可及与可得：我国城市居民最低生活保障制度的目标定位*，本文主要内容关键词为：可得论文,城市居民论文,可及论文,最低论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
制度的可及与可得的对应性问题，是评估一项制度的首要标准之一。这是一项制度的信度与效度问题。作为我国社会救助制度核心的城市居民最低生活保障制度，如何将有限的资源用在最需要的人身上，实现供给方与需求方的合理统一，直接关系到低保制度救助有效率。目标定位，在福利资源稀缺的背景下，是实现这一目标的通常途径。目标定位在实现制度的可及与可得的有效对应上起着至关重要的作用。当我们将目光关注于提高保障标准，扩大其覆盖面等问题的时候，事实上忽略了其有效性问题。因此针对该种情况有综合救助、分类施保以及分层救助的做法，提出加强低保对象审核，避免“养懒汉”等措施，事实上就是在不断的对这项制度进行调整，通过更好的目标定位方式，去解决这一制度的可及与可得的对应性问题。本文关注的是，目前我国城市居民最低生活保障制度是通过怎样的目标定位方式来试图实现制度的可及与可得的对应性的？这种目标定位方式又会带来怎样的相关问题？低保制度的目标定位方式，能够实现可及与可得吗？
一、城市居民最低生活保障制度的可及性和可得性与目标定位
可及性，是站在救助制度的供方角度，政府为贫困家庭提供维持基本生活的货币资金和相应的实物救助①，在供方来讲，似乎是实现了制度的可及问题，但从需方来讲不一定“可得”。政府提供了救助，但不是每一个最需要救助的贫困家庭都能得到这些救助，这就是制度的“可得性”没有实现。一项制度，必须满足“可及性”与“可得性”的有效对应。救助的人群，应该是最需要救助的人群，最需要救助的人群，都能得到低保制度的救助。换句话讲，低保制度找到了其最初的目标群体，这就是可及性与可得性的统一。
低保制度的“可及性”存在问题。目前低保制度存在保障标准偏低，覆盖面偏窄的问题，甚至存在着由于财力，或是出于对制度目标的认识误差而导致的人为收缩保障网的现象。②同时，制度的结构设计简单，忽视了不同类型贫困家庭的特殊需求，对部分贫困家庭形成事实上的制度排斥。从供方的角度来讲，这些都成为制约低保制度可及性的重大瓶颈问题，对政府而言，需要思考如何最有效的利用有限的福利资源。另外，围绕着低保制度的“基本需求”或者说“基本生活”的含义问题，都有着不小的争论：“基本需求”是满足基本的“生存”需求，还是满足基本的“发展”需求？③由于时间与地域的差异，反贫困有着不同的制度诉求。城市新贫困群体的涌现，城市贫困的内涵和外延已经发生转变，社会排斥的议题成为人们讨论的中心。仅仅给予基本的“生存”救助不足以规避众多贫困者可能存在的社会排斥风险。而现行低保制度的规定大部分与绝对贫困相对应。很明显，这些已经不适应当前的社会形势的需要。因此，低保制度的功能目标，应相应的进行调整，以回应反贫困以及反社会排斥的制度诉求，实现制度的可及性。
低保制度的“可得性”也存在问题。在低保制度实际救助的家庭中，有很多不符合救助标准，但是领取了低保救助，同时也存在着很多符合救助标准，但没有领取低保救助的家庭。“道德风险”与“道德高尚”并存，这种人群的比率是多少，需要后面进一步的实证数据的支持来测度和回答。④总之，实际救助的人与最需要救助的人没有对应起来。一些符合条件的人可能没有意识到他们的资格，同时也有一些符合条件的人可能无法受益，还有一些符合条件的人对这些救助无动于衷。这就是资格与意识之间的缺口。⑤那么，何为“最需要救助的家庭”？这些“最需要救助的家庭”能否得到政府提供的福利资源？如果是普享型的福利模式，倒是能够很简单的实现这一目标。事实上迄今为止，还没有一项制度采取一种完全的无差别的方式来分配福利。这些“最需要救助的家庭”如何能够真正的与制度设计的目标群体对应起来？如何能够有效的利用政府提供的有限福利资源？如何能够对照制度设计的救助标准，实现该救助的不会遗漏，不该救助的不会占有福利资源？如何能够得到救助，并维持基本生活，进而消除社会排斥，促进社会融合？这就成了目标定位的首要任务之一，目标定位是实现低保制度可及与可得性有效统一的可能途径之一。
目标定位(Targeting)是指把社会保障资源分配给人口中的一个特定子群体(通常是那些被认为是最贫困的人)的过程。⑥即选择“最需要或最贫困人群”的过程。主要涉及两个问题，其一，如何界定目标定位政策中的“有需要的人”，或者说如何定义“最需要的人”；其二，如何将有限的资源定位于“最需要的人身上”，这事实上是“选择性政策”的某种延续和发展。⑦资源的稀缺性，福利国家财政困难的不断加剧，新保守主义或新自由主义的崛起以及目标定位方法简单易行的特点使得目标定位方法流行并日益被更多的国家用来作为社会保障制度和福利国家改革的一个主要工具。⑧不是每一个需要帮助的人都能够得到服务，必须规避一些服务对象，确定如何最佳的利用稀缺资源，这种动机可能是基于金钱动机。⑨
目标定位的方法有很多，主要包括：其一是类别定位。根据年龄、就业状况、家庭类型、子女的年龄、健康或残疾状况等来定义不同的类别。⑩通过这些类别来确定社会保障给付的类别成员资格。通常和其他的目标定位方法联合使用。其二是财产定位。对申请人进行家计调查，获得有关收入水平和财富状况的资料，在此基础上根据有关标准确定其是否有资格享受福利待遇以及相应的待遇水平。通常作为第二道程序与类别定位联合使用，即首先确定申请人属于哪个类别，然后依据其所在类别所适用的规定进行家计调查。常用于各类社会救助的等级划分。(11)其三是需求定位。与财产定位有些类似，但更明确。除了对申请人的收入和财产进行调查之外，还需要对申请人的特定境况进行更为详细的调查，如固定开支的调查，这种定位方法不仅用来确定需要，还用来确定对各种需要的给付标准。(12)此外，还有行为定位，道德定位，加权人口法和个案管理制等。(13)
无论是出于减少受益人数，削减公共福利支出的目的，还是由于国家财政和税收本身有限，都需要进一步明确受援助的人。在市场经济的交换过程中，支付能力决定了供给的分配，从这个意义上讲，社会福利政策是专门服务于根据特定标准划分出来的受益群体的。20世纪80年代中期以来，福利项目基本都要求明确的资格标准，(14)前文我们提到的把有限的资源定位于“最需要的人身上”，已经成为一项政策事实并在各国的福利制度安排中取得了合法性地位。现在的问题，不是需要不需要目标定位，而是如何制定令人满意的目标定位政策。也就是说，现在的问题就是剩下如何界定进而寻找“最需要的人”。上述的各种目标定位方法中，更多的是通过家计调查的形式来达到目标定位的目的，当然，由于家计调查自身存在的一些弊端，比如在一些情况下不具有可操作性等因素，也会采用其他的方法来实现这样的目标，比如需求定位、道德定位等等。但是如果这种选择社会保障受益资格的选择方式脱离了严格的家计调查，也许会导致许多含糊不清的问题出现。所以通常情况下是多种目标定位方法的综合运用。而不管是那一种方法，它们有一个共同的缺陷，就是它所定位的受益人群可能包含了某些实际上并不需要帮助的个人和家庭。
二、低保制度目标定位的政策设计
1、福利资源的有限性对目标定位的制度诉求
最低生活保障资金的筹集，基本上是中央出一半，地方出一半。但实际情况是，由于各地区经济发展的不平衡，在一些经济落后、财政困难的贫困地区，本来市、区(县)两级财政就吃紧，甚至吃的就是转移支付的财政补助款，要他们再挤出钱来“配套”低保资金，实在是勉为其难。越是经济不景气的地方，贫困人口越多，市、区(县)财政越是困难。中央政府尽管形式上扮演着主导地位的角色，但在解决低保资金的问题上，却是更多的依赖于地方政府，中央政府很难调剂出更多的资金投入到低保救助中去。尤其是在以经济建设为中心的口号下，许多地方官员一味的追求自身政绩，对低保制度这类看起来似乎无益于地方经济增长的社会救助制度重视不够，从而形成地方政府事实上的不作为。在地方政府的经济和财政能力甚至无法维持自身行政支出的情况下，困难群体很难从政府得到有效的救助。同时，在经济相对落后的地区，社会互助的资金渠道极其微弱；而从大多数特困家庭的经济和社会特征来看，依靠子女赡养和稳定土地的政策也是不能完全解决特困家庭生活问题。(15)这种福利资源的有限性，除了我们要进一步的加强中央政府在城市居民最低生活保障制度中的主导地位，提供资金保障与政策激励，维持地区平衡和救助质量以外，在制度的实际操作层面，也更加决定了我们需要通过目标定位的方法，将极其有限的资源，用到“最需要的人”身上，寻找到那些“最需要和最贫困的人”。低保补差的救助资金尽管很有限，但是至少可以起到稳定的作用，“低保制度所起到的作用，在社会心理方面比在物质方面更大”。(16)现在的问题是哪些是最需要的人呢？
2、类别、需求定位与救助对象的初步认定
“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”(17)这是我国《城市居民最低生活保障条例》中对低保制度的救助对象的初步限定。“非农业户口”、“城市居民”，这是对救助对象身份的一个类别判定。换句话说，如果是农业户口，将不能进入城市居民最低生活保障制度的救助范围。户籍制度将低保救助的群体分为城市与农村两种。在国家大力推进低保制度城乡一体化的今天，这种类别的区分依然显得十分重要。户籍分类似乎成为很多制度赖以存在的基础。(18)
低保条例中同时规定，“对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。”这也是类别定位与需求定位相结合的一种方式。20世纪90年代以后，城市贫困人口的主体由以传统的“三无”人员为主转变为以下岗、失业人员为主，但是这一部分“三无”人员，我们依然有必要把他们作为重点的救助对象给标示出来。换句话说，我国城市居民最低生活保障制度最容易瞄准的一个类别群体就是这些传统的“三无”人员。除此之外，由于目前城市贫困家庭中存在着各种各样不同的特殊情况，比如重病、重残家庭、教育贫困家庭等等，这些家庭在按照通常的救助标准进行救助，往往达不到救助的目的，不能帮助这些家庭维持基本的生活需求，所以有很多学者提出实行分类救助，(19)事实上也是一种基于类别定位与需求定位的一种方式，这种目标定位方式，能够有效弥补传统家计调查的定位方式的缺陷，至少使部分真正需要救助的人能够进入救助的范围。
3、家计调查与救助对象的确定
家计调查是一种限定社会福利的直接方式。低保制度救助对象的认定，在前面确定大致类别的基础上，实行家计调查的方式进行确定。这是一种财产或者收入定位的方式。首先是个人提出申请，然后基层社区和所在单位进行证明，报基层社会救助机构，社会救助机构再进行专门审核，并征求当地群众的意见通过后，再按规定确定其救助标准，并上报市或区民政局，市或区民政局根据所掌握的资料审定、批准，最后核定的贫困户可采取社区张榜公布的办法以增加透明度。对受救助者建立档案，并进行追踪调查，适时进行调整。也就是说主要通过调查城市贫困家庭的收入情况，并对照各个城市居民最低生活保障标准，即“按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定。”通过这种家计调查的方式，基本上可以确定那些能够进入低保制度救助范围的家庭。家计调查这种方式主要是根据收入等经济状况来实现目标定位的，主要的问题是在实际的实施层面。比如收入的难以测定，隐性收入的问题等等，许多地方政府根据当地的实际情况，制定了一些相应的具体措施和收入核定办法，对计入家庭收入的性质，应计入和不计入家庭收入的范围等都进行了明确的规定，这主要是为了方便家计调查时收入核定的方便。
目前低保制度的目标定位方式，主要是建立在家计调查的基础上的，在后期的制度不断完善过程中，由最初的单纯依靠家计调查实行财产和收入定位的方式，到后来需求定位、财产定位以及类别定位等多种定位方式相互结合。
三、低保制度目标定位存在的问题
1、“应保未保”与“耻辱感”问题
“应保未保”，就是对符合城市居民最低生活保障标准的城市贫困家庭，都要纳入到保障的范围之内进行救助，但仍有一些符合当地低保救助标准的贫困家庭，却没有纳入到保障的范围之内，也就是“应保未保”。主要原因来自家计调查所造成的问题，其中之一就是“耻辱感”问题，对一些贫困家庭进行家计调查的时候，会造成对这类家庭或群体的受辱感。比如社区工作者对申请低保救助的贫困家庭的收入状况进行核实并在社区中张榜公示。这被证明对很多贫困家庭的成员是一种自尊心的伤害。一般而言，谁也不愿意把自己的贫困状况拿到大庭广众之下进行公示，这对部分家庭成员是一种沉重的心理压力。加之有些城市的低保标准偏低，经济上的诱惑力相应降低不少，会导致部分符合低保救助标准的贫困家庭为免于自己自尊心受辱而放弃申请救助的机会。而低保救助的前提是在贫困家庭主动申请的前提下，才进行收入核定，通过这种目标定位方式，确定其受助资格，如果一开始就放弃申请，势必导致的就是对这样一部分贫困家庭的社会排斥。
有研究者认为，家计调查本身不是低保制度受益者产生“耻辱感”的主要因素，更多的问题，可能是出现在家庭调查实施过程中的具体操作方式上，很多时候甚至和工作人员的素质都有着密切的关系。也有研究者认为，“耻辱感”之所以经常被认作是家计调查的结果，是因为家计调查通常针对的是社会不受欢迎的群体，而这些人可能在申请救助之前就已经有受辱感了。(20)另外，家计调查常常被认为会造成“耻辱感”的另外一个原因就是其将社会分为施与者和接受者两个不同的群体，这不利于社会整合。(21)也许，我们应该关注的并不是是否会有“耻辱感”的问题，而应该关注的是如何消除现有的“耻辱感”，真正的实现“应保尽保”。
2、“应保尽保”与道德风险
在基层的帮扶救助工作中，“应保尽保”可能只是一个理想目标，“应保”很难确定，“尽保”很难实现。确定“应保”，就是要找出哪些是真正最需要救助的家庭。但是低保制度实施过程中的道德风险，会导致低保制度所救助的贫困家庭不全是“应保”家庭。比如，很多低保家庭在一定时期家庭收入超出了低保救助的标准，出于利益的驱使，他们往往会隐瞒自己的收入而得以不被清退出低保制度救助的范围。这些类似的道德上的风险，使得这一部分对象的识别显得尤其困难。其背后，可能并不是这些家庭贪恋低保制度对低保家庭的补差收入，而是贪恋与低保制度相配套的其他一些优惠政策，比如很多地方有免除供暖费、子女教育费，发放购物贷用券等，这些不是低保制度本身的救助，但是要享受这些优惠政策，首要的前提就是必须取得城市低保家庭的资格，所以很多人就会通过隐瞒收入或者走后门等办法来获取这种低保救助资格的认定。尤其是在一些经济相对发达的地区，市、区、街道和社区的政策、措施，使得这项制度的含金量陡升，低保资格标准的“门槛”意义远远大于其现金救助的意义，吸引了众多的目光。
至于很多国外学者研究的基于收入调查的目标定位可能带来的“贫困陷阱”问题，在我国也存在着一些特殊性。实际的调研中我们发现，真正有劳动能力而又不愿意去工作的人，大多是一些劳改释放人员(22)。这部分人由于长期以来就养成了一种破罐子破摔的心理，认为自己坐过牢，是特殊的群体，因此需要国家进行救助。也就出现了很多人不符合低保资格，但是整天来街道或者区，甚至到市里有关机构死皮赖脸的闹事，“强要低保”(23)。有关政府部门出于维护社会稳定的考虑，很多时候还是给了这些人低保救助。毕竟，社会救助的一个终极目标之一就是为了稳定人心，维护社会稳定。这种福利的依赖似乎与制度本身无关。如何更加有效和更加规范的解决这一部分人的问题，是在制度实际执行过程中需要思考的一个问题。
3、“分类施保”与目标定位
近年来低保工作出现了一些新情况、新问题。低保人数可能大幅增加，低保制度的压力呈增大趋势；贫困群体救助需求的多样性，要求救助方式必须由单一化向综合性方向发展；贫困群体困难程度的差异性，要求救助工作必须由标准统一向分类分层发展。因此，低保制度将从救助标准单一逐渐向分类分层救助方向发展，即从低保家庭和低保对象本人的困难情况出发，将低保对象划分为不同的类别，按照困难程度的不同提供差异化的保障待遇，做到突出重点、兼顾一般、分类施保。(24)分类施保对低保制度的目标定位方式提出了更高的要求。需要突破以前单纯的依靠家计调查的财产收入定位方式，转向依靠类别定位、需求定位以及收入定位等多种目标定位方式的相互结合和综合运用。近来更有学者提出了“分层救助标准”，具体做法是，建立多层次的低保对象制度，将低保对象分为若干层，对每一层的对象提供不同的福利救助。可以考虑以目前的低保对象为“低保基本层”，然后在其内部做出“特困户”和“普通低保户”的区分，并且将其之外一定范围内的低收入家庭纳入到低保扩展层。在这种制度下，社会救助资金的扩大可以在保证满足最困难家庭需要的同时，也比较有效地使更多的家庭受益，并且政府对低保标准的调整也将具有更大的灵活性。(25)
那么，在如此复杂的目标定位设计中，这几种目标定位方式究竟该如何的进行有效的整合？比如，如果首先以家计调查的方式确定救助对象的话，就有可能对哪些重病、重残家庭造成制度排斥，因为这些家庭可能在家庭收入上，也许刚好在城市居民最低生活保障标准线之上一点点，但是却因此根据低保制度的规定而首先将之排斥在外了。同样，如果首先根据其需要和类别来进行定位，可能这些重病家庭有些家庭条件还可以，不一定需要救助，如果对这样一部分进行救助，往往会导致无形中侵占了其他更加需要救助的家庭的福利资源。现有的低保制度存在着一个严重的局限：不能覆盖边缘贫困户。那些处于贫困边缘但不符合低保救助范围的家庭，由于他们抵御风险的能力极其薄弱，任何微小的经济冲击甚至家庭生活事件都有可能使他们陷入贫困的境地，而成为新的救助对象。而一旦如此，家庭和政府将要为此付出极大的代价。现代社会政策理念的发展，由最初的社会救助，到强调社会保护与社会发展。但就目前我国的现状来看，能够做到社会保护，已经是很不错的了。社会保护强调的是预防，在边缘群体陷入贫困之前预防其陷入贫困。社会保护制度的根本目标是预防和降低居民的生活风险，两条腿缺一不可。局限于特困群体的救助制度去掉了社会保护制度预防功能这一条腿，将徘徊于赤贫悬崖边缘的人群排除在外，而只靠救助赤贫者的“单脚跳”，无疑是一种低经济效益和低社会效益的瘸腿的政策。(26)所以，对于城市低保的边缘人群和边缘家庭以及一些特殊需求的家庭，怎样的进行有效的目标定位，将有限的福利资源真正用到最需要的人身上，的确是一个值得思考的问题。(27)
4、管理成本与目标定位
作为一种遵循选择性原则的社会救助制度，在不可能将有限的福利资源用到所有人的身上的前提下，需要通过一定的方式，来选择受助的对象，寻找到那些最为需要救助的人群。当通过家计调查来寻找最需要救助的贫困家庭的时候，也许可以试图通过更为严格的行政手段来监管低保制度救助对象的收入与日程活动，包括一些低保家庭可能会从事一些地下经济工作而隐瞒收入等情况。这种防止道德风险与福利欺诈行为的手段，也许是有效的，但是，成本往往也是比较高昂的。尤其是基于个体需要的需求定位，更是复杂，可能需要政府投入更多的工作人员，甚至是请一些专家来加入这个认证工作，同时可能要耗费更多的时间和金钱来完成这项工作。比如对一些特殊家庭，包括重病家庭和重残家庭的医疗鉴定，可能是需要比较高的成本。比如对存款的调查，在笔者的调研中发现，很多社区工作者，包括民政局等部门的负责同志都有反映，认为存款问题无法核实，因为民政部门没有任何的权力去调查别人的银行存款问题，尽管在收入调查表和公示中标有“储蓄”和“金融性财产”一项，基本都是填零，没有人愿意透露自己究竟有没有存款，或者有多少存款。权力的限制和成本的问题，导致这些收入状况无法核实，当然会不可避免的导致部分人混进低保救助的人群中。另外，现在基层负责社会救助工作的专职人员非常的少，而且很多都还兼有其他的职务，专业化程度不高，人手不够。事实上，低保制度实施过程中，基层的工作者起到的作用是不可估量的，管理的重心，应该放到基层社区和街道，但是事实的状况恰恰相反(28)。而在福利资源相对不足的前提下，要付出高昂的交易成本来进行城市居民最低生活保障制度的目标定位，可能在一定程度上讲是不太可行的。这就往往形成一个悖论，一方面我们出于福利资源短缺的原因和最大效率利用有限福利资源的初衷，需要进行严格的目标定位，同时，另外一方面，我们可能需要为这种严格的目标定位付出高昂的成本，又往往背离了初衷。如何在两者之间找到一个平衡点，恐怕是今后制度设计和制度实施过程中需要思考的问题之一。
注释:
①有些研究认为除了提供资金和实物救助以外，还应该提供服务。
②金雁：《城市居民最低生活保障制度的实施效果分析》，《南京社会科学》2002年第1期。
③夏建中：“从‘基本需求’概念看中国‘城市居民基本生活’的构成”，中国城市反贫困网：http://www.dibao.org/Content.aspx? lid=1137＆＆type=zt06。
④目前尚未见到系统的对城市居民最低生活保障制度救助有效率的测度的研究，如果能够在这个问题上进行突破，将是对目前现有低保制度有效评估的一个重要尺度与依据。笔者在实际的个案访谈中发现很多家庭之所以不愿意去领低保，一个很重要的原因，是因为子女已经长大，怕子女在学校里面抬不起头。另外有部分人是认为自己目前的困难只是暂时的，咬一咬牙就会挺过去。用社区负责帮扶救助的社区工作者的话来讲，是道德高尚的体现。我们姑且概括为“道德高尚”，与“道德风险”相对应。
⑤Neil Gilbert，Paul Terrell：《社会福利政策导论》，黄晨熹等译，上海：华东理工大学出版社，2003年，第162页。
⑥罗斯·马凯：《新西兰模式：收入调查型社会保障制度中的目标定位》，见尼尔·吉尔伯特编：《社会福利的目标定位》，郑秉文等译，北京：中国劳动社会保障出版社，2004年，第8页。
⑦郑秉文：《什么是‘目标定位’？》，见尼尔·吉尔伯特编：《社会福利的目标定位》，郑秉文等译，北京：中国劳动社会保障出版社，2004年，第2页。
⑧郑秉文、孙婕：《社会保障制度改革的一个政策工具：‘目标定位’》，《中央财经大学学报》2004年第8期。
⑨Neil Gilbert，Paul Terrell：《社会福利政策导论》，黄晨熹等译，华东理工大学出版社，2003年，第164页。
⑩罗斯·马凯：《新西兰模式：收入调查型社会保障制度中的目标定位》，见尼尔·吉尔伯特编：《社会福利的目标定位》，郑秉文等译，北京：中国劳动社会保障出版社，2004年，第8页。
(11)郑秉文、孙婕：《社会保障制度改革的一个政策工具：‘目标定位’》，《中央财经大学学报》2004年第8期。
(12)罗斯·马凯：《新西兰模式：收入调查型社会保障制度中的目标定位》，见尼尔·吉尔伯特编：《社会福利的目标定位》，郑秉文等译，北京：中国劳动社会保障出版社，2004年，第9页。
(13)郑秉文：《什么是‘目标定位’？》，见尼尔·吉尔伯特编：《社会福利的目标定位》，郑秉文等译，北京：中国劳动社会保障出版社，2004年，第7-10页。
(14)尼尔·吉尔伯特：《重议社会福利分配：选择与问题》，见尼尔·吉尔伯特编：《社会福利的目标定位》，郑秉文等译，北京：中国劳动社会保障出版社，2004年，第171页。
(15)张秀兰、徐月宾：《中国农村最低生活保障制度研究》，《北京师范大学社会发展与公共政策研究生社会政策通讯》2006年11月第2期。
(16)唐钧：“城乡低保制度：历史、现状与前瞻”，中国社会学网：http://www.sociology.cass.net.cn/shxw/shzc/P02005 1002830994538742.pdf。
(17)《中华人民共和国国务院令》第271号：《城市居民最低生活保障条例》，1999年10月1日起实施。
(18)有学者提出户籍制度的改革，实现城乡一体化等，有关研究可见彭希哲教授的研究。
(19)而在实际的工作中，也有一些城市开始进行试点，比如杭州市自2007年开始，残疾人可以单列出来，单独作为一户申请低保救助，而且由于一些重残人员没有劳动能力，他们的低保救助金是全额支付的，同时杭州市每个月还发给每人100元的残疾人补贴金，还有其他的相应帮扶救助措施。笔者在调研中发现很多社区工作者和居民反映，残疾人单列出来申请低保救助，很大程度上使得这些残疾人有了依靠，特别是一些重残人士，现在一般由其年老的父母抚养，一旦其父母因为年龄、健康等方面原因而无力抚养或者去世等，这些残疾人还会有所养。
(20)A.Kahn,Theory and practice of social planning.New York：Russell Sage.转引自尼尔·吉尔伯特：《重议社会福利分配；选择与问题》，见尼尔·吉尔伯特编：《社会福利的目标定位》，郑秉文等译，北京：中国劳动社会保障出版社，2004年，第180页。
(21)Neil Gilbert，Paul Terrell：《社会福利政策导论》，黄晨熹等译，上海：华东理工大学出版社，2003年，第147页。
(22)杭州市的政策上称呼为“归正人员”。
(23)笔者访谈过程中一位街道负责帮扶救助的工作人员的话。在这位工作人员看来，碰到这些人，真的是很无奈。尽管有些地方政府有政策，对于有劳动能力但是没有工作的人申请低保，按照当地的最低工资算其收入。“制度归制度，对于这部分人，操作起来还是有很大难度的。有的时候甚至人身安全都会受到威胁。”
(24)“最低生活保障：从‘应保尽保’走向‘分类施保’”，2006年09月29日，新华网：http://news.xinhuanet.com/fortune/2006-09/29/content_5152393.htm。
(25)关信平：“从综合救助、分类施保到分层救助——我国城市低保制度的多重标准探析”，(中国城市低保标准国际研讨会，北京，2006年6月27日—28日)。
(26)张秀兰、徐月宾：《中国农村最低生活保障制度研究》，《北京师范大学社会发展与公共政策研究所社会政策通讯》2006年11月第2期。
(27)不过在笔者在调研中发现一些城市的社会救助，除了低保救助以外，还设立了很多级别的救助圈。比如杭州市设立了“市、区、街道和社区的四级救助圈”，每个级别的救助标准都不一样，对一些不符合低保条件，或者说刚刚超过低保线，但是的确很困难的家庭，其共同生活的家庭成员因病(申请前12个月产生自负医药费4000元以上)致贫的，或其他致贫原因使家庭人均收入(申请前12个月)在低保标准100％—120％的，可以申请市级困难家庭保障；家庭人均收入在低保标准120％—140％，为区级救助圈标准，在低保标准的140％—150％为街道级救助圈标准，在150％—160％为社区级救助圈标准。这样有效的解决了部分边缘贫困群体的救助问题。
(28)笔者调研过程中，一个社区负责帮扶救助的工作人员星期六、星期天都还在加班，用他的话说：“社区太大，人手不够，低保困难户的工作很复杂繁琐，一个人忙不过来，只好加班了。”
标签：郑秉文论文; 低保论文; 有限政府论文; 群体行为论文; 贫困问题论文; 工作标准论文; 经济论文; 经济学论文; 社会福利论文; 社会救助论文; 基本生活论文;