发展问题与政府制度创新，本文主要内容关键词为：制度创新论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着前苏联和中东欧国家指令——控制型经济的崩溃，与此相对的是政府在东亚经济“奇迹”中发挥了重要作用，发达工业国家政府面临财政危机，以及另一些国家陷入解体和混乱之中等重大事件的上演，政府问题成了人们关注的中心。本文则在一般理论的基础上侧重对发展中国家的政府制度变迁的分析，本文的结论是有效的政府制度创新是发展中国家走向繁荣的根本所在。
一、国家、政府与经济发展
广义上讲国家是一套拥有法律强制手段的机构，这种强制力可以在既定的领土及人口的社会内行使。国家在其领土之内享有制定法规的垄断权，而政府一词在不同场合下有不同含义。在政治学文献中，“政府”有广义和狭义之分。所谓广义政府即全部国家机构，包括全部立法、司法和行政机构，而狭义政府，一般只包括国家的行政机构。本文中对国家和政府这两个概念不作明确区分，在制度层面上交叉使用这两个概念。
国家或政府本身是被公众制造出来保护公众权益，调解社会纠纷的社会仲裁人。这是国家存在的根本原因，但国家一经产生它就有了自己的特定利益。因此能否在它的自身利益和社会利益之间找到平衡点，是整个社会经济实现最优化的重要条件。而国家的经济功能实现又是整个社会经济关系客观规定的。国家是社会经济利益博弈的结果，国家的出现又为社会经济利益博弈提供了规则。
我们可以用对策论中的一个思想实验来对此作出说明。设想有两个大家庭甲和乙，每家有20头牛，每家的防卫能力相同。他们各自都有两种行为选择：侵犯对方的行为A，不侵犯对方的行为B。这两个策略的支付与另一家的策略选择相关。因而有四种可能结果，下面是一个假设的支付矩阵（表1.1）：
家庭乙
A B
A (6,6) (30,10)
B (10,30)(20,20)
表1.1 支付矩阵
如果甲乙双方同时选择非侵略策略会使财富总量达到40头牛并且两家可以平分；如果双方同时选择侵犯策略则会消耗资源，财富总量降为12头牛，也同样由两家平分。最后如果由一方采用了侵犯策略，则财富总量不变，但分配会由（20，20）变成（30，10）或（10，30）。在不知道对方策略的情况下，要求每一方都作出不可更改的选择，就会导致囚犯困境。这时，不管对方采取什么策略，每一方都会选择侵犯策略才可以使他的期望财富达到最大化——因为10＞6，30＞10。只有（6， 6）是唯一的纳什均衡。这是一个不存在国家或类似国家机构提供公共服务的社会。
要解决这个困境，就必须对这一博弈加以外部约束以改变支付矩阵的相互关系。清除掉结果（30，10）和（10，30）。通过第三方垄断暴力资源来作仲裁者，“定暴止分”，使双方不再“怨怨相报”。这样支付短阵1.1就变成了支付矩阵1.2。理性的家庭就会选择非暴力，这样只有一个选择结果（20，20），个人理性和社会理性都达到了最优。但这个结果（20，20）是在假定存在一个没有成本而且又公正无私的仲裁者的情况下才出现的。这个仲裁者的职能正是人们希望理想中的国家或政府所具有的职能。
家庭乙
A B
A (0,0) (0,0)
B (0,0) (20,20)
表1.2 变化后的支付矩阵
实际上由于社会博弈的参与人数众多，竞争能力不对称，信息不充分，因此一个社会的博弈的解可以有无数个。因此反映经济权力要求的政治制度结构及其结果的形式也是多种多样的。这是为什么政治学说中对国家性质会有多种学说的原因，最常见的两种学说是剥削论和契约论。其实这只是社会博弈矩阵的两个有代表性的特解。前者认为国家是阶级矛盾不可调和的产物，是统治者掠夺和剥削被统治者的工具，契约论则认为国家是公民之间订立契约的结果，国家为公民服务是天经地义的。这两种理论在历史和现实中各有其佐证，但它们又无法涵盖现实中所有的形式。新经济史学派的代表人物诺思教授对此作了综合，提出了国家“暴力潜能”分配论。若暴力潜能在公民之间进行平等分配便形成契约型国家，反之则产生剥削型国家。诺思教授的国家理论认为国家有三个基本特征：一是，国家以“保护”和“公正”来换取收入；二是，为使收入最大化而为每一个不同的集团设定不同的产权；三是，面临其他国家或潜在统治者的竞争。所以，国家有两重目标：它既要使统治者租金最大化，又要降低交易费用以使社会总产出最大化。这样就出现了国家悖论：国家的存在是经济增长的关键而国家又是人为的经济衰退的根源。
二、政治制度的成本与制度选择
新制度经济学对科斯定理的宏观解释是：如果在政治和经济领域中交易费用都等于零。那么一国的发展不会受政府类型的影响。但是如果存在正的交易费用，那么一国政治权力分配和制定规定的制度结果就成为决定经济发展的关键因素，因此制度选择是重要的。本节主要在芬德雷——威尔逊模型基础上来比较剥削论基础上的无限政府和契约论基础上的有限政府之间的成本问题。
假设在一个经济系统中生产一种复合产品Y，劳动力L和固定资本存量K是仅有的投入。投入——产出的关系由生产函数f（L，K）表示。但该经济的产出结果要受第三种投入要素的影响， 我们称之为公共秩序P（由国家提供的服务）。国家为提供公共秩序的唯一投入品是政府工作人员。公共秩序的生产函数是P（G），因而总生产函数可以表示为：
Y＝f（L，K）P（G）（2.1）
式（2.1）是芬德雷—威尔逊模型，它假设劳动力是同质的， 设劳动总供给H是常量，并且人们只在公共或私人领域工作，这样就有：
H＝L+G（2.2）
又因为H是常量，所以G＝H－L，式（2.1）又可写成
Y＝y（G） （2.3）
图2.1 表示Y和G之间的关系：
图2.1 国民收入是政府规模的函数
该图表示公共部门的扩张在最初使国民收入Y增加， 然后经过某点又使Y降低，G[*]点表示公共部门的最优水平， 即公共部门和私人部门劳动的边际产量相等时国民收入Y[*]最大，与Y[*]和G[*]对应的政府形式是契约论基础上的有限政府，政府的权力受到制约，政府的自身利益的实现必须以社会利益的实现为前提，因此契约型政府又可以说是廉价政府，而建立在剥削论基础上的政府形式是无限政府，无限政府是指一个政府在自身的规模、职能、权力、行为方式上无限扩张，不受法律和社会制约，无限政府导致政府职能的无限扩张，政府承担越来越多的本该由市场或社会完成的事务，而日益上升的政府成本由社会负担，制度漏洞越来越大。而政府向社会提取资源的力度就越来越大（苛捐、杂税、摊派等），最后是竭泽而鱼，国家财政成了“吃饭财政”，因此无限政府的规模和成本都相对要大于契约型的有限政府。在图示2.1上Ga 表示无限政府的就业水平，与之对应的国民收入是Ya，显然Ya＜Y[*]，Ga＞G[*]，这表明无限政府的成本高于有限政府，有限政府才是廉价政府而无限政府是高价政府。
通过政治成本的比较可以发现政治制度对于经济发展的作用。对于发展转型国家，改革的目标之一就是要降低政府成本，建设有效的廉价政府。
三、发展中国家的政治制度创新
市场经济条件下有效的政府职能在于提供公共物品，保护产权，维护经济运行的法律框架等，而由市场规律本身来改进效率。但对发展中国家来讲，长期的事实是有增长而无发展。长期以来把这些国家落后的原因归纳为生产力水平低，但没有意识到制约生产力水平的制度原因。发展中国家经济落后的深层原因是普遍缺乏有效的制度资源的支持，缺乏对抑制经济发展的政治制度的改革。有研究称之为“法律缺乏综合症”（世界银行发展报告，1997），缺乏对产权至关重要的支持性措施。结果无法打破原来的低效率利益均衡的锁定效应。
经济活动的最终目的是为了提高社会成员的福利水平，而国家参与或不参与经济活动都只是实现目的手段，但由于国家的特殊性，因此在缺乏约束的无限政府条件下，手段变成了目的。发展中国家政府面临的是一个两难处境。一方面外部竞争压力和内部发展的要求迫使政府顺应潮流推行改革，但另一方面政府本身成了被改革的对象，要触动原有的利益刚性，政府本身会“改不动”而无法履行其正常职能。但政府不主动改革就会有别的力量来改革政府（樊纲，1998）。对中国案例的分析同样表明政府改革的最大阻力是政府自己（张成福，1998）。中国经济改革进入了收益递减阶段的原因是政府体制改革的滞后成了经济改革的障碍。原来的政府制度是与计划经济相适应的无限政府，如今经济体制发生了根本变化，但作为上层建筑的政治体制却不适应经济基础。
发展中国家的政府在改革中的两难境地使得提高效率的改革很难得到实施，这是因为改革既产生了赢家又产生了输家，而又很难找到补偿输家的办法，这时战胜反对力量就会更加困难，但这并不是说改革是无望的，改革的机会总是存在的。改革者的最佳策略是尽量采取不致于使政府机构被特殊利益集团左右并陷入僵局的措施。东亚的很多国家，以及智利和毛里求斯等国正是因为履行了它们的职责，为发展提供了制度性框架才摆脱了原来的低效率陷井。
历史上和现实中的许多例子表明各国能改变前进的道路，改革政策和机构，以增进政府的有效性来拓展发展空间。而提高政府有效性的关键在于要使政府处于规则和限制的约束之下，引入更多的竞争因素，打破政府对权力的垄断，更加透明和开放。更重要的是政府通过和社会其他组织建立新的伙伴关系，使社会博弈规则由零和博弈变为正和博弈。由宪法和法律给政府行动划上明确的界限，实现制度约束，建立有效的廉价政府，这是发展中国家走向繁荣的根本所在。