社会福利刚性低水平管制的变动趋势研究——基于中国省级面板数据的考察，本文主要内容关键词为：刚性论文,社会福利论文,管制论文,中国论文,省级论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D632.1 文献标识码：A 文章编号：1671-0169(2012)06-0082-09
一、研究背景与问题提出
西方国家在社会福利建设历史悠久，特别在20世纪前半叶，社会福利内容和水平有了非常大的改进。二战以后，世界形势趋于稳定，随着资本主义经济的发展，西方国家的福利支出规模不断扩张，社会保障支出占GDP的比重不断增加，从1960年到20世纪末，主要发达资本主义国家的社会保障支出水平呈现“直线型”增长(如表1所示)。这些国家的社会福利制度也在这一时期逐步完善，社会福利水平普遍提高。但是持续提高的社会福利支出，也使得福利国家不堪重负，出现了许多严重的“福利问题”，比如，社会保障支出的增长超过了经济发展水平的增长；政府的财政负担加重；“贫困陷阱”和“失业陷阱”问题突出。但是在社会福利刚性特征的作用下，西方国家社会福利改革成效较差，社会保障支出占GDP的比重依然较大，社会福利水平依然保持较高水平。
中国社会福利水平的现状又是怎样的？通过比较中国社会保障支出水平与其他国家社会保障支出水平后发现，中国社会保障支出呈现以下几个特点：第一，总体水平低，中国2006年社会保障支出仅占GDP的5.1%，这一比例比西方发达国家20世纪60年代的水平还要低，日本在这一时期相应比例最低，也达到了5.8%；第二，中国当前社会保障建设水平处于快速上升时期，这一阶段相当于西方发达国家20世纪60年代至20世纪90年代的福利快速上升期，按照经济发展和民众改善福利的要求，中国的社会保障绝对和相对投入都应当继续呈上升趋势；第三，福利的改进具有刚性，从西方发达国家和中国的经验都可以看出，社会福利的改进具有刚性增长的特点，这可能与人类需求的无限性紧密相关，福利改进的刚性特点使得福利增进能够得到民众支持，而福利水平的下降则可能面临极大的压力而无法实现。
中国近30年来社会福利水平改善程度非常快，社会保障支出占GDP的比重从0.5%一直上升到了5.1%。但是，中国不同区域在社会福利建设方面差别显著，社会保障支出在不同省份之间差别显著，社会保障绝对和相对水平建设呈现不均衡状况。对各省社会保障绝对和相对支出的初步研究表明，经济发展水平与社会保障绝对和相对支出之间存在U型关系，而这种趋势存在可能与中国财政支出结构、福利制度设计紧密相关。
为进一步验证这一关系，本文将分析各省经济发展与社会福利(主要指社会保障支出)之间的关系，从而揭示社会福利随经济发展的变动趋势与路径，寻求中国社会福利发展的内在规律性。研究将使用2006—2010年五年的面板数据，在模型检验的基础上，采用固定效应模型进行分析。
二、文献综述
基于不同的价值理念与研究角度，世界各国学者对社会福利的定义还没有形成统一的认识。美国学者Dolgoff[1]从社会福利作用的角度来定义社会福利，他认为社会福利旨在改善社会中受害人的生活状况。James[2]则认为社会福利是一种状态，是控制社会问题，满足人类需要，实现机会最大化时人类生活的一种状态。美国社会工作者协会(NASW)，在1999年出版的《社会工作词典》中指出社会福利是旨在改善弱势群体状况的一系列有组织的活动、政府的干预、政策或项目等。Farley[3]从社会福利的内涵和人类取得良好的状态上来定义社会福利，他认为，社会福利是一系列涉及多种行为的计划和活动，包括人们对诸多方面的需求。我国学者郭崇德[4]认为，社会福利是国家、集体、社会为保障人民的基本生活，而提供的一种福利性物质帮助、设施和服务。侯文若[5]则强调社会福利的目的是为了增加人民福利，改善人民的物质文化生活。郑功成[6]从我国特殊的国情出发，指出社会福利归根结底是一种社会政策，是国家和社会通过提供一系列的津贴和服务，满足人们需求并不断提高人们生活质量的社会政策。尚小援[7]通过比较社会保障和社会福利，将社会福利制度分为广义的和狭义的，广义的社会福利制度是包括所有的为实现人们福利的制度安排，而狭义的社会福利制度是只针对特殊社会群体的制度。景天魁、毕天云[8]具体阐述了小福利和大福利的概念，并指出我国应向大福利转变，形成具有中国特色的福利制度。
社会福利具有刚性特征。徐延辉[9]提出，福利刚性是人们对于自己所享福利水平只能上升不能下降的一种心理期待，而赵志刚、祖海芹[10]和张祖平[11]都赞成此观点。陈银娥[12]进一步指出，福利刚性具体表现为：福利支出规模只能变大而不能缩小，福利水平只能提高不能降低。福利的刚性特征，既有利，也有弊。郑秉文[13]指出，法国的社保制度改革中，深受福利刚性弊端的危害，福利刚性变为压力，使得法国政府不得不将其指数化，并逐年上调标准。马兰兰[14]指出，在福利国家建立的初期能促使高水平的社会福利产生，而在福利国家发展的后期，福利刚性也使得一大批靠政府供养的懒汉出现，给财政造成了巨大的负担。在福利刚性的测量方面，部分学者也进行了深入分析。向维国、唐光明[15]提出了在构建新的社会福利水平测量指标时，要考虑产出性质和价格水平变化两个方面。高进云、乔荣锋和张安录[16]运用模糊评价法，对农民福利的变化进行了衡量。铁钢[17]利用主成分分析法构建了社会福利综合指标，研究了我国政府支出与社会福利综合指标之间的关系。
社会福利水平的高低受公共财政对社会福利支出额和经济发展同社会福利关系的影响。景天魁[18]指出，我国社会支出在公共财政支出中所占比例很低，甚至比很多发展中国家还低。郑秉文[19]进一步提出，我国虽然处于中低收入国家的行列，但社保支出水平仍然过低，社保覆盖人数仍然过少。郑功成[20]通过比较得出，欧洲福利国家的社会福利水平常随着经济发展同步提高，而亚洲国家中除日本外，优先发展经济而采取低福利的政策。
综观上述研究，专家学者对于社会福利的含义、社会福利的刚性特征、社会福利水平的影响因素都进行了研究。但是对于中国财政社会保障支出的相关福利研究还不够丰富，而且大部分是定性研究，缺乏对社会福利随经济发展变动规律的经验性研究。
三、研究数据、变量选取与变量描述
本研究所使用的数据是省级层面的年度数据，使用了2006—2010年的省级面板数据，所有数据均来自各年份的《中国统计年鉴》和《财政统计年鉴》。其中人均GDP、财政收入等指标去除了通货膨胀率，CPI以1978年为100。
根据研究需要，本研究选取了人均社保财政支出、社保财政支出占GDP比例、社保财政支出比三个变量作为国民福利的代理变量，并作为本文分析的因变量，这三个变量分别反映社保财政支出的绝对水平和相对水平。在自变量方面，选取人均GDP来反映经济发展水平，用65岁以上人口占总人口比例反映人口老龄化程度；非农业人口占总人口比例作为城市化率，反映各省份城镇化水平；用政府工作人员与总人口数的比例反映政府的相对规模，并用政府相对规模作为政府服务能力的代理变量；用第一产业占比反映农业在各省份中的经济地位，以此来反映省份间的工业化程度差异；用高速公路与面积比代表交通情况，比值越大表明该地区交通状况越好，交通情况相对越高；用人口密度反映区域性人口分布状况；用加权求得的各省份平均受教育年限反映各省份的文明发展程度。
因为本文使用的是2006—2010年的面板数据，所以，进行变量描述仅使用了2010年的数据(如表2所示)。从表2可以看出，以1978年CPI为基数，去除通货膨胀因素后，人均社会保障财政支出2010年均值为155.36元/年，其中最少的是浙江省，人均财政社会保障支出仅为70.730元，而最高的上海，高达627.849元。社保财政支出占GDP比例最低的是浙江省，仅为0.007，而比例最高的则是青海省，高达0.140。与青海类似，一些西部转移支付比例比较高的省份大都这一比例水平较高。同样，财政社保支出占财政总支出的比例最低的依然是浙江省，仅为0.058，比例最高的依然是青海，高达0.255，西藏等一些转移支付比例较高的省份，这一比例也显著较高。
去除通货膨胀因素后的人均GDP水平最低的是贵州，仅为2 470.365元/年，最高的是上海，高达13 909.690元/年，说明中国地区收入差别非常显著。65岁以上老年人口计算的老龄化水平最低的省份是西藏，仅为0.050，最高的是上海，65岁以上老人比例高达0.115。城市化比例最低的是云南，仅为0.163，比例最高的是上海，高达0.545，区域间城市化发展水平差异大。政府相对规模最低为贵州，为0.001，政府相对规模最高为西藏，高达0.029。第一产业比例最低为上海，仅为0.007，最高为海南，高达0.261。交通情况最差的是西藏，其每万平方公里铁路接近于0，最好的是山西，每万平方公里高速公路里程达到了2.4公里。人口密度最低的是西藏，仅为2.439万人/万平方公里，人口密度最高的是上海，为3 901.695万人/万平方公里。加权求得的平均受教育年限最低为西藏，4.757年，最高为北京，超过11年。
四、经验分析
不同区域在社会保障财政支出绝对水平和相对水平方面存在显著差别，一定程度上反映了中国财政社会保障负担在区域分布上的不均衡性，但是另一方面，其分布仍存在某种规律性，这种规律性既与经济发展水平密切相关，也似乎呈现制度设计方面的某些特殊性。下文将利用面板数据回归方法，分析各层面变量对财政社会保障支出水平的影响，进而从福利制度设计、财政支出与政府转型视角揭示中国当前所面临的问题。
(一)社会保障财政绝对支出与相对支出影响因素
对于截面多年跟踪数据，需要区分其是面板数据(Panel Data)还是混合数据(Pooled Data)，二者的差别在于前者大多数是对同一主体的多年跟踪数据，而后者则往往前者不强调各截面之间的相关性，后者认为个体之间不存在显著的差别，前者认为可能存在固定或者随机的个体效应。面板数据通常使用的模型有固定效应模型和随机效应模型，前者假设各单元间存在显著的个体差异，而后者则认为个体之间的差别是一个随机变量，随机效应模型要求个体随机效应与自变量无关。
其中，RRSS是在混合效应模型下的模型回归残差平方，URSS是在固定效应下模型回归残差平方和，N和T分别为样本总量和时期。回归结果显示，在混合效应模型和固定效应模型回归结果的基础上进行F检验，F值为81.78，p=0.000，高度拒绝了原假设，表明，数据分析不应当选用混合模型；而Hausman检验则表明应当选用随机效应模型而不是固定效应模型(如表3所示)。
从回归结果可以看出，人均GDP对社会保障财政支出影响显著为正，表明经济发展水平越高的省份，其社会保障人均财政支出绝对水平越高，符合原假设。城市化水平对人均社会保障支出的影响显著为正，表明城市化水平越高，地方政府对社会保障支出的力度越大。政府相对规模越大，政府的社会保障财政支出水平越高，这表明政府相对规模越大，政府所具有的公共服务能力，包括社会保障财政支出水平越高。人口密度和人均受教育水平回归结果显著为正，表明人口密度越大、人均受教育水平程度越高，政府在社会保障方面的财政投入水平也相对越高。老龄化水平、第一产业所占比例、人均高速公路里程三个变量没有通过显著性检验。
同样使用F检验和Hausman检验来判断社会保障财政相对支出影响因素的模型选择，分别以社会保障财政支出占GDP的比重和占财政总支出的比重为因变量建立模型，并进行F检验和Hausman检验，结果均支持建立随机效应模型(如表4、表5所示)。
从回归结果可以看出，回归系数大体与上表一致，概不赘述。
(二)进一步分析加入平方项
在回归方程中加入了人均GDP的二次项，采用固定效应模型，用来考察是否这种影响具有倒“U”型特征。回归结果(如表6所示)显示，在财政社会保障支出的绝对和相对水平上，人均GDP对三个因变量的影响方向均为倒“U”型。这说明，不论是从绝对社会保障财政支出水平，还是从相对社会保障财政支出水平来看，随着经济发展水平提高，人均GDP水平提高，都存在“先上升、后下降”的倒“U”型影响。财政社保障支出的绝对和相对水平并不沿着“福利刚性”的发展路径，并不呈现直线上升趋势，而是呈现“先上升、后下降”的倒“U”型，最富裕的省份，其财政社会保障支出的绝对和相对水平并不是最高的，而很可能是低于部分中等发达省份的。
(三)现象与原因：哪些省份社会保障财政支出与众不同
因为各省在不同年份不同变量变化幅度并不大，所以使用2010年数据作图来反映经济发展水平财政社会保障绝对和相对水平的关系。与回归结果一致，图1-3基本上反映了宏观上人均GDP与各省财政社会保障支出绝对数额和相对比例的关系。值得注意的是，图1-3中，有一些特殊省份值得关注。首先，是一些西部贫困省份，如青海、西藏、内蒙古、甘肃等省份，这些省份不论绝对财政社会保障支出额，还是相对财政社会保障支出比例都比较高，这是很值得注意的。《财政统计年鉴》数据表明，这些省份都是中央转移支付力度比较大的省份，而且很多转移支付都直接指向民生，这可能是直接推高这些不发达省份财政社会保障支出的原因。其次，是北京、天津、上海这三个特殊直辖市，建立时间较长，经济发展水平普遍较高，人均GDP和人均财政社保支出显著高于其他省份。
图1 人均GDP与财政社保支出额
图2 人均GDP与财政社保支出占GDP比例
图3 人均GDP与财政社保支出占比
去掉转移支付水平比较高的省份(内蒙古、海南、西藏、甘肃、青海、新疆)后，可以发现人均GDP与相对财政社保投入比例(财政社保投入占GDP和占财政总支出的比例)呈负相关(如图4、图5所示)，与上述研究结果一致，且除掉北京、天津、上海三个特殊点之外，其余部分拟合的刘易斯曲线基本上呈现一个微弱的倒“U”型。为了进一步分析上述趋势，进一步去掉了北京、天津、上海三个特殊点，发现随着人均GDP水平提高，省份经济发展水平越高，不论是财政社会保障支出绝对数额还是相对水平都呈现倒“U”型，即先升后降的变动趋势(如图6、图7、图8所示)，此外，总体的变动趋势均是下降的，也就是说，经济发展水平越高，宏观上财政投入社会保障的绝对和相对投入也会越低，且这种降低趋势呈先升后降的倒“U”型。
图4 去掉高转移支付省份GDP与社保财政GDP占比
图5 去掉高转移支付省份GDP与社保财政支出占比
那么，为什么大部分省份的财政社会保障支出会呈现这样的规律性呢？结合中国社会保障与财政制度，可以发现如下几个原因。
图6 进一步去掉部分省后GDP与财政社保支出额
图7 进一步去掉部分省后GDP与财政社保支出占GDP比例
图8 进一步去掉部分省后GDP与财政社保支出占比
第一，财政转移支付的针对性和专项补贴。我国中央财政转移支付主要包括三个方面：税收返还、财力性转移支付和专项项目转移支付。结合本研究的分析结果，可以看出，中央对中西部特别是部分穷困落后地区的财政转移支付是推高相应省份财政社会保障支出绝对和相对水平的重要原因。在中央的各类补贴中，有相当比例是专项性补贴，如扶贫、社会救助、农牧民生活补贴等等，这些资金具有专款性质，而且，部分还要求当地财政进行配套，这实际上直接改变了相应地方政府的财政支出结构，导致政府财政支出占财政总支出和GDP的比例都居高不下，显著高于其他省份。中央转移支付较大的省份，其财政社会保障支出的绝对水平和相对水平是高于绝大部分其他省份的，甚至接近或超过了北京、天津、上海三市。
第二，社会保障的“低水平福利”制度设计。当前，中国社会保障制度的总体制度设计思路是“低水平、广覆盖、多层次、可持续”，也就是说，社会保障制度设计初衷就是保障基本生活和基本福利需要的，项目主要集中在较低层次的低保、救助、一般保障项目等，这个定位是显著区别于西方国家对“福利国家”的定位的。社会保障与居民个人和家庭的经济保障能力相互补充，如果地区经济发展水平较高，居民个人和家庭自我经济保障能力越强，很多低水平保障项目已经不需要向区域内大多数居民及其家庭提供，那么，现有低水平福利型的社会保障对其支持力度就会变小，即财政社会保障投入的人均量就会降低。经济发展水平较低的省份仍需要大量财政社会保障支出来提供低水平的社会保障项目，而经济较为发达的省份则不需要这样。这就最终体现为在大多数省份(除去特殊省份)呈现经济发展水平越高，财政社会保障投入的绝对量和相对量反而越低。经济发展水平和财政收入水平制约，经济发展水平最差省份(除去高额中央转移支付的省份)的财政税保障投入的绝对量和相对比例起初并不高，而中等经济发展水平的省份的绝对和相对财政社保支出水平达到最高值，发达的省份由于居民自我经济保障能力增强，对低水平保障项目需求减少，虽然发达省份有强大的经济和财政能力，但是其所需的低水平保障项目支出在绝对和相对数量上则反而降低，形成了“穷省付不起、富省不需付、中等省份付”的局面，经济发展水平与财政社保支出量(绝对和相对)之间呈现总体下降、“先升后降的倒U型”。
第三，现行社保制度设计强调了个人和单位保障责任。当前主要社会保障项目都是由个人、单位来承担的，特别是社会保险。中国社会保障设计的理念是，即使在一个低水平的社会保障项目组合里面，社会保险项目也主要是由居民个人和单位负责筹资的，政府只负责了其中水平较低的救助等项目，以及部分社会福利项目，总体上所需支付并不高。现行社会保障项目筹资主体的制度设计，弱化了政府财政的社会保障主体责任，而政府所主要承担的社会救助、社会福利等项目又进行了低水平的制度设计，“富裕省份”最终会面临没有“地方”可以投的局面，这最终导致了政府财政支出绝对数额和相对比例反而出现了随经济发展水平提高而先升后降、总体下降的局面。
第四，经济发展型财政的特征。中国财政支出与使用仍远不是民生型财政，民生支出与考量在整个财政支出中所占比重仍然较低，总体来看，中国当前的财政仍然是经济发展型财政，这与政府过多承担经济发展和主导作用密切相关。当前，政府治理基本上沿用“大政府”理念，政府对经济发展和社会发展一定程度上仍然发挥发动机作用，特别是政府支出中仍有大量资金直接进入市场，乃至竞争性行业和领域，而过分看重GDP的政绩考核则进一步激励政府重视其财政支出的经济功能，客观上导致民生型财政难以建立。如果是民生型财政或者福利性体系，政府财政社保支出的相对水平也会随着经济发展水平提高而不断提高，显然，中国绝大部分省份的经济型财政性质弱化了这种可能。
五、结论与启示：经济型财政到民生型财政的距离
(一)研究结论
综上所述，对相应研究结论归纳如下。
第一，中国各省市财政社会保障支出绝对和相对水平差别较大，总体上呈现随经济发达程度从低到高而不断降低的趋势，财政社会保障支出绝对和相对水平与经济发展水平的负向关系呈现了先升后降的倒“U”型路径。去掉转移支付比重较高的省份和北京、上海、天津三个直辖市后，这一趋势变得更加明显。相应回归结果也佐证了这一研究结论。
第二，财政社会保障支出绝对和相对水平变动状况，主要是受当前低水平福利制度设计、福利刚性管制和政类型影响，政府财政仍是经济型而非民生型财政、主体社会保障项目由个人和单位承担、社保制度的低水平设计取向以及财政转定向移支付都是导致该现象的原因。
第三，研究假设得到了证明，通常，政府相对规模越大、城市化率越高、老龄化水平越高、第一产业比例越低、人均高速里程越长、人口密度越大，相应省份的财政社会保障支出绝对和相对水平一般而言也会越高。
(二)若干启示
基于我国现有的福利水平，以及现行的福利管制制度、财政支出类型和政府转型等现实，提出如下几点对策，促进我国福利制度建设和完善。
第一，适度放松对福利刚性的管制。中国正处于福利水平上升的初期，也仅仅是福利社会建设的初始阶段，基于我国目前低水平福利的现实，应适度放松对福利刚性的管制，改变福利制度设计，允许福利体系建设并完善，促进国民社会福利适度、稳健、科学发展，保证人们所享福利能随着经济发展同步提高，这既体现了国民对福利的需求，也是经济发展的必然要求。
第二，改革福利制度设计。我国社会保障的“低水平福利”制度设计成为了制约某些发达省区社会保障事业发展的瓶颈。我国低水平的福利设计制度，仅仅是“扶贫”或“满足基本生活”式的福利制度设计。对于经济欠发达的地区，中央和地方政府投入大量的财政资金用于社保事业，以保障人民的基本生活；而经济较发达的省份，由于人民生活水平已普遍较高，所需政府提供的“基本生活”福利支出相对较少，财政对社保的投入则会相对较少。这就导致我国某些发达省区的经济发展水平和社会保障水平不是同步提高，二者不仅不是完全的正相关关系，甚至，在高经济发展水平的省份，社会保障财政支出水平反而比其他省份更加少了，即呈现倒“U”型关系。因此，应当改革福利制度设计，对现有福利制度进行“拔高天花板”的制度改革，允许部分经济较发达的省区改革和完善福利制度设计框架，包括对社保体系项目和水平的改革、完善，实现经济发展与国民福利改进同步发展。
第三，实现由经济型财政向民生型财政转变。我国财政目前仍是经济发展型财政，大量的财政投入到了经济建设中，而投入到民生的财政资金则相对有限。改革福利制度必须有较为稳固的财政资金基础，财政支出结构中有稳定的资金流入民生福利建设是国民福利制度建设发展与完善的必然要求。就财政体制而言，应当不断扩大财政支出结构中的福利支出板块，通过完善预算制度等方式确保财政支出的绝对量不能低于经济发展的速度，而财政社保的相对支出也应逐年、稳步扩大，只有通过完善财政支出结构、扩大财政支出流向民生和福利建设的总量和相对量，才能够为中国福利体现改革和完善奠定强大的经济基础。
第四，推进政府改革、建立服务型政府。改革现有福利制度设计、放松对福利刚性的管制、提高财政社保支出的绝对和相对额度都是中国福利体系改革和完善的必然要求，但是，从根本上讲，所有的这些改革都应当建立在政府定位和功能转型的基础上，只有政府改革，从经济型政府向民生型政府转变、从管理型政府向服务型政府转变，才能够确保改革稳步推进，也才能真正改革和完善中国福利体系，增加国民福利与幸福。
致谢：张春旺、严娅、赵英丽、李延宇对本文文献资料与数据收集提供了帮助，特致谢！
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