的行政行为中，公开程序、听证程序、相对人的申请程序、公务明示等程序规定同样是极其重要的程序要求。
综上所述，法治建设要求建立和推行政府信息公开制度，要求在各项活动中贯彻政府信息公开的理念。实际上，中共十五大以来，在政府信息公开方面中国所取得的斐然成绩，很大程度上源于法治建设的推动。法治建设推动了中国政府信息公开理念的变迁。
2.行政改革推动中国政府信息公开理念的变迁
中共十一届三中全会以来，中国政府进行了一系列的行政改革，目前正在朝着科学化、合理化的方向发展。在这个发展过程中，建设透明政府是中国政府职能转变的新愿景。我们知道，官僚主义、低效率、执法不严和其他不正之风，往往可以从政府信息不公开和不对称中找到原因。在传统体制下，政府机关可以通过行政权力直接谋取利益，不需要利用垄断的信息进行寻租。随着中国依法行政的推进和政府权力的逐步规范，依靠权力寻租的成本和风险越来越大，权力寻租由此得到较大程度的遏制。然而，依靠信息寻租的诱因却逐渐加强。于是，转变政府职能，建设透明政府，便成为中国行政改革的战略抉择。
透明政府是现代民主政治的一种基本理念，又是一个对公共行政进行民主控制的制度安排。作为一种基本理念，它要求政府必须回应社会和民众的要求并采取行动加以满足；作为一种制度安排，它要求国家机关的绝大部分活动，即从立法、执法、提供资讯、社会服务等诸多方面的信息都将向全体公民开放，供全体公民使用，而无须问其需要这些信息有何用途。透明政府的理念在中国行政改革的进程中得到了体现。2001年1月开始，原来仅限于政府内部流通的红头文件《上海市人民政府公报》对全体市民免费发放。2002年，山东省城乡居民可以通过订阅政府文件《山东政报》的方式了解政府政策。2003年1月1日，中国第一部与“政务透明化”相关的地方法规《广州市政府信息公开规定》在广州市生效。根据此规定，个人和组织均有权向政府申请公开他们想知道的政府信息。2004年5月1日，上海市人民政府在全国省一级政府中，第一个启动“透明政府计划”，即正式施行国内第一个由省级地方政府制定的政府信息公开规章——《上海市政府信息公开规定》。其中规定以“公开为原则，不公开为例外”，除涉及国家机密、商业秘密、个人隐私、正在调查处理过程中的政府信息等依法免于公开外，其他所有与经济、社会管理和公共服务相关的政府信息，特别是政府掌握的公共信息都依法向社会公开，或依照公民、法人和其他组织申请予以提供。2007年1月17日《中华人民共和国政府信息公开条例》获得通过。该条例规定政府机关应该怎样履行免费提供公共信息的义务，对利用公共信息获取利益的行为进行制约。从以上情况可以看出，行政改革推动着中国政府信息公开理念的变迁。
二、中国政府信息公开理念变迁的经济动因
1.招商引资推动中国政府信息公开理念的变迁
中国政府信息的公开起源于经济动机，并与中国经济对外开放发展的进程相适应，成为各级人民政府招商引资、改善投资环境的条件。1991年以前，中国各级政府的公共信息，包括政府管理社会的规范性文件，惯例是发给下级政府执行，一律不直接对外公布。行政管理的相对人只有在具体参与、实施有关的活动中，才可能了解这类公共信息。这一长期对国内行政管理相对人有效的制度，并不被境外投资者所认可。许多境外投资者抱怨中国政府行政管理制度不公开、信息不流通、不对称带来的弊端，这些弊端直接影响了境外投资者的投资积极性[2]。
因此，要想大力吸引外资，加速经济发展，公开政府信息是一个必要条件，因为政府信息公开的可信度高于政府信息不公开的可信度。为此，1991年12月5日，中国对外经济贸易部发布公告，陆续正式公布了七个对外经济贸易内部管理文件；1992年2月2日，又公布了十四件内部管理文件。1992年3月16日，国务院办公厅发出《关于重申制定、发布全国性对外经贸法规、政策有关规定的通知》，规定对外贸易经济合作部是国务院综合管理全国对外经济贸易工作的职能部门，全国性的对外经贸法规、政策均由对外贸易经济合作部审核并统一对外发布(需立法或需由国务院发布的除外)。至此，中国初步的公共经济信息对外公开的制度开始形成，它使得中国自1949年以来行政机关不公开公共信息，包括需要当事人遵守的行政管理规则的根深蒂固的做法与制度开始动摇[2]。可见，招商引资推动了中国政府信息公开理念的变迁。
2.加入WTO推动中国政府信息公开理念的变迁
公开性或透明度原则是WTO的一个基本原则。这一原则要求各成员国实施的有关贸易的政策、法令及各成员国签订的影响国际贸易的现行协定，都必须公开，使之具有透明度[3](P3)。根据此原则，在服务贸易领域，除了不能公开的机密资料外，各成员方必须将影响到服务贸易总协定实施的有关法律法规和习惯做法以及所参加的有关国际协定对外公布；各成员方现行法律、法规或行政规定如有变更，以致严重影响协定项下服务贸易的特定义务时，应立即或至少每年向服务贸易理事会提出报告。在货物贸易领域，公开性原则要求成员方正式实施的有关进出口贸易的政策、法律及条例以及成员方政府或政府机构与另一成员方政府或政府机构签订的影响国际贸易政策的现行协定，都应迅速公布，以使各成员方政府及贸易商熟悉或了解。在贸易政策评审机制中，规定了对成员方的对外贸易政策进行定期审查，以增强各国国内政策法规的透明度。该原则还要求成员方的市场信息必须是公开的、持续的和有约束的，以保证其他成员方的企业在市场环境中的行动目标具有可预见性。
但在中国传统体制影响下，中国政府的行政行为往往处于不公开状态，从政府的机构设置、人员安排、职责权限，到权力的运行规则和方式，乃至工作程序等，很难为外人所知。在政策法规的决策方面，不仅决策的过程及其相关资料是不公开的，而且常常连决策的结果都不完全公开。行政执行不透明，管理经济依赖一些对企业有影响但又不公开的内部政策。人们尤其是行政相对人对政府行政的法律政策依据、行政的法定程序以及行政结果等相关情况知之甚少，只有盲目地接受政府的行政决定。当合法权益受到侵害，也因不知其何以被侵害及如何申请行政救济，而无计可施。这种状况与WTO的规则和要求不相符合。中国加入WTO后，信息公开问题已经由道德自律转变为法律强制了。因为政府承诺的及时通知义务、及时公布法律法规和其他具有普遍约束力的司法行政决定义务、设立咨询点义务等无一不是强制性的法律要求，不容回避。在透明度原则要求下，入世后中国政府进一步树立了“阳光行政”或公开行政的理念。不仅依法公布了许多法规、规章、政策以及行政管理部门作出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、工作程序等，健全政务公开制度、行政复议制度、听证制度、信息查询制度和咨询制度，还推进电子政务建设，利用电脑网络平台公开政府管理信息，增强政府管理的透明度[4]。因此，加入WTO推动了中国政府信息公开理念的变迁。
三、中国政府信息公开理念变迁的文化动因
1.公民主体意识的增强推动中国政府信息公开理念的变迁
公民的主体意识是指作为社会主体的公民对自我以及对他人(包括国家、机关、组织和其他公民个人)的权益和自由的认知、主张和要求。它包括三个要素：权益认知、权益主张、权益要求。从这个角度来说，公民的主体意识主要是指作为社会主体的公民的一种主观态度与观念。
改革开放以后，随着生产力和商品经济的发展，中国公民的主体意识逐步增强。一是个体思想意识日渐提升。在个人、集体和国家的关系上，人们逐渐认识到个人利益不能无条件、无限度地服从国家或集体利益。公民以及社会开始承认并尊重个体的独立价值，集体中的个体地位日见凸显。二是自主意识和责任感日益增强。利益的多元化和社会及政府行政控制的弱化，使公民个体行为的自由度大大增加，而社会客观条件的诸多限制，迫使人们根据市场和社会需要进行自我设计、自我选择，以谋自我生存和发展。长期的自主性社会实践锻炼了人们的自主能力，也增强了人们的自主意识、独立意识以及个人对自主行为负责的责任感。三是权利观念日趋普及。改革开放明确肯定了个人利益的价值，承认求利行为的正当性和道德性。在人们对个人利益的不懈追求中，逐渐产生了公民权利观念。人们逐步了解宪法和法律所赋予的诸多权利，认识到这些权利的价值并加以珍视，进而要求他人、社会和政府予以尊重，一旦发现其权利受到异己力量(包括政府)的非法侵害，就会诉诸各种手段加以维护。概言之，中国社会生活物质层面的变革和发展正有力地推动着公众社会心理从依附走向自主[5](P194-195)。
公民民主参与意识以及其主体地位等增强使知情权的保障成为必要[6](P86)。于是，在中国公民主体意识增强的促动下，一些地方，比如河北藁城、浙江乐清等县(市)，在20世纪80年代末开始了对政务公开的初步探索。尔后，政务公开在河北、山东、天津、上海、北京、福建、湖南、河南等地全面开展起来。当今，全国乡镇政务公开逐步走上规范化轨道，县级政府已经全面推行政务公开，市(地)级政府正在积极推行政务公开。贯穿着为民服务理念的具有中国特色的政务公开制度已经初步形成。就此而论，公民主体意识的增强推动着中国政府信息公开理念的变迁。
2.政治文化世俗化推动中国政府信息公开理念的变迁
1949年以来，中国的政治文化发生了巨大变化，特别是改革开放之后，在传统政治文化被扬弃的基础上，中国的政治文化已走向世俗化。其主要标志是民主政治文化和法治政治文化茁壮成长。这成为中国政府信息公开理念变迁的文化动因。
首先，与神灵崇拜的、专制主义的政治文化所固有的封闭性相反，世俗化政治文化具有较强的开放性。在世俗化政治文化内部，基本上杜绝了主流文化价值专断的现象，主流文化多能容忍非主流文化的存在。主流文化与非主流文化之间，各非主流文化之间，都是相互制约的关系，并在相互制约中共同发展。世俗化政治文化对异质政治文化的关系主要表现为要素与信息的互动，以适当的方式吸收对方的各种进步因子，经改造变为自身的有机组成部分。世俗化政治文化的根本宗旨至为明确，那就是在开放中求得更新，不断为民主政治、政治的现代化作出贡献[7](P242-243)。作为一种世俗化的政治文化，中国特色社会主义政治文化无疑具有开放性。为吸收其他文化的精华，中国特色社会主义政治文化要求信息，包括政府信息对外公开。所以，中国特色社会主义政治文化构成了推进中国政府信息公开理念变迁的文化生态要素。
其次，经济改革为政治改革提供经济基础因素，政治改革从经济改革中汲取活力与动力。后者主要是指随经济改革深入所激发的社会成员的利益意识、主体意识、权利意识、竞争意识等有利于民主政治文化的培养和公民民主意识的增强，形成推进政治改革和政治民主化的重要思想力量。当公民把民主看作是实现自己利益的必要手段时，民主才有动力。随着生产力水平的提高，中国无论是就经济还是就文化条件而言都已踏入亨廷顿划分的“民主门槛”[8](P45-46)；尤其是随着生产关系的调整变化，与公有制的多种实现形式相联系，中国社会中出现了一批与先进生产力和先进文化发展要求相一致的群体，他们对民主政治发展的要求与渴望，成为推动政治改革的重要力量；就一般公民而言，他们对民主的要求与过去相比也有了长足进步，村民自治这一世界上最大规模的基层“草根民主”的实践向世人昭示，中国农民在关注自身经济利益的同时，也把目光越来越多地投向自己应该享有的民主、自治权利，并逐渐由“自发”，走向“自觉”。农民民主意识的增强，是不断拓展中国农村政治改革的精神动力。而中国的政治改革包括了政务公开制度的建立和发展。可见，民主政治文化推动中国政府信息公开理念的变迁。
再者，改革开放以来，国家领导人十分重视法制建设。邓小平指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。”[9](P146)江泽民指出，法治为中国的基本治国方略。胡锦涛提出，要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。党和国家领导人的积极作为促进了中国法治政治文化的成长。平等性的法律文化是法治政治文化的重要组成部分，它塑造公民。公民不同于臣民，公民大多能运用法律维护自身权利，如知情权。公民对知情权的保护推动着政府信息公开理念与制度的形成。从这个角度讲，法治的政治文化有利于政府信息公开理念的萌生，“有利于政府信息公开法律制度的建立，而人治的政治文化则不利于政府信息公开法律制度的建立”[10](P59)。因此，法治政治文化是中国政府信息公开理念变迁的一种文化动因。
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