谈深化财政预算改革应注意的几个问题，本文主要内容关键词为：应注意论文,几个问题论文,财政预算论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大提出，要“改革和完善决策机制，推进决策科学化、民主化，完善重大决策的规则和程序”。从我国国情出发，建立起一个民主的、高效的预算管理制度体系，保证人民依法实现民主决策、民主管理和民主监督政府预算的权利，是推进社会主义政治文明和政治民主的必然要求。
为适应这种要求，近年来，在财政管理方面进行了一系列重大改革，以部门预算改革为中心的一系列改革的实施，中央财政预算管理工作已有了根本性的变化。通过对预算内外的财政资源进行整合，实现了一个部门一本预算；通过编制基本支出预算和项目支出预算，对部门日常运转和特定事项的支出进行了划分，为支出的追踪问效打下了基础；通过规范预算的编制和上报程序，打开了预算逐步走向公开透明的通道；深化了“收支两条线”管理，实行收支脱钩，规范了部门行政和执法行为，推动了依法行政；推行国库集中收付和政府采购制度，大大减少了财政资金被截留挪用和损失浪费，降低了政府行政成本，提高了财政资金的使用效益。通过这些改革的推进，财政在管理上确实迈上了一个新的台阶。从建立符合社会主义公共财政体制要求的现代财政管理框架出发，借鉴发达市场经济国家的经验，本文着重从以下方面着手，谈一下自己对如何进一步完善我国财政预算编制工作的认识。
一、政府收支分类改革与加强预算的社会监督
发达市场经济国家对于政府预算的执行，都非常重视和强调监督、约束机制的设计和建立。在这些国家，虽然预算是以法律的形式存在的，但仍然对预算执行的监督非常重视，不仅建立了严密的外部控制体系，而且也有一套以自律为主的内部控制的机制和制度。我国在支出预算的管理和控制上，走的是由高度控制向自主管理再强调有序管理的循环。在原计划经济管理时期，由于政府对社会财力管理的高度集中，部门除国家安排的财政拨款外，几乎没有任何自有资金性质的收入，部门的收入和支出因而高度透明。改革开放后，部门除财政拨款外，预算外资金、各项事业收入占到了部门收入的相当大甚至是主导的部分，并且按大收大支的方式统一安排各项支出。部门的支出安排与资金来源的对应关系模糊，财政因而很难对预算执行实施有效的监督。
从政府预算编制的角度看，长期以来我国各级政府提交给人代会审议的预算草案，基本上都只列出按功能编制、以预算类级科目列示的财政支出的数字和说明，向社会公布的政府预、决算报告，也基本是同口径的、较为简略，由此产生了“外行看不懂、内行说不清”的情况。这就使得我国的人大代表和广大人民群众根本无法对各具体的财政收支计划及其执行情况，以及这些财政收支背后的政府行为，进行深入的审议、修正、监督甚至否决。这种状况的实质，就是社会或市场还无法通过对预算的审议和批准，从根本上对政府的行为进行约束和监督。因此，必须保证政府预算有足够的公开性和透明性，这是把政府活动置于市场约束和监督之下的基础。这就要求我们向社会提供列示清楚、明晰的政府预算，而规范的政府收支分类(预算科目)是实现这一目标的前提。
我国现行的预算科目体系是建国初期参照原苏联体制设计的，是与计划经济体制下的建设型财政管理体制相适应的。几十年来虽然也有些小的调整，但总体框架基本没变。随着公共财政体制的逐步确立，以及部门预算、国库集中收付等各项财政改革的不断深入，现行科目体系的弊端也越来越明显，其中最主要的不足是不能清晰反映政府职能活动，其按预算“经费”性质的分类方法，使政府究竟办了什么事在科目上看不出来，一些政府的重点工作支出如农业、教育等分散在各类科目中，按此编制的预算自然也就不能清晰、完整的反映政府的实际施政行为和活动。经国务院批准拟于2007预算年度实行的新的政府收支分类，统一按政府支出的功能设置科目，分层次反映政府的职能活动、完成某项政府职能所进行的某一方面的工作、政府支出的内容、方向和政府各项支出的具体内容。按此编制的预算，可对任何广项财政收支进行“多维”定位，清清楚楚地说明政府的钱是怎么来的，干了什么事，最终用到了什么地方，这样“外行能看懂，内行能说清”。有了预算的透明和清晰，“阳光预算”才有实现的载体，社会对预算的监督也就有了依据，依法理财也就落到了实处。
二、预算下达时间与预算的执行和监管
西方发达国家预算是通过一个或多个法律的形式存在的，没有预算，任何政府的财政支出行为都不能进行。这体现了现代政府预算制度对于一项基本原则的严格执行，即“没有预算授权就不能进行相应的财政收支”。这一原则也充分体现了政府预算对政府活动的决定与约束。
我国的预算年度采用的是历年制，而全国人民代表大会却在每年的3月前后召开。这两者之间的间隔，使得我国的财政在这段时期内，是在无政府预算的状况下运行的，而且各级政府预算经人民代表大会通过后，实际下达到各预算单位往往都在1个月以后。可见，每一个预算年度里，我国的财政收支实质上在近半年时间内，是在无预算的状况下运行的。在成熟的市场经济条件下，公共财政是时时刻刻都处于政府预算的约束下的。没有议会审议通过的预算，是不能进行相应的财政收支活动的。
对我国财政运行的无预算约束问题，要从建立符合社会主义市场经济要求的公共财政体制的高度去认识。目前我国预算编制和管理中还存在着对预算的严肃性重视不够的现象，—方面财政自身对预算管理行为仍待进一步规范，各部门不符合预算管理要求、不严格按预算执行的行为也时有发生。这些现象的本质是我国预算管理中法制观念的淡泊。作为加强预算的合法性的重要—环，必须对无预算执行的情况进行改变。对于预算年度与人代会会期不—致的问题，在目前的情况下可通过设立临时预算来解决，而因预算下达晚所导致的财政运行中实际无预算的问题，则可通过改革预算编制与管理的程序来克服。部门预算改革推进到现在，已具备了着手解决这—问题的预算基础。当然，设立临时预算以及改革各级政府预算的编制与管理程序等措施，不只是改革预算管理的形式，更重要的是要树立起“无政府预算授权，就不能进行财政收支活动”的新观念。
与设立临时预算、确保预算按支出项目实际进度及时下达相联系，是结余资金的问题。作为当前加强预算管理的一个重点，结余资金的产生有多方面的原因，其中一个重要因素是预算下达时间较晚。按现行做法，预算中的项目支出要在人代会批准预算后才开始执行，这样项目部门实际执行预算的时间只有8个月，年度执行中追加预算一般都在6月份以后，预算单位执行时间不足，往往容易产生预算结余。结余的资金存在会对财政分配资金的准确性和部门严格执行预算产生干扰，也不利于实施有效的监督。通过设立临时预算的方式，按项目的实际需求确定预算下达时间，就可在源头上减少结余的产生，提高预算编制和执行的严肃性。
三、预算周期与加强预算编制管理
西方发达国家一般都实行标准周期预算制度，从时间上它把每一个预算管理周期划分为三个阶段，即“预算编制阶段”、“预算执行与调整阶段”以及“决算阶段”。“预算编制阶段”的主要任务，是对上年预算执行情况进行分析和绩效评价，并结合本年度预算执行情况，编制下一年度预算。“预算执行与调整阶段”的主要任务，是组织执行本年度预算，分析预算执行情况，办理预算调整与变更手续。“决算阶段”则主要是组织编制决算草案，按规定程序报批，并在决算的基础上，对预算执行结果进行分析总结和绩效评价。
标准周期预算制度的核心，在于强化预算的编制。预算编制是预算管理工作的根本依据和规范，它直接影响到预算执行和决算的效果。标准周期预算制度，使预算编制时间从几个月延长至10—12个月，为预算编制的合理、规范提供了时间保障。在此基础上，还可通过预算执行过程控制、规范预算调整与变更程序、强化预算约束和绩效分析以及充实决算工作等，有效的提高预算的前瞻性、连续性和可控性。
目前我国的部门预算编制，已初步实现了规范、合理。由于改革还没有完全到位，在编制的具体程序和时间安排上仍未完全改变传统的功能预算的做法，预算编制还是种分年断代的做法，预算编制还没有完全形成一个连续的过程。预算编制从总体上看还不是从中长期的角度滚动编制，每年工作的重心是分配预算指标。预算批复后进入执行阶段、开始办理拨款，同时在年初开始进行上一预算年度的决算批复工作。由于各方面条件的限制，预算执行与决算的结果在预算编制中产生的作用还不够直接，预算资金分配中不能有效地利用预算执行和决算的信息，三个环节尚未形成以预算编制为核心的系统运行状态。我们强调按标准周期编制预算，并不仅仅简单地是时间上的长短问题，重要是要建立一个与国家中长期施政目标以及项目自身周期相联系的预算编制的规范周期，使预算编制、预算执行、决算三者之间形成一体化的运行机制，同时实现从预算编制的前期准备工作到预算执行完毕作为一个整体的过程，实施有效的监管和控制，逐步实现预算各环节和工作内容的程式化和规范化。
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