公民权视域下农民工权益保护的社会政策支持，本文主要内容关键词为：公民权论文,视域论文,农民工论文,权益保护论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913；D621.5 文献标识码：A 文章编号：1001-4608（2009）05-0025-08
一、导言
随着工业化与城市化进程的加快，我国农村目前至少有1亿2千万的人口流入城市，这些农村人口离开了农村，也不再从事农业生产活动，但由于中国户籍身份制度的限制，这些流动人口不能随着其职业身份与角色的改变，而随之拥有城市户口。这群非农职业、农村户籍的特殊身份的人，在中国有一个特殊的称谓：“农民工”。农民工在城市中不能与城市居民享有同等的政治、经济及社会权利，资源和机会的获取受到很大的限制，长期被排斥在经济、政治、社会、文化的中心之外，而处在社会的边缘位置上，是一个典型的边缘群体和弱势群体。
为了保护农民工的合法权益，2003年以来，自中央政府开始到地方政府发起了一场“自上而下”重构农民工社会政策的运动，其广度、深度都是前所未有的。这些农民工政策调整包括农民工的社会保障、就业、户籍、住房、教育等领域的权益保障。特别是2006年初国务院发布了《关于解决农民工问题的若干意见》，明确提出农民工是产业工人的重要组成部分，在农民工工资、劳动就业、技能培训、劳动保护、社会保障、公共管理和服务、户籍管理制度改革、土地承包权益等方面，就切实维护农民工的合法权益提出了重要指导意见。此外，国务院还在2006年4月成立了“农民工问题部际协调办公室”，负责统筹有关农民工问题的政策。而自2008年1月1日起正式实施的《劳动合同法》，作为弱势群体的农民工被认为是该部法最大的受益者。种种迹象表明，农民工问题已经进入党和国家的议事日程，农民工的劳动者身份和地位开始得到国家的确认，农民工权益的保护也正在成为政府施政的重要方向。应该看到，这些政策与举措相对于过去政府将农民工视为社会不安定因素而实施的主要是管治、限制与防范为主的政策相比，是一种巨大的进步。农民工作为一个被主流社会结构所排斥、忽视的状态开始改变，体现了政府在保护弱势群体、维护社会公平正义方面职能的强化。但是，对于农民工的政策调整，仅仅停留在这样一个层面还是远远不够的。农民工作为产业工人的重要组成部分，其在社会中的主体地位不应仅仅停留在抽象的层面上，而应切实落实他们的公民资格，消除对农民工的社会排斥，维护他们作为公民的基本权利，并使他们尽快融入城市社会。因此，有学者提出，国家的农民工政策应重点转向对农民工进入后的整合政策，思考如何实现他们与城市的社会整合，实现社会适应[1]。
另一方面，80后的“新生代”农民工逐渐成为农民工中的主体力量，他们与第一代农民工相比，呈现出明显的代际差异。有学者研究认为，80后农民工拥有更多人力资本，有职业规划，求职途径较多为市场和政府，关注自己的长远发展，职业稳定性较低；他们被侵权或自己感觉被侵权的比例更高，对相关劳动法规更了解，更有维权的勇气；个人消费水平高于80前农民工，网民比例高，业余生活娱乐休闲色彩浓厚；对社会的评价和认同度相对更高，与老家的联系程度正在减弱，更愿意放弃老家田地、把户口迁入工作城市[2]。而笔者对青岛市农民工的调查也发现，新生代农民工大约占了80％的比例，他们出来打工的动机已不再主要是为赚钱而更多是寻求个人的发展。因为家境贫寒、出来赚钱的动机只占较少的比例（约为15％），而为了长见识和实现自己梦想的占80％以上的比率（约为82％）；在个人的消费支出中，他们已不仅仅是为了满足自身的生存需要，自身教育培训及中高档消费品支出在不断增加，另外他们的业余生活也越来越多样与时尚化，人际交往范围在不断扩大；面对未来，大约1／2的被调查农民工对他们在城市的未来预期持积极乐观态度，近九成被调查农民工希望留在青岛继续工作及创业。新生代农民工的大量涌现，向城乡二元社会结构提出了挑战，更向政府城乡二元化的社会管理制度与政策提出了挑战，这就要求政府必须在一种新的理念指引下，尽快实现农民工的城市融入，实现城乡一体化。
鉴于此，本文从公民权的视角提出农民工基本权益维护的社会政策支持，维护农民工的公民权利，以期使农民工真正融入城市，实现城乡统筹发展。
二、公民权——农民工社会政策体系建构的价值基础
自社会政策这个概念出现以来，对贫困的研究一直是社会政策学的基本内容，消除贫困是社会政策的根本目标。一百多年来，各种反贫困的社会政策不断出现，这些政策在实际运作中既产生了积极影响，也带来一定的负面影响，往往是贫困非但没有消灭，反而有加重的趋势。这就使研究者开始了对过去各种社会政策的反思与质疑，在此过程中，有关消除“社会排斥”的观念便出现了。社会排斥理论是欧洲学者对贫困问题研究的一次重要研究范式转变，20世纪60年代首先由法国学者提出，80年代以来，社会排斥问题受到越来越普遍的关注，社会排斥理论得到了很快的发展，并走向成熟。社会排斥理论认为，社会排斥是全部或者部分被排除在决定一个人与社会融合程度的经济、社会或文化体系之外的多层面的、动态的过程[3]。与以往的贫困理论相比，社会排斥理论使对贫穷问题或者窘迫境遇的研究从单一层面转向多维层面，从静态转向动态，认为贫困涉及到生理、物质、社会关系和其他多层面的需求，也即贫困不仅涉及收入贫困和物质资源的匮乏，也涉及到一些个人或者群体在社会中被边缘化的过程。社会排斥概念的提出，使得对贫困问题的界定扩展到社会地位与权利等非经济因素以及基本能力的被剥夺和机会丧失等方面。与此同时，国际社会政策研究界也将社会政策的目标从“克服贫困”转变到了“消除社会排斥”上。
应该说，福利国家的困境和社会政策调整的乏力，促进了社会政策范式的不断演化，而社会政策中的“贫困”、“福利”、“发展”等核心范畴也在人类的不断反思中获得了新的诠释，这就要求我们从一种更为高远的视野来深刻理解社会政策的基本目标、价值基础。有学者指出，从社会政策研究的范式演化来看，人人拥有享受社会福利的权利，是20世纪社会政策的价值观，它在多数国家的立法中得到确立。社会政策自诞生之时起，实际上就是以实现公民社会权利的制度化为己任的，只是当初还没有明确地道出这一点[4]。鉴于此，笔者倾向于把公民权作为社会政策的价值基础。
社会排斥被认为是对公民地位与由公民身份所赋予的政治权利和社会权利的否定，从而消除社会排斥就要求社会政策的制定要从公民的身份资格出发，保证每一个公民应享的基本权利。通常认为，所谓公民权（身份），就是指社会成员在特定政治共同体（城市、民族国家等）中的成员资格，与这种成员资格相联系，个体被赋予一系列相应的权利（和义务）[5]。公民权（citizenship），很多学者又将其翻译为公民资格，从人类历史发展的过程来看，在人类社会早期，公民权或公民资格被认为是少数人的特权，直到资产阶级革命开启人类社会现代化的进程后，公民资格才开始将其平等的内涵由少数人向几乎所有人延伸。而现代公民资格开始实现其完整内涵则在二战以后，这时在大多数国家中，公民不分性别、阶级、种族、职业等享有平等的权利。由此可见，公民资格是一个不断解除社会排斥的过程，是权利和利益、责任不断由特殊到普遍的过程，也是一个人以公民这一蕴含着平等涵义的身份的主体地位凸显的过程[6]。共同体内公民之间的平等身份是公民权概念的核心内涵，以公民权作为农民工社会政策体系建构的价值基础，就是要促进包括农民工与其他社会成员的平等，增进社会的公平正义。在公民权分类方面，最为人所熟知的，应该是英国社会学家马歇尔结合几个世纪来英国社会中公民权利的历史发展而对公民权利作出的分类了。马歇尔将公民权利划分为三大类，一是民权或法律权利（由那些对个人来说必不可少的权利构成，包括人身自由、言论、思想、信仰的自由，以及要求正义的自由）；二是政治权（参与政治运作的权利）；三是社会经济权利（个人安全、机会平等，享有最低健康医疗和失业救济金等的权利）[7]。在现代社会，公民权的这三种权利是紧密联系在一起的，民权保证人作为特定共同体的人的基本自由，政治权利确保人们在政治领域的参与和公共政策的公平性，而没有医疗、教育、社会保障这些实质的社会权利，则公民的生存和尊严就无法得到保证。因此，对现代社会来说，公民的这三项权利密不可分，缺一不可。
公民身份（资格）是作为现代社会的个体享有权利与承担义务的基础。从宪政意义上，包括农民工在内的每一个公民在一些最基本的社会、政治、经济方面都享有同等的国民待遇，不因民族、种族、职业、家庭住址、户籍和其他身份的差异，在宪法法律地位上有所不同。农民工与城市合法的居住人口都是社会公民，他们应该拥有任何公民所享有的合法权利，同时在农民工的权益维护上不仅要求在法律上体现对农民工地位的平等保护，而且在现实中关于农民工的政策制定上要以“公民权利”为衡量标准和优先价值选择。
三、农民工基本权利状况
农民工作为中国现代产业工人的主体力量，自20世纪80年代以来从农村大量流入城市。作为一种新的社会群体，他们进城之后的公民权利却没有得到基本的保障，不能与城镇居民一样享受城市公共服务。为了全面了解农民工的工作与生活基本状况，我们依托青岛市农民工公益性维权组织“青岛市新市民之家”于2007年8月份至2008年3月，历时半年多的时间对青岛市七区的外来务工人员，包括被企业（单位）招用的在固定岗位就业的农民工和自主创业、自谋职业的灵活就业的农民工进行了问卷调查，考虑到农民工就业与居住的分散性、流动性，采取严格的概率抽样方法在可操作性上有一定的难度，故此次调查方法主要采用的是多阶段非概率抽样的方式。首先，根据不同区所发展的重点产业的不同而选择不同区的调查对象，其中，市南区主要调查餐饮服务业和旅游服务业的农民工，李沧区主要调查纺织业的农民工，城阳区和黄岛区主要调查大中型制造业、外资企业中的农民工。其次是在不同的区的相关产业领域即工业、服务业、建筑业、旅游业、制造业四大行业中抽取一定数量的企业（单位），最后是从企业中选取一定数量农民工进行调查，调查共发放问卷600份，回收有效问卷552份，通过调查研究发现，农民工在经济、政治、社会等领域的权益维护方面情况不容乐观。本文的研究资料主要来源于对来青务工农民的问卷和访谈调查，另有一部分涉及全国或外地的资料来源于文献研究。
1.政治权利和自由
农民工政治权利和自由的欠缺首先体现在不能充分履行选举权和被选举权上。选举权和被选举权是宪法和法律赋予我们每个公民的基本权利。但是按照目前我国的选举法规定，公民政治权利的行使必须按照户籍所在地来进行。因此由于户籍制度的限制，农民工从离开故土的那一刻起，实际上就自愿或被迫放弃了这一权利。据“武汉市农民工政治参与状况调查”课题组调查研究发现，被调查的753个农民工中，只有145人参加过家乡的最近一次村委会选举，仅占调查对象总数的19.3％；而没有参加选举的则有599人，占79.5％。在参加选举的145人中，有52.4％的人是亲自回村参加选举的；请别人代投的有23人，占15.9％，函投的有21人，占14.5％，通过其他方式投票的有17人，占11.7％[8]。另据山东省民意调查中心2008年对济南市建筑工人的调查研究结论发现，仅有23.0％的农民工能及时回到原籍所在地参与政治生活，正常行使自己的选举权和被选举权。高达56.7％的农民工或者因为没时间、或者认为没意义、或者压根没接到原籍组织的通知，完全放弃了自己的政治权利。而外省在济的农民工政治权利履行情况更差[9]35－36。
其次表现在城市管理方面的参与不足。囿于户籍制度的限制，农民工的选举权利受到了很大的限制。作为长期在城市工作、生活的城市建设者来说，他们参与城市管理的权利同样没有得到很好地实现。武汉市农民工政治参与状况调查组的研究发现，他们对城市管理的实际参与状况同样不令人满意。在回答“是否参加过城市管理，比如社区居委会选举，参加群防（火、盗）等”时，有20.1％的人回答“参加过”，回答“没有”的则接近2／3[10]。
再次体现为农民工加入工会的比率低。工会作为代表与维护工人利益，与政府、企业进行谈判协商的民间组织，其存在和发展是非常有必要的。尽管中华全国总工会及其下属的地方各级总工会加大了在私营企业、外资企业、乡镇企业等成立企业工会的力度，并将大量农民工纳入到企业工会中来，但实际上，农民工比较集中的非公有制企业工会的组建率和职工入会率并不高。根据我们对青岛市农民工的调查研究，尽管大多数人（80％）希望加入到工会组织中来，但63％的人所在的单位并没有建立工会组织。
第四反映在农民工入党难，而且不能过正常的组织生活。当前，我国组织部门仍按照传统模式即在户口所在地发展农民工党员，导致农民工入党比较困难，农民工中党员比例偏低。据有关资料，即使在农民工入党工作在全国都做得比较好、做法被宣传推广的湖北松滋市，农民工党员也只有1456人，仅占农民工总数13.5万的1.1％。这一比例不仅远低于全国党员占总人口的约5.5％的平均比例，而且也低于农民党员占农民总数的约2.5％的比例[10]。而即使已经是党员的农民工，也难以享受正常的政治生活。由于普遍没有正常的获取政治信息和进行组织联系的渠道，农民工中党团员正常的组织生活无法开展，有半数以上党团员外出就业后，事实上便失去了党团员身份，57.8％的党团员不再交党团费[11]。
2.经济权利
首先，农民工的劳动就业权受到侵害。由于缺乏城市户口，以及受到文化素质、职业技能等的限制，农民工在就业岗位的选择上一直处于不利地位。一些城市通过制定种种政策法规为农民工的就业设置关卡，在优先满足城市居民就业需求的基础上，才向农民工开放；有的城市制定了外来劳动力就业分类目录，把脏乱差累的工作留给农民工，使农民工的平等就业和职业选择的权利受到侵犯。同时，从劳动合同签订情况看，据我们对青岛市农民工的问卷调查发现，在劳动合同签订上，仅有60％的被调查农民工签订了劳动合同。但是，这其中高达66％的人并未拿到劳动合同，而是被用人单位掌握；在调查中，仍然有16％的人对《劳动合同法》不了解。这种情况一方面说明仍有相当比例的农民工（占被调查农民工的39％）未签订劳动合同；另一方面说明尽管一半以上的农民工签订了劳动合同，但签订的劳动合同难以保障农民工的合法权益。劳动合同法是保障农民工权益的重要法律，应该说自2008年1月1日正式实施的新劳动合同法进一步加大了对农民工等弱势群体的保护力度，甚至社会普遍认为农民工是该法的最大受益者。上述调查数据由于大多数是在新劳动合同法颁布之前获得的，根据政府公布的有关资料，新劳动合同法正式实施以后，劳动合同签约率大大提高了，青岛市权威部门公布的数据在95％以上，但是根据我们的访谈调查，由于一些企业的恶意抵触与规避，以及一些农民工自身缺乏这方面的意识与要求，劳动合同法在实施过程中还存在着一些障碍。
从工资收入、工作时间及工资发放情况来看，农民工的劳动报酬权没有得到很好的保护。根据我们课题组对青岛市外来务工人员的调查研究发现，50％以上的农民工工资在801元至1200元之间，而如果考虑到加班现象的普遍性，除去加班费，他们实际的月工资是比较低的。据调查，在工作时间上，农民工加班现象比较普遍，可以说是百分之百的单位都有加班现象，其中只有25.97％的企业是遵照国家法律规定的加班，即每天加班不得超过一个小时，因特殊原因，加班每天不得超过三小时；而有70％以上的企业加班时间比较长，其中近50％的单位偶尔加班会超过三小时，值得注意的是甚至仍有高达24.49％的农民工表示通宵加班是常事。从工资发放情况看，近八成企业能够正点发放工资，但是有二成多企业拖欠农民工工资。而从全国整体来看，据国家统计局调查，2004年农民工年平均务工收入为6471元，而同年城镇单位在岗职工平均工资为16024元，两者相差高达9553元。如果以1.2亿农民工来计算，2004年农民工一共少收入工资11463.6亿元，相当于当年国内生产总值的8.4％[12]。
从农民工的安全防护与培训来看，农民工的职业安全卫生权益没有得到很好保障。根据劳动者权益保护法及国务院的相关规定，企业必须按规定配备安全生产和职业病防护设施，要向新招用的农民工告知劳动安全、职业危害事项，发放符合要求的劳动防护用品，对从事可能产生职业危害作业的人员定期进行健康检查；从事高危行业和特种作业的农民工要经专门培训、持证上岗等。但是根据我们的调查研究发现，从劳动防护情况来看，在特殊岗位工作的农民工，56％的人有劳动防护用品，44％的人没有。法律规定用人单位在每一年度都要对工人进行消防安全、紧急疏散和急救知识培训，但被调查农民工中50％的人没有接受任何安全培训，26.8％的人只进行了消防安全和紧急疏散培训，2％的人只进行了急救培训，只有20％的人接受了上述三种安全培训。正是由于缺乏必要的培训和安全防护措施，农民工工伤发生率比较高，在调查人员中有15％的农民工受到过工伤或者职业病的侵害，给农民工的生命和安全健康造成了极大的伤害。
3.社会权利
农民工社会权利的缺失首先表现在他们游离于各项社会福利、社会保障制度之外，无法获得公正的国民待遇。社会保障权是现代社会中社会成员应享受的一项基本权利。社会保障制度的确立在本质上并非是政府承担已有的承诺，而是在社会经济发展进程中确保每一个国民均能够免除生存危机的必须举措。政府有义务根据国家财力和社会发展水平来推进社会保障制度建设，却不能将社会保障视为“包袱”，因为保障民生是政府的当然责任，也是政府赖以存在的基础[13]。但是，由于受到户籍制度的制约，农民工处于被边缘化的境地。从保险情况来看，根据对青岛市农民工的调研发现，享受“五险”（失业保险、养老保险、医疗保险、工伤保险和生育保险）的人数为102人，仅占被调查人数的18％；其余被调查农民工只享受了其中几项保险或未享受任何保险。另有学者对成都农民工的调查显示，农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有33.7％、10.3％、21.6％、31.8％和5.5％，而企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低，分别只有2.9％、3.1％和5.6％[14]。相比之下，全国的情况更不容乐观。全国流动人口中没参加任何保险的占72.82％，在余下的27.18％参加保险的流动人口中，9.41％参加了“三险”中的一个，7.07％参加了“三险”中的两个，10.70％参加了全部“三险”（失业保险、基本养老保险和基本医疗保险）[15]。
农民工子女的教育权利问题。农民工子女的受教育问题是农民工最受关注的一项权利。20世纪90年代中期以来，流动人口出现了“家庭化”的发展趋势，这使得城市中义务教育阶段流动儿童数量越来越多。目前青岛市流动人口大约188万，有6万余名流动人口子女在青岛学习。应该说在农民工子女教育问题上，国务院及各级地方政府出台了一些有利于农民工子女入学的政策规定，如青岛市规定，从2008年新学期开始，符合入学条件的外来务工就业人员子女免收借读费。但也应该看到尽管如此，农民工子女在选择就读学校时仍受到不公待遇，例如有的学校由于不能明目张胆地收取借读费，就以学校学生名额已满等理由拒收农民工子女入校。同时由于受制于自身职业、经济及住房条件等的限制，随父母进城的农民工子女相比于留守儿童来说，只占少数。而留守儿童的教育问题已成为困扰农民工的很大问题。
四、基于公民权的农民工社会政策体系构建
公正是社会政策的核心理念，社会政策旨在维护每个社会成员的基本尊严和基本权利。对于城市化进程中处于弱势地位的农民工群体，通过制定社会政策为他们提供有效的社会保护是非常必要的。同时，我们也应看到，经济、政治、社会领域的社会排斥是造成农民工弱势性的根本制度因素。以公民权为价值基础，构建农民工权益保护的社会政策体系，就是要围绕消除社会排斥来制定农民工群体的社会保护政策，尊重他们作为社会公民的基本权利，以帮助他们消除种种经济、政治、社会权利等方面的各种社会排斥，促进农民工融入城市，构建和谐社会，实现社会公平正义。
第一，建立城乡统一的户籍管理制度。迁徙自由权是公民一项基本的人权，2003年6月国务院颁布《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》，对于流入城市生活又无着落的人员，从以前的收容遣送改变为保护救助，强调保障城市外来人员、流动人口的合法权益，客观上有利于农民工的社会保护。但是，中国自上个世纪50年代延续至今的城乡二元分割的户籍管理制度，尽管由于市场化和城市化进程的加快，其限制农村人口自由流入城市的职能不再发挥作用，但是我国现行的户籍制度不仅具有登记职能，还承担着十分重要的社会资源配制功能，国家将国民按农业户口和非农业户口区分开来，并据此将国家承担的教育、医疗、社会保障等财政负担和其他一些生活资源控制在有限的范围内[16]。拥有城市户籍的城市居民在就业、教育、医疗、社会保障、社会福利等领域享有特殊的权利与待遇。因此，我国现行的户籍制度一定程度上是带有身份制特点的歧视性制度，流入城市的农民工不能与当地的城市居民享有同等的国民待遇，他们在就业、政治参与及社会保障等各个领域受到全面排斥。可以说城乡分割的二元户籍管理制度是农民工无法在城市获得市民身份、从而遭受社会排斥的制度因素。为此要促进农民工权利保护，首先应改革户籍管理制度，以改变现有迁移人员所处的“人—居分离、职业身份—户籍身份错位”的状况，采用国际上通行的按居住地登记户口的原则，以职业划分农业人口与非农业人口，使户籍制度回归其应有的登记职能，逐步直至完全剥离附着在户籍上的其他职能。
第二，建立城乡平等的劳动就业政策。稳定、体面和公正的就业条件是农村流动人口实现城市化的先决条件，也是他们实现城市融入的必要条件。但据有关学者的研究，目前我国现行的城市就业制度仍然在阻碍着农村流动人口在城市社会的生存和发展：职业的变动并没有带来社会地位的变迁，农村流动人口难以实现稳定向上的社会流动；农村流动人口在城市的就业市场上，不但被技术壁垒分割在边缘地带，更主要的还是被现行的就业制度排斥在城市的主流就业市场之外；由于就业的非正规化进一步削弱了现行就业制度对农村流动人口权益的保护，使农村流动人口不能通过在城市的就业实现在城市的社会融合，实现向市民的转变[17]。为此我们必须要构筑一个农民工与城市市民平等就业、确保农民工获得较为稳定收入的制度环境。要进一步打破城市政府对市民就业的保护壁垒，撤销城市政府出台的一系列限制政策，建立起规范、统一的劳动力市场；严格执行劳动合同法和劳动法。要加强对企业特别是私营、外资企业的用人管理，农民工与用人单位要依法建立规范的劳动关系，以确保农民工合法的基本权益。另外要加强对农民工的职业技能培训政策的落实，切实提高他们的转移就业能力和外出适应能力。
第三，建立分类分层的劳动社会保障政策。农民工在城镇就业与生活，遭遇着城镇劳动者可能遭遇的各种生活风险，如工伤事故风险、疾病风险、失业风险、其他意外生活风险以及生活贫困等，国家应当赋予农民工社会保障权，政府应当承担起为农民工构建合适的社会保障安全网的责任。当前农民工社会保障方面存在的问题集中表现在以下方面：社保政策都集中在社会保险项目，忽视了社会救助、社会福利项目；过分注重农民工社会养老保险的未来收入保障项目，而忽视工伤、医疗、生育等短期保险项目；社会保险统筹层次低，加之各地社保制度的“碎片化”现象严重，养老保险的个人账户很难在城市之间、城乡之间转移而导致许多农民工流动或者返乡时只有选择退保。这些现象的存在致使目前农民工三险参保率过低，现有的农民工社保制度形同虚设，不能起到应有的对农民工的保障作用，因而必须对现有的社会保障加以完善。在农民工社会保障方面，我比较赞同郑功成教授的观点，按照分类分层保障原则为农民工提供社会保障。即按照工伤保障优先、特殊救助与疾病保障随后、养老保险分类分层设计的思路来落实农民工的社会保障权。首先，针对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得到确立并强制推行；其次，有必要建立农民工的大病或疾病住院保障机制，对农民工的疾病医疗保障，应当探索城市医疗保险与乡村合作医疗衔接的方式与渠道，赋予农民工自主选择权；再次，有必要为农民工建立相应的社会救援制度，包括农民工遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等；对于农民工的养老保险，在全国养老保险制度未真正统一前，让农民工参加基本养老保险并通过记账确定其养老权益，由务工地社会保险机构颁发养老金缴费权益证，待全国养老保险制度统一或者农民工符合退休条件时，再行根据其养老金缴费记录统一计算其养老金待遇，这种方式将是在维护农民工养老保险权益的基础上真正能够解决农民工养老问题的治本之策[18]。
第四，建立农民工子女教育政策。农民工子女作为“第二代移民”，是未来市民化的主要对象，缺乏公平的教育机会将会诱发新的不平等。2003年国务院办公厅转发的六部委《关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见》和2004年的“中央一号文件”就农民工子女教育问题作了明确规定：流入地政府负责农民工子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主；要减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁；要切实把进城农民工子女教育纳入正常的财政预算，已经落实的要完善政策，没有落实的要加快落实等等。然而，农民工子女的教育问题并没有得到根本的改善，甚至有的城市由于城市生源减少关闭了部分学校也不愿接受农民工子女入学。导致这些现象出现的原因，除了因为在对待农民工子女教育问题上，地方利益可能会根据“市民”标准排除农民工子女从而逃避必要的公共责任之外，也与分税制以后地方政府所得中央政府的转移支付无法支撑其对地方性公共产品的供给责任有关。为此，有学者认为，一方面应加强中央政府的宏观调控手段，使地方的这种谋利行为控制在一定的范围内，对于有悖于公平保护原则的地方性制度应积极加以监管；另一方面中央政府要加大纵向转移支付的力度，同时要协调流出地政府和流入地政府之间的横向转移支付的实施，使农民工子女教育不再成为流入地政府的负担，更有效地保护农民工子女的受教育权利[19]。
第五，建立农民工住房保障政策。恶劣的住房条件、频繁地搬家让农民工没有稳定感和安全感，有了稳定的住处对他们来说才真正意味着在城市安了家。然而目前城市高企的商品房价，对于低收入的农民工只能是可望而不可即。同时由于户籍制度的障碍，农民工即使达到廉租房、经济适用房或限价房条件，也不能享受住房保障政策。最近，建设部、发改委、财政部、劳动和社会保障部、国土资源部联合发布了《关于改善农民工居住条件的指导意见》，其中提出了一些解决农民工住房难的方法和对策，如用工单位负责农民工住宿、集中建设农民工集体宿舍等等。另外，各地改善农民工居住条件也正在不断探索中，如重庆市建设“一天一块钱”的低租房和农民工公寓把它们提供给农民工；没有为农民工提供居住场所的单位，按月为农民工发放40元—150元不等的租房补贴等。为了让这些为城市建设做出巨大贡献的农民工安居乐业，政府还应进一步出台针对农民工的廉租房和经济适用房政策，以在全国起到有力的推动和规范作用。
收稿日期；2009-04-25