西藏义务教育事业的成就、挑战及对策——纪念《中华人民共和国义务教育法》在西藏实施20周年，本文主要内容关键词为：西藏论文,中华人民共和国论文,教育事业论文,对策论文,义务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D927.75 文献标识码：A 文章编号：1003-8388(2006)06-0064-05
自1986年《中华人民共和国义务教育法》(下称义务教育法)颁布实施以来，西藏义务教育取得了巨大成就，为西藏社会经济发展提供了强大的智力支持，为西藏经济的跨越式发展和社会的文明进步做出了重要贡献。在义务教育法颁布实施20周年、西藏义务教育进入全面攻坚阶段之际，回顾西藏义务教育取得的成就，分析面临的挑战，结合国家发展义务教育的相关政策，提出建设性的思考和建议，对于发展西藏义务教育事业具有重要的现实意义。
一、西藏义务教育取得的主要成就
经过几十年的发展，尤其是义务教育法实施以来，西藏义务教育取得了举世瞩目的成就，基本形成了学前教育、小学教育、初中教育、内地西藏班(校)等较为完整的义务教育体系。概括起来，西藏义务教育的成就主要表现在以下几方面：
1、“两基”(基本扫除青壮年文盲、基本普及九年义务教育)攻坚步伐明显加快，义务教育普及程度迅速提高。截止2004年底，西藏普通中学在校生为135888人，而1986年仅为21949人；小学在校生为326952人，而1986年为121156人。[1] (P256)截至2005年10月，全区73个县(市、区)中，已有68个县(市、区)普及六年义务教育，“普六”人口覆盖率达到94.9％；小学适龄儿童入学率达到96％，而1985年适龄儿童入学率仅46％，提高了近50个百分点；已有40个县(市、区)普及九年制义务教育，“普九”人口覆盖率达到59.4％，初中入学率达到75％；已有54个县(市、区)通过扫盲验收，脱盲县人口覆盖率达到79.4％，全区青壮年文盲率下降至15％。[2]
2、教育基础设施、办学条件明显改善。截止2004年底，西藏有普通中学110所，比1986年64所多了46所；小学886所，而和平解放前，整个西藏没有一所现代意义上的正规学校。截至2004年底，西藏各级各类学校共有校舍建筑面积429万平方米，极大地改善了办学条件；建设卫星教学收视点903个，覆盖西藏98％以上的中小学校；从2003年起，西藏自治区教育厅每年拨出500万元教育信息化建设专项经费，已为210所乡镇小学建立有线教育电视系统。[3] 此外，农牧区还建成了1763个教学光盘播放点、903个卫星教学接收点和85个计算机教室，310所学校实现了教育信息资源“班班通”，有40万名农牧区中小学生受益，为农牧区学校教育教学改革注入了活力。[2]
3、义务教育经费投入大幅度增加。1952年至2004年西藏教育累计投入资金约120.7亿元，仅2004年西藏教育经费总投入23.4亿元，是1965年的674倍。[3] 2003年起，西藏自治区政府规定，除全区确保正常的教育事业费投入外，各级政府必须把财政收入的20％用于义务教育。[4] 国家在西藏实施了“国家贫困地区义务教育工程”、“中小学危房改造工程”、“教育信息化工程”以及实施小学规范化建设工程、农村寄宿制建设工程、中学改扩建工程等一系列重大工程。以“国家贫困地区义务教育工程”为例，中央和地方仅在首期建设中共投入教育专项资金2.475亿元，改扩建和新建了70个县的196所中小学校，使西藏教育基础设施落后的状况得到很大改善。[5] 此外，西藏自治区教育厅资料显示，近十年来，国家拨出4.45亿元教育专项经费，在西藏实施了新建、改扩建边境县中小学，新建地面教育卫星上行站等15个大项目、45个子项目；仅2005年，全区小学基本建设总投资达25460万元，初级中学建设总投资达41316万元。同时，还投入了大量资金，用于采购教学仪器设备和图书资料等，逐步改善学生的学习和生活条件。
4、教师队伍发展迅猛，结构不断优化。师资是办好义务教育的重要因素，国家和西藏一贯重视义务教育师资队伍的建设，无论是数量还是质量都有了很大改观，西藏已经基本结束师资紧缺的时代，已初步形成一个以藏族为主体、结构较为合理、基本能够满足义务教育发展需要的教师队伍。中学专任教师由1986年的1724人增加到2004年的7371人，增加了近5倍；小学专任教师由1986年的7742人增加为2004年的13610人，增加了近2倍。
5、教育援藏成效显著，内地西藏班(校)硕果累累。教育援藏是援藏工作的重要组成部分，国家和全国各地给予了极大地支持，有力推动了西藏义务教育的发展。譬如，20世纪50年代到2000年，全国共选派援藏教师6800余名；20世纪80年代，中央相继召开了四次西藏工作座谈会和两次教育援藏工作会议，国家有关部委和各省市采取多种措施，先后两次拨专项资金3700万元和6800万元，用于改善西藏中小学建设，帮助西藏发展教育事业；1993年国家第三次教育援藏工作会议决定投资4100万元；1994年召开的中央第三次西藏工作座谈会确定的援藏工程中教育工程投资达6900万元，[3] 大大改善了西藏教育的基础设施建设。内地15个对口支援省市帮助西藏新建、改扩建一批中小学，投入资金达2.2亿元。同时，全国有关省市和有关高校还选派大批教师援藏。内地西藏班成效显著，截止2004年底，内地西藏班(校)遍及21个省市，在校学生达14500人，其中初中在校生6700人；20年来举办内地西藏班(校)，中央政府累计拨出基建专款12300万元，各有关省市财政配套资金15000万元；此外，中央政府每年还拨出700万元，有关省市都列出专项经费，用于内地西藏班学生的学习和生活。
6、各项教育法规、教育保障制度逐步健全。根据国家有关法律，西藏自治区结合当地特点和实际，颁布了《关于我区中小学生享受“三包”和助学金的暂行规定》、《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的若干规定(试行)》、《西藏自治区实施中华人民共和国义务教育法办法》等法规规章，制定了自治区义务教育发展规划等一系列制度和规范性文件。譬如，为帮助农牧民子女接受义务教育，国家拨出专款在西藏农牧区实行了以寄宿制为主的中小学校办学模式，并对义务教育阶段的农牧民子女实行免费“包吃、包住、包学习费用”的“三包”制度。继1985年、1994年、2001年之后，2005年再次提高“三包”经费标准，使“三包”经费标准小学生每人每学年提高到1000元，初中生1150元，其中边境地区在此基础上上浮100元。[3] 又譬如，为确保每个适龄儿童特别是女童都能享受到受教育的权利，控制辍学率，西藏全面实施了控制辍学、保持就学的“四书制”，即《义务教育入学通知书》、《保学合同书》、《限期复学通知书》、《处罚通知书》。此外，2003年西藏从自治区、地(市)、县、乡均成立了党政一把手负责、相关部门负责人参加的“两基”攻坚领导小组，确保“两基”攻坚任务的顺利完成和义务教育的快速发展。
二、当前西藏义务教育事业面临的挑战
从历史发展的纵向角度看，西藏义务教育发展取得了举世瞩目的伟大成就，但从横向比较而言，差距显而易见，西藏义务教育还存在诸多问题，仍然面临许多挑战。当前，西藏义务教育存在的问题主要表现为：
第一，基础教育发展薄弱，普及义务教育任务十分艰巨。西藏社会经济落后，义务教育基础差，加上自然条件等因素，西藏义务教育的基础极其薄弱。譬如，“普六”、“普九”任务繁重。截至2005年底，尚有5个县没有普及六年义务教育，“普六”任务还没有基本完成；“普九”人口覆盖率仅为59.4％，而全国和西部地区“普九”人口覆盖率分别为92％和74.45％，尚有很大差距；青壮年文盲率仍然高达34％，比全国平均水平高出27.2％，比西部平均水平也高出24.98％，[4] 其中，西藏的门巴、珞巴族的文盲率(15岁以上人口)极高，根据2000年第五次全国人口普查数据显示，分别为56.21％和50.79％，是我国55个少数民族中文盲率最高的两个民族。又如，义务教育普遍存在“三高三低”现象，即辍学率、留级率、复读率高，入学率、巩固率、升学率低，直接导致了国民受教育水平的低下和人口文盲率的居高不下。毫无疑问，西藏义务教育是全国各省市中任务最艰巨、困难最多的，是我国义务教育这一攻坚战中最难攻陷的堡垒。
第二，教育基础设施不健全。许多初中、小学校舍破烂，有的甚至是危房，缺乏起码的课桌、教科书、教学仪器等教学用具；教学环境恶劣，有的甚至不具备办学的起码条件；全区中小学图书、仪器配备率极低，绝大多数学校达不到国家办学条件标准。此外，集中办学也困难重重。虽然西藏自治区基础教育规划的目标是2005年达到县有中学，乡有小学，但要使分散的学生集中就学难度很大，因为西藏的村和村之间相距几十、上百公里，离家远、适龄儿童年龄小、交通不便等严重妨碍了集中办学。譬如，在全区地域较小总人口不到三万人的林芝县，一万多平方公里的区域内仅分布着108个行政村，如此广袤的地方要集中进行义务教育难度之大可想而知。人口稀少的牧区的教育基础设施问题更加突出。
第三，义务教育经费严重不足，教师队伍待遇低。教育经费捉襟见肘，严重不足，一直困扰西藏义务教育的发展。西藏的义务教育经费主要靠国家投入，来源比较单一，而西藏县乡财政都是典型的吃饭财政，对义务教育的支持能力极其有限，本地财政不可能也没有能力提供义务教育所必需的公共产品。由于教育经费不足，许多学校办学条件得不到改善，少数学校的危房依然存在；因为经费紧张，必要的教学设备无法添置，大多数学校没有实验室和实验仪器，直接影响教学质量的提高。此外，拖欠教师工资的现象日益严重，国家政策规定的各种补贴无法兑现，造成教师不安心，影响了正常的教育秩序。
第四，社会教育环境差，对义务教育重要性的认识不到位。由于受经济发展的制约，以及人们传统价值观念的影响，西藏各族群众以及各级政府对义务教育的重要性和紧迫性认识不够，没有认识到现代教育对现代社会发展的重要作用和影响。群众教育观念的转变比投资办学的难度还大。由于受历史和传统文化以及地理环境的影响，西藏的农牧民整体素质不高，教育意识淡薄，对教育的态度不积极，很多人甚至干脆就拒绝教育，让子女在家务农。为了眼前的利益，他们往往会做出损害子女接受义务教育权利的行为。譬如，每年春夏之交，是青藏高原挖虫草的季节，家长都要把学生叫回家里去增加收入，学生会在学校毫不知情的情况下逃学，有时会在几天之内、甚至一夜之间，整个教室、整个年级走得空空荡荡，一走就是一两个月。类似的情况也常常出现在牧民转场时节。
第五，师资质量不高，结构不太合理，教学质量普遍偏低。西藏基础教育师资队伍面临两难境地，一方面紧缺，主要缺少合格的师资；一方面不合格的师资又严重超编，没法安置。此外，教师整体结构不合理，专业教育人才极度匮乏，全区各初中、小学普遍存在缺乏音乐、体育、美术、英语教师的现象。这些问题不仅造成教育经费更加紧张，更紧要的是制约了本来就普遍较低的义务教育质量的提高。
第六，非义务教育滑坡影响义务教育的发展。由于目前国家对毕业生不包分配，西藏也存在大中专毕业生找不到工作的情况，非义务教育呈现滑坡态势，使得本来就存在轻视知识及“读书无用”的错误观念更为流行，这种情况也影响了西藏义务教育的发展。
三、抓住西藏义务教育发展的新契机，促使义务教育更上层楼
西藏义务教育挑战和机遇并存，取得巨大成就的同时，出现了一些亟待解决的新问题，也面临发展的新契机。站在新的起点上，西藏义务教育将迎来更大的辉煌。针对西藏义务教育面临的机遇和挑战，笔者认为务必重点做好以下几方面工作，西藏义务教育才能更上层楼。
一要重视义务教育，加强政府扶持。十年树木，百年树人，教育是发展之本，义务教育是教育之源，因此，发展教育也是硬道理。中央和西藏各级党委政府、部门要高度重视，正确认识教育功能，树立民族繁荣教育先行、百年大计教育为本的思想，把发展义务教育放在突出的战略位置，采取行之有效的政策和措施，大力扶持、发展西藏的义务教育。把义务教育当作一项重要工作来做，把义务教育的绩效作为考评官员、干部的重要指标。譬如，林芝县从2000年起将劝学工作列入各级领导干部的任期目标，实行劝学目标考核制，把劝学工作作为干部晋升、提拔的一项重要内容，如果分管区域入学率低、辍学率高，从县到乡一级的干部都要受到处分。这一措施起到了积极的效果。在原有措施的基础上，积极创新，进一步推进西藏义务教育的发展。
二要抓住国家发展义务教育的机遇，促使西藏义务教育更上层楼。我国义务教育已迎来了发展的黄金时期。2005年教育部发布《中国全民教育国家报告》提出“争取到2007年全国农村贫困学生享受免费教科书和住宿生活补助，力争到2010年在全国农村地区全部实行免费义务教育，2015年在全国普遍实行免费义务教育”。国务院决定从2006年起实施农村义务教育经费保障机制改革，确定了“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，将农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围。第十一个五年规划指出，加快发展农村文化教育事业，强化政府对义务教育的保障责任，重点普及农村九年义务教育，对农村学生免收杂费，对贫困家庭学生提供免费课本和寄宿生活费补助。温家宝总理在2006年《政府工作报告》中指出，要大力普及和巩固九年义务教育，从2006年起用两年时间全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，继续对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费，将农村义务教育全面纳入国家财政保障范围，建立农村中小学校舍维修改建投入机制，完善农村中小学教师工资经费保障机制。温家宝总理在2006年4月18日召开的西部地区开发领导小组第四次全体会议上强调指出，继续推进西部大开发，认真落实全部免除西部地区农村义务教育阶段学生杂费和对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费的政策，继续实施西部地区“两基”攻坚计划。中央政府的这些举措，是我国教育发展史上的一个重要里程碑，对于少数民族义务教育的作用非常巨大。此外，近年来西藏经济高速发展，人民群众生活不断提高，为西藏义务教育发展提供了物质支持。笔者从西藏自治区教育厅了解到，西藏自治区党委、政府明确指出到2007年，全区全面完成“普六”任务，小学适龄儿童入学率保持在98％以上；全区基本完成“两基”任务，人口覆盖率达到85％以上；初中阶段入学率达到85％以上；青壮年非文盲率达到95％以上。要实现这个目标，西藏必须紧紧抓住国家发展义务教育的机遇，根据本地实际，调动各方面的积极因素，促使西藏义务教育更上层楼。
三要加大教育经费的投入。教育经费的严重不足，已经成为影响当前西藏义务教育发展的严重阻碍。因此，解决教育经费问题已刻不容缓。当务之急，在保证国家投入的前提下，争取多渠道筹措义务教育经费，改变过去由中央、地方政府投入义务教育经费的单一方式，从而形成以国家投入为主，社会力量、国际组织、个人(包括外国人)广泛参与的义务教育经费筹措渠道，把一切关心西藏义务教育的力量组织起来。另外，必须专门建立义务教育经费的使用、管理、监督制度，保证教育经费专款专用，把有限的经费用到最需要的地方。
四要加大教育基础设施和教学基本条件建设力度，提高师资质量、待遇，稳定师资队伍。教育基础设施不健全是制约西藏义务教育发展的重要因素，对此，政府务必下大力气，加强校舍、教材、教学仪器和设备等教育基础设施和教学基本条件的建设。师资质量低、结构不合理的问题也急需解决。对此，采取多种形式多渠道培训师资，争取在较短的时间内，使西藏初中、小学教师的整体素质有较大提高。另外，西藏义务教育的教师队伍的稳定问题也日趋突出。待遇低、工作生活环境艰苦等原因迫使不少教师特别是骨干教师，纷纷改行，或到条件较好的地方任教，这种情况日趋严重。对此，地方政府和有关部门要切实采取措施按时发放工资、提高教师待遇，解决好教师的后顾之忧，保持师资队伍的稳定性。
五要普及义务教育法，宣传国家义务教育政策。必须采取诸如义务教育宣传日、宣传栏、广播电视、文艺演出等群众喜闻乐见的方式加强义务教育的宣传，引导群众学习、了解义务教育法和国家义务教育方针政策，使老百姓意识到不让子女接受义务教育是违反法律的行为，增强让子女接受义务教育的思想意识。通过宣传教育，使群众深刻认识到不能以牺牲子女接受义务教育的代价换取眼前利益，不顾子女教育的短期行为，为民族素质的全面提高，为子孙后代的长远利益着想，从而改变轻视知识及“读书无用”的错误观念，确立知识就是财富，脱贫致富必须教育领先的思想。此外，应充分利用宗教的积极作用。
六要充分利用教育援藏的优势，继续办好内地西藏班(校)。教育援藏是援藏工作的重要组成部分，开展以来极大地推动了西藏义务教育的发展，将来仍然是推动西藏义务教育发展必不可少的力量。正如时任教育部长的陈至立在2002年10月16日召开的全国教育系统援藏工作会议上提出的教育援藏是全国教育系统“义不容辞的责任和义务”，全国教育系统以及其他部门要一如既往地把教育援藏当作自己的使命，给予西藏义务教育力所能及的援助，内联外合，共同推进西藏义务教育的健康发展。
七要进一步加强“双语”教学。重视藏语文教学是正确执行党的民族政策和发扬民族优秀文化传统的保障，“双语”教学是西藏义务教育的重要内容，认真搞好藏汉双语教学是西藏民族教育发展的必由之路。对此，要一如既往地给予极大的重视，一方面，要培养一支政治坚定、业务过硬、热爱西藏教育事业的双语师资队伍；另一方面，不断编译出高质量的“双语”教材，促使双语教学工作跨上新的台阶。
八要加强民族教育法制建设，建立一整套义务教育的保障制度。为了把义务教育纳入法制轨道，西藏自治区在实施义务教育法的同时，制定实施了《西藏自治区实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》。在法制建设方面，一方面，继续宣传好义务教育法律、行政法规、地方法规；另一方面，西藏自治区人民政府应该结合国家发展义务教育的有关政策措施，以政府规章的形式进一步细化义务教育法律法规，使其更具可操作性。此外，建立义务教育的保障制度也非常重要。为了加快义务教育发展，西藏自治区采取了保障义务教育的一系列制度安排，在此基础上，要不断创新，出台更合适、更有效的政策、制度，把西藏义务教育纳入法制、政策所构建的一系列制度之中。
[审稿 姚俊开]