学习科学发展观 促进土地制度创新，本文主要内容关键词为：科学发展观论文,制度创新论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D614，F301 文献标识码：A 文章编号：1671-7465(2004)04-0008-05
一、科学发展观的博大精深
科学发展观是中国共产党在第十六届三中全会中提出的。是坚持以人为本、全面协调、求真务实、可持续利用的科学发展观。简言之，即是按照自然规律和客观经济规律协调发展，促进社会经济全面发展的一种整体论的发展观。是新世纪、新阶段党和国家事业发展的重大战略思想。是当前社会经济转型中必须遵循的科学理念。这一理念是参考上世纪70年代以后，批判“经济增长论”而先后提出的“增长极限论”、“综合发展观”、“新发展观”、“以人为中心的发展观”、“可持续发展观”等观念后，经过全面考虑，分析比较，深入研究人类社会的发展如何才能合乎客观真理而提出的。它的内涵包含辩证唯物主义和历史唯物主义的全部哲学理念，用以建立人与自然和谐统一的历史新时期，推进人类社会不断持续向前发展。
我们知道，遵循科学发展观首先要以马克思主义的辩证唯物史观为指导，认识人的意识是物质的能动的反映；物质是第一性，意识是第二性，它的能动性不是消极、被动的反映，而是按照辩证唯物的科学认识，使自己的思想合乎于客观的规律性，即不与客观存在的物质第一性相矛盾。不管意识能动作用有多大，它总是要受客观存在所制约。因此，实现科学发展观，需要运用唯物辩证法去认识客观事物的联系及其规律。列宁说，“规律就是关系”。把握本质关系，即是把握客观事物的规律性联系。我们知道，任何事物的发展过程都存在矛盾两个方面的对立统一关系，而这两个方面又都是互为依存、相互制约的。所谓相反相成。例如“是与非”、“乱与治”、“难与易”、“怯与勇”、“分散与集中”、“坚强与软弱”、“先进与落后”等，两者都是在一定条件下转化的，没有一定条件，双方都不会转化。而这些条件有本质与非本质之分，关键在于认识其本质关系。而本质与非本质关系都混同在各种现象之中，现象虽非规律，但往往是客观规律在某一方面的反映。例如生态恶化即是生态失衡的反映；贪腐滋生即是经济管理失衡的反映；贫富不均，即是财富分配失衡的反映。所以恩格斯说：“文明是一个对抗的过程”。我们要实现科学发展观，就是要了解自然、社会和人类思维活动之间产生了哪些现象，而这些现象又是怎样存在于他们的相互作用、相互依存和相互制约的条件和关系之中的。在辨析某一特定事物是在怎样的条件下产生、发展、消亡非常必要。只有深化对某一特定事物的认识，按照理论联系实际的原则，概括其所具有的普遍性，进而引出道理、意见、计划、方针、政策和制定反映一定物质生产关系的人与自然相统一的法律，指导人们的行动，才能发挥这种科学的能动性。当然，要发挥这一功能，需要有充分的历史知识和科学知识；同时，要防止教条主义和经验主义两种错误倾向。胡锦涛同志在中央人口资源、环境会上说，科学发展观是坚持以人为本，全面协调的可持续发展观，它是从人民群众的根本利益出发谋求发展，推进经济、政治、文化建设的各个环节、各个方面协调发展，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。由此可知，科学发展观是整体论的发展观，要使一切有益于生态环境的平衡与优化，即胡锦涛同志多次指出的“要尊重自然”、“尊重客观规律”，使它有益于现代人，有益于子孙后代，有益于地球上其他生命的利益。
二、划拨土地使用制度的非昔视今
无偿、无期限划拨土地使用制度的实行已历半个世纪。1988年以来虽改行有偿出让，但对原有划拨使用土地仍予维持。当前土地使用制度是有偿无偿同时并行。回顾无偿无 期限划拨使用土地是在计划经济年代实行土地公有制时确立的。它的理论依据有二：一 是马克思在资本论中说：“要牢牢记着(土地)本身无任何价值，那就是不是劳动生产物 的东西，例如土地”，所以“一切地租都是剩余价值，是剩余劳动的生产物。”[1](P.827—P828)这里，马克思所说的土地是指没有劳动加入之前的原始状态的土地。已经为 人类社会利用的，投入了人类劳动的土地不属于上述范围。当时我们以马克思所说为依 据把划拨土地定为无偿是有片面性的。二是斯大林关于生产关系的定义。[2]斯大林把 生产资料所有制从生产关系中独立出来，孤立地看所有制的形式，认为所有制是指生产 资料归谁所有，它表示的是所有者与所有物即人与物的关系，完全可以不是生产中的人 与人之间的关系，它可以在生产过程之外存在。例如：土地所有权表示的只是人对地球 某一部分的排它性垄断。从这一范畴上论，公有土地所有者与土地之间是一种排它性的 关系。它所排除的包括人与人的关系。因为在“全民所有制经济，由于是社会化大生产 ，各部门之间的交换，一万年都会有的，这种交换不是商品交换，土地矿山即是如此” 。斯大林的这种理论观点，在上世纪50年代学习苏联时是奉为臬圭的。据此，不但将实 行无偿、无期限的土地划拨制度视为理所当然，而且通过五大行政区的讨论，对原有房 地产税中的地产税亦予以取消，而改为房产税。同时认为在生产资料公有制社会，土地 利用其所有权并不移转，所有利用土地的单位都同样是无偿的土地使用方，所以将土地 使用权统称为土地上的一切权利。我国物权法迟至今日才开始制定，其原因也在于此。 1979年十一届三中全会拨乱反正后，经济学界讨论政治经济学对象问题时，对斯大林上 述生产关系定义的讨论，孙冶方先生引证了马克思《哲学的贫困》中一段话指出“像斯 大林那样，在生产、交换、分配这些关系之外把所有制抽取出来，并且和它们并列为政 治经济学的一个独立研究对象，那就不免象马克思批判蒲鲁东时所说的那样，是形而上 学或法学的幻想”。孙冶方先生在所有制问题的实际意义讨论中又说：“我们党曾经按 照生产关系一定要适合生产力性质的规律的要求正确制定了一条过渡时期的总路线，要 求在18年的时间内基本完成农业合作化。可是后来在头脑发热的情况下，这个任务却在 不到两年的时间内以‘三步并作一步走’的快速办法完成了。紧接着又把高级农业合作 社并成人民公社，小公社并成大公社，有的地方还搞县联社。这完全违背了客观规律， 造成了生产力的巨大破坏。造成这些严重后果，其中一个重要原因，就是离开了由一定 生产力决定的生产关系。孤立地看待所有制形式。这种把所有制从生产关系独立出来， 使中国人民吃尽了苦头。”[3]回顾历史，重读孙冶方先生上述两段话，以党的科学发 展观来辨析，始知当时确立，迄今尚在沿用的无偿无期的划拨土地使用权在理论上是违 反自然规律和客观经济规律的。在建立严格科学有效的土地管理制度下，应停止无偿划 拨制度的继续沿用，并立即着手进行全面清理，规定期限，统一转为有偿使用。
将无偿划拨使用转为有偿，不但有利于调整各类土地关系，而且可使闲置或配置使用 不当的土地转为存量土地，以减少征用土地，促进城镇土地内生。近10年余来，由于19 90年的(55)号令和1994年城市房地产管理法中虽有补交土地使用权出让金转为有偿使用 规定，但因此规定不是刚性，转轨缓慢。据粗略估计，目前在全国城市、建制镇、工矿 区中持原有无偿划拨的土地数量约有1亿多亩。在这些划拨使用土地中，除少量因拆迁 、改造非转轨不可而被纳入有偿使用者外，绝大部分仍无偿沿用。近年来，由于有偿使 用的地价日高，持有无偿使用土地者，不但不想转轨，而且从事各种寻租活动，以地生 财的花样百出。如再不加速清理，加强管理，限期转轨，不但影响有偿使用制度的完善 与发展，而且会对反贪防腐产生各种负面影响，使国有土地资产的流失增加了暗流。为 今之计，乘实现科学发展的东风，将无偿、无期限划拨土地使用改制提上议事日程是一 项迫不容缓的工作。
当然无偿划拨使用的土地制度采行已历半个世纪，涉及面广，权利关系复杂，清理整顿，有一定难度，但既然从理论到实践已知这一制度不宜再用，本着以人为本，求真务实的精神，此项改革是会得到各方的理解配合的。
三、国有土地有偿使用的溯源求新
我国现行国有土地有偿使用制度是参照香港批租制度，将土地所有权与使用权分离的 基础上确立的。1988年通过上海、天津、深圳、广州、福州5大城市的试点后，推广了 这一制度。香港的批租制度是香港沦为英国殖民地时，英王授权其港督，把其占领香港 的土地作为“官地”，由港府出让给民间使用而形成的。溯源求新，要从英国创设这一 制度说起。
公元11世纪英国诺曼底公爵威廉一世入侵英格兰，获得王位，取代本土贵族，成为全英土地所有者，实行封建统治的土地所有制。他宣布国王是全国土地的最高所有者。明令国王颁布的法令效力高于英国本土的普通法。于公元1086年对全英进行土地所有权的调查，查明数量、价值、赋税情况，汇总颁布《末日裁判书》(Domesday book)。参考罗马公元534年颁布的《查士丁尼法典》，确定：土地所有权只有国家才能享有。公民只能享有土地的占有使用权。由于土地所有权不能作为权利的客体，占有亦只能是一种事实，不是权利。[4](P.155)威廉一世据此将土地的占有使用权称为保有权，分封给大 小封建主，确立大小封建主与国王之间的土地保有关系，构成了土地保有制。土地保有 制规定，凡因臣服、效忠、救济、继承、婚姻、资助、没收和特殊习惯，都可成为土地 保有者。后来在苏格兰法律中又增加了租地保有，在英格兰法律中增加了有期限土地保 有(Tenm of years)。这样，订立定期租契约亦可享有土地保有权利。在这种契约中进 而出现租地建筑契约(Building lease)，这是一种长期的土地租赁契约，条件是承租人按约定的规模和价值，在租地上建造一座或多座建筑物，租期未满前，租地人还可连同建筑物出售给他人；租期届满，土地所有人有权将建筑物和土地一并收回，这一行为的为法律所允许，便是土地有偿使用制度滥觞。法律上确立这一制度要归功于当时英国的唯物主义者。英国是近代唯物主义的故乡，是现代全部唯物主义的发祥地。在这一思想 指导下，才使租地建筑成为理所当然的事，应受法律保护。由此而论土地有偿使用的理 论基础是唯物的。[5]
上述制度于公元17世纪，美国为英国殖民地时，曾在美国广泛采用。例如华盛顿的故乡弗吉尼亚州，率先采行，当地殖民政府将土地作为财产授予城乡居民、农民、农场主、手工业者、工场和商铺等作为他们自有的产权；纽约州则将大片土地授予土地经营者；新泽西和宾夕法尼亚州则将土地划分给定居者，南方各州干脆采用计口授地的制度。[6](P.514)1776年7月6日华盛顿宣布美国独立，宣布废除土地保有制。英国本土随着美国宪法、法国民法等财产权利观念的形成与发展，在普通法中土地所有权属于国王的观念日益淡化，原有土地所有权的三个要素：管理权(The right to manage things)、享受权(The right to enjoy)、处置权(The right to dispese of them)也开始分解。土地产权在市场经济中却日益显化，形成了现行的土地产权制度。受着大陆法的民法物权法的影响，产权中的物权权利在私人约定中也多采用。同时土地征用权、规划权、空中权、地役权、限制权、控制权、广告权、建筑权、矿产权、水权、租地使用保障权等，均在约定中出现。
香港原为我国领土，与现在的深圳市同属新安县管辖，面积1068平方公里，深港两地边境村庄原是同村、同族。1842年《南京条约》香港割让后人为分离。中日甲午战争后，英国又强迫清廷签订第二次《北京条约》，割让九龙半岛和新界，并入香港版图，以年期75年批租与开发商。依照《官地租契条例》，凡官地契约规定期满可续期的，届满 时自动续期，但须按地产价值重新估价。如官地租契无续期规定的，除拍卖出让的可续 期75年外，其余的不予续期。即表明批地租期届满，土地使用权要回归政府，政府也可 以利用期满重批的机会，调整其所要实施的有关土地用途及对其发展的限制。批地契约 内包括(1)官契、(2)卖地条款、(3)换地条款、(4)更改契约、(5)重批契约、(6)批地条 款、(7)延伸契约等，并有物业号、面积、座落地点、年期、土地用途、发展规范、其 他等。由于经济繁荣，级差地租提高，很大部分增涨地价流归政府所有。
综上所述，土地所有权和使用权分离是土地有偿使用的理论基础。而这种分离是符合土地的自然属性的。首先土地是不可再生资源，必须加以保护，同时土地又是有使用价 值的资产，应予充分利用。两者同是土地的属性，分别加以发挥，并行不悖，是其特点 之一。其次，土地的物理性状是具有多样性，加以分解即可成为各种权利关系，大陆法 系的物权权利是据此而确立的，是其特点之二。由此可知，土地法应用物权法不但不违 背自然规律，并且符合经济规律。由此可知土地有偿使用是符合科学发展观的。就此而 制定法律、法规，要求我们注意土地的自然属性外，还要注意其社会属性。法国社会法 学家狄骥曾指出：“土地是自然物，土地所有权的行使应为大多数人民福利的促进和维 护为前提”。以此来探讨英、美、港的有偿使用先例，似有偏于保护少数人权利之嫌。 因此，我们运用这一制度应结合我国的地情、国情，走独立求新之路。
求新之一，立足于保护生物圈，即十分重视协调生物圈中人口、资源、生态、环境的 关系。我国广大西北地区生态十分脆弱，青、宁两省平均人口承载力不到3.5人/平方公 里，土地沙化面积以每年1万平方公里之势在扩大，大西北地区地权、产权如何分离， 如何推行有偿使用?应有其独立求新之途。
求新之二，立足于宏观调控权的全面统一性，以指导地区的特殊性。使东南沿海和西北地区实现互补，而不是对立。治沙不是单为西北，而为全国，沙固则长江黄河清，大有利于长江、黄河、珠江三角洲的生态环境。因此，各地土地有偿使用所得应惠及全国，不能单纯用于一地。对此，国家要有一定的法律政策加以协调。
求新之三，加强经济发达地区的耕地保护，防止土地投机，田权交易和各种非法寻租活动。
求新之四，完善土有偿使用法律法规：
(1)改单向给经营方授地为多渠道、多需地方授地。
(2)房地相连使用登记，土地登记应在房屋登记之前；以纠现在只重视房产，忽视地产之偏。
(3)房地产相连时应各为独立物，分别适用物权法；房随地走，地随房走，反致权利互相混淆。
(4)土地既已列为宏观调控，土地有偿出让过程应列为审计范围；以杜绝各种流弊。
(5)香港高地价政策不适用于内地。
(6)制定房地产信贷管理条例，防止香港1963—1966，1981—1983年两次金融危机重现。
(7)运用地税法严防土地投机和地产商暴利。
(8)乘明年修改土地利用总体规划之机，将城市规划法纳入土地利用总体规划，以便统一城乡规划管理。
(9)房地产开发过程中的超额利润应明令归国家所有。
(10)土地储备制度似应有单行法。
四、实行地权(宏观调控权)产权全面协调的土地制度
我国土地制度半个多世纪来困扰在所有权统率一切权利的观念形态上。土地公有制下的土地公有所有权被视为神圣不可侵犯的权，它与私有制是对立的。长期以来，从理论到实践稍有偏颇，即被扣上资产阶级自由化的帽子。如何在土地公有下保护土地利用者权利，曾为理论界讨论的热点。上世纪80年代，《农业经济问题》杂志社，为此组织学术界专题讨论多次，发表不少有关论文，提出了三种思路：一是土地国有化，二是土地私有化，三是城市国有，农村集体所有。讨论数年，最后还是结论在维持原来的国有和集体所有并行上。在这样的观念形态上，对西方的土地产权制度认为是私有化而不敢涉 猎，明晰土地产权始终成为空话。近年来，社会经济迅速发展，加入WTO后，促进了东 西方经济思想的交流，重读马克思的《资本论》，亦给人以新的启示。马克思说“土地 所有权是一个特殊的形态”，“土地的所有权，则是表现为他的生产方式的最有利条件 ，他的生产方式繁荣的条件”，“他们不把农业上的资本主义生产方式，及其适应的土 地所有权形态，当作历史的范畴，而是把它当作永远范畴来看”[1](P.801—802)，“ 要想把所有权作为一种独立的关系，一种特殊的范畴，一种抽象的永恒的观念来下定义 ，这只能是形而上学或法学的幻想”[7](P.144)，“单纯法律上的所有权不会为土地所 有者创造任何地租，但这种所有权使他有权不让别人去经营他的土地，直到经济关系能 使土地的利用给他提供一个余额，不论土地是用于真正的农业还是用于其他生产。”[8 ](P.423—429)马克思的上述论述清楚地表明我们以往对土地公有制下土地所有权的理 解是不完全正确的，甚至是不符合土地本身的可利用的特性的。由此回忆到我国辛亥革 命胜利以后，孙中山先生提出的土地政策：平均地权，实行耕者有其田，非耕者不得有 其田的主张。这一主张即马克思说的所有权的表现形式应该是对土地生产方式最有利、 最繁荣的条件。孙氏主张“平均地权”，即运用公权力对封建土地所有制的改革；“实 行耕者有其田”，即运用私权力促进土地生产力的发展，两者同时并行，达到充分合理 利用土地的目的。孙氏的地权思想即国家运用公权力在土地上行使公有权，耕者有其田 的思想即赋予农民有运用民事权利上的私有权，以保障其生产生活的权利。亦即前者为 地权属于国家，后者为产权属于土地利用者。在十六届三中全会后，中央已明确规定国 家在土地上行使宏观调控权，即地权，它包括土地规划权、整顿及治理权、分配支配权 、管制权、限制权、空间权、农地发展权、土地征收征用权、土地征税权、行政管理权 和监督检查权等，其权源是国家领土主权。土地产权是建立在国家现代政治制度基础上 ，由国家宪法、法律、法规保护的各项民事权利，它包括国家和集体的土地所有权和各 项不动产物权如用益物权、地表权、租赁权、土地耕作权、农地承包经营权、土地垦拓 权、土地役权、担保物权，以及相关的债权、知识产权、股权等，其权源是宪法规定由 单位和个人享受的民事财产权利。地权是代表国家主权权力和权利行使的，其性质为政 治权，其法律效力高于土地产权；产权是现代国家制度的宪法、法律规定的，其性质为 民事财产权，由国家司法、行政机关的权力保障其实现的，二者是有主次之分的。先进 土地制度确立两者的法律关系是：先使地权(宏观调控权)归位，即对各项宏观调控权一 一作出明确规定；在此前提下产权自然到位，即涉及人民的各项权利亦一一得到法律的 保护而实现。这样两者泾渭分明，不致互生侵害。为此，值得我们重视的，即是先完善 宏观调控的各项法律制度，随之便可援用民法物权法和债权法等使产权明晰，当前特别 是宏观调控权之首的土地规划权，它是国家依人口、资源、环境、国民经济发展的长期 政策制定的。此次修订土地管理法应以科学发展观为指导，对产业布局、耕地保护、生 态安全、资源优位、经济繁荣等各方面作出全面协调的规范，这是土地制度的重中之重 。土地规划权的制定修改权属于中央，地方各级政府非依法定程序，无权擅自修改，其 他各项地权亦是如此。因为宏观调控旨在全面协调，要综合运用政策、法律、行政、经 济手段，从体制机制上解决存在于土地利用上的深层次矛盾，非一省一地或一个法所能 概括。所以今年中央经济工作会议明确指出要“进一步以科学发展观统率一切经济工作 ”。只有这样先进的土地产权制度才能完善，国家对以人为本、求真务实的土地持续、 科学利用的宏观调控政策才能得到充分实现。
收稿日期：2004-11-30