社会组织登记管理机关参与网络结社管理研究，本文主要内容关键词为：登记管理论文,机关论文,组织论文,社会论文,网络论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】C93-0 【文件标识码】A 【文章编号】1006-7426[2014]02-0113-04 作为现代社会中公民的一项基本权利，结社自由在现代民主政治中起着举足轻重的作用。伴随着互联网进入web2.0时代，一种新型的结社方式“网络结社”应运而生。借助于博客、微博、BBS、SNS社交网站等新兴舆论场，各种形式的网络结社层出不穷，呈现出独有的组织特点、超前的运作方式和全新的发展态势，并正在对现实世界的经济、政治、文化和社会生活产生全方位、立体化、深层次的影响。网络结社客观上弥补了传统结社活动的不足，展拓了公众释放公共话语的空间，为公民精神的培育、民主行政的塑造注入了新的活力，同时为公益慈善事业的发展搭建了新的平台。而种种网络群体性事件、网络谣言、网络犯罪事件频频曝光的事实证明，在缺乏政府有效监管的情境下，网络结社的负面效应正在逐渐放大，甚至开始对国家政治安全、社会安定和谐构成威胁。当前，社会组织登记管理机关关注的多是现实结社行为，如实体的社会团体、基金会和民办非企业单位，对网络结社问题的关注尚处在起步阶段。如何加强对网络结社的管理，积聚网络结社的正能量，更好地促进公益慈善事业的发展，更好地促进社会管理创新和社会建设事业的发展，成为社会组织登记管理机关面对的一项新课题。对于网络社团，2007年民政部民间组织管理局就研究过，后来由于其他原因停了下来。2012年10月30日，民政部民间组织管理局专题召开了网络社团有关问题专家座谈会，就社会组织登记管理机关要不要参与网络社团管理以及如何参与管理进行研讨。①2013年在《社会团体登记管理条例》修订的过程中，网络社团要不要纳入该条例以及如何纳入该条例，成为一个不得不讨论的重大问题。《2014年民政工作要点》正式提出“探索对离岸社团、网络社团的监管措施”[1]。 一、当前网络结社的管理现状和主要问题 从最初的懵懂好奇走到今日的理性成熟，从只知休闲娱乐、无事闲聊到借助网络平台针砭时弊，再到借助网络集聚国人的正能量……进入web2.0时代后，中国用“e”种声音宣示自己对互联网的科学认识和理性运用。与此相伴，各类网络结社及网络社团如潮水般迅速兴起，并逐步展示出自己的强大力量。然而，我国网络结社管理仍存在诸多真空地带。例如，缺少专门针对网络结社的法律法规和政策规定，使得网络结社身份多属“非法”，网络结社登记管理尚未起步，网络结社监管存在“一刀切”和一味打压问题。 其一，专门的政策法规尚未制定，组织身份无规可依。在我国现行政策法律体系中，对于有关网络结社管理，散见于有关互联网监管的政策法律条文中，主要包括：《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》、《中华人民共和国电信条例》、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》、《互联网信息服务管理办法》和《互联网电子公告服务管理规定》等法律法规。其规定内容也多为防范和惩戒互联网违法犯罪活动，如，列举了禁止在互联网上制作、复制、发布、传播的9类信息，主要有：反对宪法所确定的基本原则的信息；危害国家安全，泄露国家秘密，颠覆国家政权，破坏国家统一的信息；损害国家荣誉和利益的信息；煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结的信息；破坏国家宗教政策，宣扬邪教和封建迷信的信息；散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的信息；散布淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖或者教唆犯罪的信息；侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的信息；其他违反法律规定的信息。这些法规规定的限制十分明确具体。《中华人民共和国宪法》明确规定，中华人民共和国公民有言论、集会、结社、游行示威的自由。这是对公民结社权的切实维护，也是网络结社存在和发展的最根本的法制基础。宪法作为根本大法，不可能对网络结社这一具体结社行为给予具体规范，需要配套出台专门有关网络结社管理的法律法规或政策规章。然而，迄今为止，我国尚未就网络结社管理制定出台专门的法律法规及政策规定，网络结社的身份也就得不到明确的法律定位，其活动更是无法得到严格的规范监管。作为社会组织登记管理机关，民政部门至今也尚未制定出台有关网络结社的政策规章，存在着较大的政策真空。这一方面，使社会组织登记管理机关在监管网络社团过程中无法可依、无章可循，无法将其纳入到社会组织的现行管理制度中来。另一方面，必然导致网络结社及网络社团合法性身份无法界定和落实，使网络结社多处于“非法”活动状态。据2000年民政部《取缔非法民间组织暂行办法》规定，凡是未经批准、未经登记和被撤销登记后继续以社会团体或者民办非企业单位名义活动的都是非法社团。网络结社由于其虚拟性、跨地域、跨行业等特性的存在，严格而论绝大多数都属于“非法社团”，这就意味着其社会参与活动只能游走于合法和非法的边缘。 其二，健全的体制机制尚未建立，监管往往捉襟见肘。从现行管理体制来看，《互联网信息服务管理办法》明确规定，国务院信息产业主管部门和省、自治区、直辖市电信管理机构，依法对互联网信息服务实施监督管理。新闻、出版、教育、卫生、药品监督管理、工商行政管理和公安、国家安全等有关主管部门，在各自职责范围内依法对互联网信息内容实施监督管理。国家对互联网的管理，总体上是国家互联网信息办公室(在国务院新闻办公室加挂牌子)、工业和信息化部、公安部“三驾马车”的格局。其中，国信办是互联网信息内容主管部门，工信部是互联网行业主管部门，公安部是打击网络违法犯罪主管部门。其中，国家互联网信息办公室是我国互联网信息管理领域的最高权力部门，其主要职责包括落实互联网信息传播方针政策和推动互联网信息传播法制建设，指导、协调、督促有关部门加强互联网信息内容管理，依法查处违法违规网站等。由于网络结社需要依靠互联网服务企业(如各类网站)提供的电子公告服务(包括电子布告牌、留言板电子论坛、网络聊天室等)开展，而所有互联网服务又都基于电信运营企业(如移动、电信、联通)的服务开展。因此，管理部门主要是通过对网络服务企业和电信运营企业的管理，监控和处置网络信息。同时，文化、广电、新闻出版、工商行政管理、税务等部门根据各自职能进行管理。此外，互联网协会等行业自律组织也开展自律管理，主要方式包括制定互联网行业规范，受政府部门委托开展互联网企业信用等级评价，发布行业自律宣言、倡议等。 从现行管理机制方面看，2005年颁布实施的《非经营性互联网信息服务备案管理办法》明确规定，在中华人民共和国境内提供非经营性互联网信息服务，应当依法履行备案手续。未经备案，不得在中华人民共和国境内从事非经营性互联网信息服务。《互联网电子公告服务管理规定》明确规定，从事互联网信息服务，拟开展电子公告服务的，应当在向省、自治区、直辖市电信管理机构或者信息产业部申请经营性互联网信息服务许可或者办理非经营性互联网信息服务备案时，提出专项申请或者专项备案。 由此可见，民政部尽管在现实社会组织管理方面，建立并完善了一整套领导体制、管理机制，如成立了专门社会组织管理机构，组建了高素质的管理队伍，并对涉及各环节、各领域管理的机构和人员都进行了严格的职责分工。然而，对于网络结社及社团管理，还未形成配套的专门监管机构、专业人员队伍及专门的管理制度，也就是说，网络结社管理的“骨骼系统”还未搭建。这一方面使民政部在管理网络结社过程中，容易出现部门推诿扯皮、职责不清、交叉管理甚至管理不作为、乱作为等情形；另一方面也会使得民政部无法与公安部、工信部、外宣办等职能部门，建立部门对接关系，从而制约和影响了网络结社联动防范和管理机制的形成；再一方面，无法对网络结社特别是那些致力于公益慈善事业的网络结社进行扶持和培育，使它们“落地生根”，制约了它们发展的空间。 其三，柔性的管理理念尚未形成，一味打压治标不治本。互联网将人们带入了一个人人可作麦克风的新媒体时代，在这种时代背景下，包括网民在内的社会公众渴望借助新媒体平台，获知事实真相，释放利益诉求。“在现实行政管理过程中，由于无法可依，无章可循，除去对少数明显具有反党、反政府、反社会的行为、言论和倾向的网络组党结社进行严密防范、严厉打击以外，多数情形下政府对网络组织大都采取‘不接触、不承认、不取缔’的‘三不’政策，任由其法外存在和发展，坐视其自生自灭。”[2]而不是像管理现实社会组织一样，实施监督与管理并重的柔性措施。如此简单的封堵尽管会起到短期防范、临时管控的效果，而从长远来看，过分依靠行政命令来解决与网络结社有关的问题往往治标而不治本，一味打压不仅不利于网络结社的健康、有序发展，而且也不利于政府与社会的有效互动，处置稍有不当，就可能引发公众误解或不满，使矛盾进一步激化。加之行政命令程序缺乏公开性和透明度，在损害法律权威性的同时，也降低了政府公信力。例如，2011年5月30日，因对谣传“牧民因抗议煤矿开采而殒命”一事不满，呼和浩特市突发街头骚乱，各大网站对这一事件的相关网络信息进行了屏蔽处理，但仍有大量相关信息出现在人人网等社交网站上。同样在大连PX“集体散步”事件中，相关信息也在其他网站和搜索引擎被严格管控，却最终还是在社交网站上得到了广泛传播。 二、社会组织登记管理机关参与网络结社管理的可行性分析 基于当前我国网络结社的发展现状及其存在的现实问题，可以判断，网络结社管理与现实结社及社会组织管理有着密切关联。作为社会组织的登记管理机关，民政系统参与网络结社管理不仅是应对网络结社管理挑战的迫切要求，而且具有多方面的可行性。对于社会组织登记管理机关参与网络结社管理的可行性分析，可以从其参与优势和劣势两个角度给予阐发。就社会组织登记管理机关参与网络结社管理的优势来看，主要包括职能优势、政策优势和组织优势三个方面。 1998年国务院审议通过的《社会团体登记管理条例》明确规定，国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。这是行政法规赋予民政系统监管各类社团的法定职能，这就决定了民政系统在监管各类社会团体方面拥有着权威且不可动摇的合法性。网络社团虽然是以网络为媒介组织起来的，但不少网络社团具有特定的组织目标、相对稳定的成员、相对固定的联系和相对持续的活动，有明确的章程、明确的组织架构、较为固定的运作团队，开展的活动符合非营利的宗旨，这些特点均与现实中的社会组织一致。因此，对于社会组织登记管理机关而言，对其实施监管亦是法定职责所在。2012年12月27日，民政部部长李立国在2013年全国民政工作会议暨全国社会救助工作会议上指出：“要加强对离岸社团、网络社团和在境内活动的境外非政府组织监管”[3]。这就很明确地将网络社团的管理纳入到民政部的具体职能之中了。在2014年民政工作会议上，民政部部长李立国再次强调“探索对离岸社团、网络社团监管措施”[4]。如前所述，“探索对离岸社团、网络社团的监管措施”，已经写入《2014年民政工作要点》。 网络结社监管需要完善的政策法律体系作支撑。尽管当前还未制定出台专门的网络结社监管法律法规及相应的政策规定。但是，民政系统对于现实结社监管，已制定并出台了一系列相应的政策法规，如《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会组织评估管理办法》以及《民间非营利组织会计制度》等，这些都为今后民政系统制定出台网络结社监管政策法规体系提供了经验参考、政策参照，这也是其他监管部门所没有的。 社会组织登记管理机关是隶属于民政系统的职能部门，也是对我国各类社会组织实施监管的专门组织机构。中央层面的社会组织登记管理机关的主要职能是拟订社会团体、基金会、民办非企业单位登记管理办法，并按照管辖权限进行登记管理和执法监察；承担境外非政府组织在华机构的登记管理和执法监察工作；承担民间组织信息管理工作；指导和监督地方对社会团体、基金会、民办非企业单位的登记管理工作。社会组织登记管理机关拥有规范化的组织体制、科学化的管理机制和专业化的人才队伍，这些都为实施网络结社监管奠定了强有力的组织保障。 综上所述，无论是在理论层面，还是在现实层面，无论是在制度环节，还是在实践环节，社会组织登记管理机关参与网络结社管理是具有切实的可行性的。然而，由于网络结社管理涉及交叉部门监管且对技术因素要求较高，因此，社会组织登记管理机关在监管方面仍存在诸多挑战。当前，网络结社多属“非法身份”，且从事的活动五花八门，内容不一，涉及各领域监管。与现实结社监管相比，对网络结社的管理复杂程度较高，涉及的监管部门交叉较多，这就使社会组织登记管理机关在网络结社监管方面难以界定职能边界和具体管理职责。例如，很多网络社团都从事着威胁社会安定和谐、国家政治安全等违法犯罪活动。为此，外宣、公安、网络舆情监控等部门均涉足监管，存在“多龙治水”的情形，加之网络结社监管部门联动机制尚未建立，这无疑给民政系统监管带来巨大压力。而且，网络结社与互联网监管、互联网技术紧密相关，社会组织登记管理机关在互联网监管方面缺乏相应经验，且网络监管技术尚不成熟，至存在着“技术盲区”。因此，社会组织登记管理机关参与网络结社管理，需要拿出一套与现实结社监管所不同的政策行动方案。 三、社会组织登记管理机关参与网络结社管理的对策和建议 社会组织登记管理机关参与网络结社管理，其根本目的不在于“管”，而在于“引导网络结社健康发展，促进网络结社发挥作用”。具体来说，就是促进网络结社实现合法化存在、规范化运作、可持续化发展和专业化监管的四项目标。 目标确定思路。鉴于网络结社是一项新生事物，管理网络社团对社会组织登记管理机关具有很大的挑战性，可以先在条件较为成熟的地方开展试点，并从亟需纳入管理范畴的入手，待积累经验后再逐步推进，条件成熟时完善立法。首先，从认识层面出发，切实转变传统认识，将网络结社作为一种公民的结社权加以看待，包括应该如何认识网络结社的存在和发展，如何客观看待网络结社行为以及网络社团活动的功能和地位以及如何界定民政部在网络结社管理中的职能与责任等内容。其次，站在方法层面，强调创新民政部参与网络结社管理的具体途径、手段和方法，包括如何建立健全网络结社管理体制机制，实现网络社团与现实社团管理的有效衔接以及如何从技术方面加强和改进网络结社管理等内容。最后，落实到法律层面，强调加快立法，健全制度，为网络结社及网络社团朝着科学化、正规化、规范化发展提供强有力的法律支撑，包括如何填补法律在网络结社管理领域的空白，如何做到网络结社管理有法可依、有法必依、执法必严、违法必究等内容。上述三个层面是有机统一、逐层递进的辩证关系。其中，端正认识是实现依法监管、创新方法的基本前提；创新方法则是依法监管、强化立法的经验积累；强化立法则是提高认识、创新方法的有力保障。 根据上述目标和思路，社会组织登记管理机关参与网络结社管理的具体途径主要有以下四个方面： 第一，围绕“合法化存在”目标，建立健全网络结社监管的政策法规。首先，应将网络结社纳入到现行的社会组织管理政策法律框架中。应尽快修订、完善《社会团体登记管理条例》，明确网络结社的概念、性质、特征以及法律地位，赋予其相应的权利和义务，明确网络结社登记、注册、管理及自律机制，规定网络结社及网络社团的责、权、利及其相应关系，同时规范管理机关相关职权与责任，从而为网络结社活动提供法律依据。其次，应尽快制定出台相关监管办法。可根据网络结社当前的发展现状、特点及其趋势，研究、制定《网络结社管理暂行办法》，为网络结社监管专门法的制定提供理论或现实的依据。此外，还应注意在积极拓展网络结社合法性空间的同时，加强对网络结社的治理，让社会组织显性化、可视化，以应对不可预知的风险。同时务必要抑制甚至清除某些不健康的网络结社活动。对于那些违背社会主义主流价值，破坏和谐社会建设，思想行为不健康的破坏型网络结社行为，必须通过法律途径给予坚决抵制和严厉打击。对于那些起消极作用的网络结社，一是可以抑制其发展，使其解体；二是可以通过教育和疏导，促其转变，引导其朝着健康有序的方向发展。 第二，围绕“规范化运作”目标，建立完善网络结社监管的体制机制。体制机制犹如网络结社管理的“骨骼系统”。只有拥有了健全的骨骼，才能更好地站立行走。在管理体制方面，一是可以考虑建立网络结社分类管理机制。在对网络社团进行分门别类的基础上，针对不同类型的社团实施有针对性的监管，采取积极发展、监督发展和禁止发展的办法。对于符合经济社会发展需要、有落地登记意愿且基本具备登记条件的网络结社，应给予重点培育、积极发展，可根据发展情况引导其落地登记或备案，降低门槛、简化手续，为其活动开展创造宽松政策环境。对于在现实中难以登记的草根组织，应给予监督发展，建立分级名单，密切关注观察，适当调整登记、备案条件，使其中一些真正可以发挥积极作用又具有较大社会影响的组织可以通过登记或备案的形式获得合法身份，在登记管理机关的规范下开展活动。而对于以社会组织名义在网上从事危害社会行为的组织，应给予限制发展或禁止发展，可会同有关部门依法予以取缔，坚决维护社会政治稳定。二是可以考虑建立网络结社联动管理机制。在实行行业协会商会类、公益慈善类、科技类和城乡社区服务类四类社会组织直接登记的新情况下，实现“培育与监管”的适度分开，网络结社需要民政部门的前置审批和跟踪管理，但其以网络为平台运作的特点，又涉及其他政府部门的职权范围，如通信管理部门的网站备案、宣传部门的舆论引导和公安部门的网络犯罪排查等，因此，对网络结社管理除了民政部门外，还应探索由宣传、公安、通管等部门共同参与的联动机制，形成管理职责明确、协调有力的监管合力。三是可以考虑建立网络结社评估及信息公开机制。与现实社团管理相类似，通过对网络结社开展基础条件、能力建设及公信力等方面的评估，有助于网络结社朝着规范化、有序化方向发展。为此，民政部可探索建立一整套政府、公众、社会多方参与，第三方中介评估机构负责实施的网络结社评估指标体系和与之相配套的信息披露制度，以提升网络结社的诚信度和公信力。 第三，围绕“可持续化发展”目标，培育和监督网络结社健康有序发展。随着世界各国后工业化进程的不断加速，我国的社会治理体系也开始伴随着经济体制转轨、社会结构转型而出现某些“裂变”，即由原来的政府包办的一元治理逐步转向政府、市场与社会的多元治理。而在这种“裂变”的过程中，以社会自治、合作治理为己任的社会组织无疑扮演起愈加重要的角色。而网络结社作为社会组织的一种崭新形态，成为推动社会自治的一支重要力量。我们必须改变传统的“打压式”监管观念及手段，必须更加注重实现网络结社的可持续发展。一是营造网络结社发展的良好氛围。鉴于网络结社的作用，应大力宣传公益性等有利于社会发展的各类网络结社，及时总结推广他们的成功经验，积极培育、树立先进典型，为各类网络结社的良性发展起到引领示范作用。二是搭建网络结社交流平台。通过网络结社的广泛沟通，相互吸纳民间智慧，为网络结社的科学决策提供专业信息和政策建议。如爱德基金会对“西祠爱心之旅”的培育一样，使其不断发展壮大。三是建立公共财政投入机制。由于网络结社公益性的性质，决定其活动经费靠自己筹集为主，为了更好地发挥其功能，政府应加大财政投入，培育、引导和支持社会组织健康、有序发展，或采用政府购买服务的方式，促进和完善网络结社承接政府转移职能的能力。四是加强网络结社人才队伍建设。要加强对网络社团骨干工作人员的培训，增进其文明上网意识、培养其法律观念、提升其管理素质和奉献精神，这是社会组织有效开展工作的基本前提。五是依法督促网络运营商、网络社团自律。政府一方面要加强相关法律法规的建设，另一方面也要帮助网络团体建立内部管理制度，推进网络团体人事、财务、民主决策等制度建设，形成自我管理、自我发展、自我约束的机制。此外，还应注重引导网络结社从虚拟结社逐步走向现实结社，帮助其实现成功“落地”。 第四，围绕“专业化监管”目标，借助技术手段实施创新性监管。网络结社活动与互联网技术密切相关，其所涉及社团组建、活动组织、内部运作及人员管理等环节都离不开先进的网络技术做支撑。民政部对其实施监管自然也离不开技术手段的运用。一是为登记备案的网络社团赋予统一域名。登记管理机关可以向电信主管部门申请，对所有在民政部门登记或备案的社会组织赋予统一的域名，作为社会组织的网络身份标识，既与机关、企事业单位加以区分，也与非法社会组织加以区分。二是建立实名制资料数据库。网络结社之所以管理困难，主要是因为网络结社的成员多使用虚拟身份参与活动，这样为给民政部监管设置了巨大的障碍。为此，亟待建立起一套广覆盖的网络结社成员实名制资料数据库，将网络结社及其成员信息输入到数据库中。“建立完备的成员资料数据库是管理网上社团的基础之一，完备的资料使管理大为方便，也为事后处理提供了方便。”[5]三是建设网络社团智能检索系统。由于网络信息的开放性、随意性和松散性，而网络结社管理机关又需要掌握各类与网络结社相关联的完整信息，这就要求我们必须研制一整套科学、有效的网络结社信息智能搜索系统。目前，已付诸操作的网络信息检索技术主要有全文检索和网站分类技术。”我们完全可以借助于现有的各类信息检索技术，对网络结社信息进行智能搜索，从海量的与网络结社相关的数据和文本中，寻找到所需的信息，从而为网络结社管理机关提供有价值的决策支持。四是研发互联网不良信息过滤系统。按照工业和信息化部下发的《计算机预装绿色上网过滤软件的通知》的要求，“绿坝”过滤软件将被预装在电脑硬盘或随机光盘内，且在恢复分区和恢复光盘中作为备份文件。进口电脑设备在国内销售前，也要预装该软件的最新适用版本。民政系统也可以依此研发、建设一套适合网络结社管理的信息过滤软件，对于非法网络结社信息进行及时屏蔽或过滤。 注释： ①与会专家有：中央编译局世界发展战略研究部研究员何增科、北京师范大学法学院教授刘培峰、清华大学公共管理学院副教授贾西津、国家行政学院政治学教研部教授褚松燕、中国政法大学刑事司法学院教授于志刚、中共中央党校科研部副处长黄相怀、中国社会科学院社会学研究所助理研究员肖林、中国人民公安大学警务实战训练部教授李春华、中国人民公安大学情报学系讲师张磊、中国标准股份有限公司董事长梁海虎以及本文作者。与会专家从不同研究视角、不同的研究领域来谈网络社团，给了本文诸多启示。特此致谢。标签：社会组织论文; 法律论文; 社会团体登记管理条例论文; 社会管理论文; 网络监管论文; 结社自由论文; 法律制定论文; 社团章程论文; 社会网络论文; 时政论文; 民政局论文; 中华人民共和国民政部论文;