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一、领导制度改革与当代中国政治发展的关系
一般来说，在政治体制诸范畴中，领导制度是关于党对国家事务的领导原则、领导方式、 领导结构及其运行机制等方面的总和。从党的系统内部来分析，领导制度改革涉及党内民主 法治化的过程，主要包括改革和完善党的代表大会制度、集体领导制度、党内选举制度、党 内监督制度、领导干部任用制度等方面；从党的系统与其它政治系统、社会系统的关系来分 析，领导制度改革涉及党与人大、党与政府、党与司法机关、党与社会组织和团体等方面关 系的法治化过程。从总体上看，领导制度改革涉及两个主要问题：党的领导权威的塑造与党 的领导权力的监督、制约。领导权威的塑造主要通过制度建设增强党领导全社会能力、政治 动员能力、政治整合能力；而领导权力的监督、制约主要通过党与其它政治系统、社会系统 关系的界定，形成党的领导受其它国家机关和社会力量制约、监督这样一种关系。两者的关 系表现在：党的领导权力只是形成领导权威的一个必要条件，有了领导权力不一定形成领导 权威；党的领导权威的形成与塑造还与制度、法治、文化传统、意识形态诸因素密切相关， 只有当党的领导权力的运用带来社会的发展与稳定，并逐渐蕴含于这些因素的时候，党的领 导权力才能转化成领导权威。
政治发展是传统政治体系向现代政治体系的变迁过程，包括政治体系的分化与专化、政治 参与扩大化、政治运行有序化、政治统治能力强化等一系列过程。发展中国家，政治发展具 有一项普遍特征：政治发展滞后于经济发展，政治发展遵循着赶超型的模式。这就要求发展 中 国家一方面要通过政治权威迅速调动经济、政治、文化等各种资源，摆脱政治欠发达状态 ；另一方面要求政治发展必须建立在本国的社会—历史—文化基础上，克服西方发达国家政 治发展示范效应中不利因素的影响。“政治发展意味着社会可以有意识的引导他们自身民族 构设的历程，而不是服从于某种盲目的社会力量、政治演化或革命”。①发展中国家的政治 发展尤其需要政治权威或领导权威的支撑，中国这样一个超大规模社会，对这一需求更为迫 切。当代中国政治发展过程中所面临的政治整合弱化、利益结构多元化、政治腐败、全球化 等多重挑战都在某种程度上与中国理性权威力量的缺失相关，必须通过领导权威的塑造 来解决。以领导制度改革为突破口推进当代中国政治发展已经成为一项关键性任务。邓小平 同志指出，政治发展、政治体制改革“是一项艰巨的任务，改革并完善党和国家的领导制度 ，是实现这个任务的关键”。②
二、当代中国政治发展面临的挑战
1、政治整合弱化。美国学者派伊在研究发展中国家的政治发展困境时概括出了著名的“六 大危机”，其核心为“整合危机”，③中国自1949年建国以后整个政治系统并不存在整合危 机，相反其政治整合度是相当高的。然而，这种政治整合是建立在政治权力（主要是党的权 力）的超强控制而不是政治权威基础上的。权力和权威经常联系在一起，但并不总是如此。 “社会结构的转变，往往会造成一种现象：如果与旧的社会结构相适应的权力结构不与社会 结构的变革相同步，旧的权力结构会继续存在，但其权威会渐渐消散，从结构上看它与发展 中的新社会结构不合拍，从功能上看它与后者不协调，从道德上看它与后者不能同时取得社 会的体认”。④中国从计划经济向市场经济转轨，政治发展正面临着旧的权力结构仍然存在 ，其权威逐渐消失，但是新的权力结构和政治权威并未建立与塑造起来，形成政治整合相对 弱化这样一种困境。
2、利益主体多元化。从建国后到“文革”结束的三十多年时间里，中国社会的利益结构的 基本特征是：利益主体单一化、个体间利益平均化、利益需求整体化。这种利益结构并不是 社会自发形成的，而是建立在绝对的公有制和国家权力的控制之上的。十四大提出建立社会 主义市场经济体制的战略目标和十五大提出所有制结构的战略调整后，原来建立在计划经济 体制下的旧有利益结构被彻底打破。但是，原有的利益结构瓦解后，它还处于一个碎片化的 阶段，新的利益协调机制、利益整合机制、利益表达机制、利益吸纳机制还未形成。加之我 国现阶段经济、政治、文化资源相对稀缺，就必然造成利益主体在为有限的资源竞争时的社 会失范、失序、失控状态。从公共选择的角度看：人都是自利的、理性的效用最大化者。⑤ 如果个人利益的最大化追求没有制度的约束就不可能形成社会利益的最大化。
3、政治腐败。现代化的推进，加速了社会基本价值观的转变，同时也加剧了政治体制输出 方面的变革，如果这些方面得不到有效控制与合理引导，政治权力与经济财富就有可能找到 交换的空间，形成政治腐败。中国正处于转型时期，政治腐败愈演愈烈并呈现出了新的特点 ：个体腐败和群体腐败并存并且群体腐败呈上升趋势：腐败行为主体正在从基层向中层和高 层领导干部蔓延：腐败行为已从改革开放之初的一般经济管理部门扩散到了党政领导机关、 组织人事部门、行政执法机关和司法机关等要害部门。政治腐败如果得不到及时、有效的遏 制，必将阻碍中国社会的经济、政治发展，甚至危及国家政权的稳固。现代化过程中政治腐 败的产生一方面是政治意识和政治参与扩大的产物，“从长远的眼光看，刹住腐化风需要对 这种参与进行组织和协调。而政党便是现代政治中能履行这一职责的主要机构。混乱、集团 之间缺乏稳定的关系、没有公认的权威模式，都是滋生腐化的温床。”⑥另一方面，政治腐 败的产生是由于政治权力缺乏相互制约与监督机制，政治权力的运作缺乏制度化与法治化的 程序，出现权钱交易。因此，当代中国政治发展过程中的又一挑战来自如何通过制度创新形 成有效的领导权威和权力监督机制以遏制政治腐败。
4、全球化。发轫于经济领域的全球化已经迅速波及政治、文化等各个方面。全球化不是一 个匀质化过程，全球化中蕴含着许多不确定的因素，并未形成稳定的秩序结构，它正处于一 个 不断演变的“形态”，其中包含着强烈的社会达尔文法则。全球化对当代中国政治发展提出 了严峻的挑战。首先，全球化进程中，国际间的竞争不是削弱了而是更趋于激烈。然而，现 阶段中国经济力量还不强，在参与国际竞争时优势产业不突出；中国政府获取全球性经济、 政治资源的能力相对弱小。其次，全球化过程中出现新的政治认同。随着全球化进程的加速 ，阶级界限的模糊，个人、团体选择机会的增多，多种认识方法的出现，使得个人、团体开 始重新确定自我身份的归属。正如埃尔金斯所说的，全球化增加了个人身份的选择机会和数 量，使个人的独特性更加突出，“全球化越广泛——而且根据定义各种团体认识面越广—— 个人的团体选择对那种独特性的支持越大”。⑦这也就造成全球化进程中国内价值认同的多 元性，这种多元性在还没有得到有效的整合的时候也将给中国政治发展带来负面影响。
三、领导制度改革的几点设想
1、建立对党的权力监督、制约机制。邓小平同志指出：“从党和国家的领导制度、干部制 度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导 职务终身制现象和形形色色的特权现象”。要从根本上消除这种弊端，就必须建立对党的权 力的制约与监督机制。从党的系统内部来分析，监督就是要对党的各级领导机关和领导人的 权力的来源、使用及其效果的监督，其重点是对党的高中级干部的监督。十五大报告也明确 指出：必须“加强对各级干部特别是领导干部的监督，防止滥用权力。”首先，必须理顺党 内权力授受关系，建立和健全一些必要的具体监督制度。如建立和完善领导干部报告个人重 大事项制度、廉政鉴定制度、任职经济责任审计制度，以及组织部门和纪检、监察部门联席 会议制度等。其次，必须理顺党的系统与其他政治系统的关系，要将党的权力纳入人民代表 大会、政府、司法机关、民主党派、社会组织与社会舆论等全方位的监督之下。要研究制定 有关法规和制度，明确有关监督主体的权利、责任，规范监督行为，实行依法监督。
2、在干部人事制度中引入竞争机制。在计划经济时代，党的干部人事制度的一个显著特点 是通过权力控制党的干部的进入、管理和出口，党委垄断政治资源。市场经济条件下，政治 发展强烈要求形成一种竞争性的干部人事制度。这一制度总体上要按照“公开、平等、竞争 、择优”的原则进行，具体可以从以下几方面着手：首先，在党的干部的进入环节上要体现 竞争，择优录用。党内干部的录用过程要向全社会公开，对空缺的职位可以面向全社会或某 一特定区域公开招聘，通过层层筛选、层层把关，把政治素质好、专业知识扎实的精英人物 吸收到党的系统中来；其次，在党的干部的管理环节上要形成以政绩为核心评价标准的考核 、晋升机制。干部的晋升必须严格以政绩为标准，打破传统的按照年龄、资历决定晋升的不 恰当做法。同时要建立相应的奖惩机制，激励党的干部尽职工作；再次，在党的干部的出口 环节上要废除领导干部终身制。“对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职 务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。任何领导干部的 任职都不能是无限期的”。⑧通过进口、管理、出口三个环节最终形成党的领导干部优胜劣 汰的竞争格局，从而提高党的领导能力和组织活力。
3、完善领导干部培训制度。培训是建立一支高素质的干部队伍的重要途径，为此必须在干 部人事制度改革中完善干部脱产学习、在职学习和中心学习制度。建立领导干部理论学习考 试考核制度；坚持办好各级领导干部进修班、培训班和专题研究班，推进党校、行政学院的 教学改革，提高办班质量。要有计划的选拔有发展潜力的中青年干部出国培训和到高等院校 进修，培训后备人才；在重点抓好任职前培训的基础上，开展多种形式的培训；建立培训考 核档案；增强培训的针对性、适用性，着力提高机关工作人员的素质和能力。
4、党的权力运作法治化。实现依法治国的一项根本要求是党的权力运作必须在法律所规定 的限度内运行。党的权力运作从党的系统本身来看，主要涉及党的决策权力的运用。在这方 面要强化与完善集体领导和个人分工负责相结合的制度。今后要逐步实行党的工作责任制， 明确党的干部的权限和责任。从党的系统与其它政治系统及社会的关系来分析，权力运作主 要涉及党与其他国家机关（立法机关、司法机关、政府）以及社会团体与组织的关系。这方面 主要要规定党的权力运用的边界，党对国家和社会事务实行领导，主要体现在政治、思想、 组织 领导各方面，必须保持立法机关、司法机关、政府、社会团体和组织的相对独立性，防 止党的权力运用无限扩张。