提升西部民族地区反贫困机制运行效率的对策，本文主要内容关键词为：对策论文,贫困论文,效率论文,民族地区论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C91 文献标志码：A 文章编号：1002-0292(2007)04-0062-04
一、提高西部民族地区反贫困机制运行效率的必要性
政府机制和市场机制，是迄今世界各国在致力于反贫困事业中运用的两大工具，从全球反贫困实践来看，这两种机制都发挥了重要的积极作用。但是，围绕反贫困活动这两种调节机制又都具有一定的局限性。
（一）在反贫困方面政府机制的局限性
政府机制在反贫困事业方面的局限性主要表现在：其一，国家的主观努力同以人为本的发展要求可能会有一定距离。在垂直等级式的政府体制中，政府官员是逐级对上负责的，而政府在社会经济发展中则是自上而下地分配资源。各级官员们的意愿和需要，经常同基层贫困民众的意愿和需求不一致。其二，政府在有效地动员和组织贫穷民众参与发展方面的能力不尽如人意。在西部民族地区，贫穷的人们缺少资金以及其他生产资料，缺乏必要的技术和信息等资源，而且特别缺乏受教育和培训的机会，政府组织的援助资源由于各种原因又很难直接到达穷人手中。
（二）在反贫困方面市场机制的局限性
西部民族地区市场机制有两个突出特征：其一，市场发育不完全。在民族地区内的交易和家庭内的交易一般都不通过价格机制，市场经济活动是建立在不规范关系的基础之上而不是建立在契约合同的基础上。因此，这些活动缺乏公开和公平的竞争。其二，缺乏公正和效率。与东部相对成熟的市场机制相比，西部民族地区市场通常既缺乏公正又缺乏效率，社会成员在再分配经济资源和政治资源方面是很不平等的。众多的贫困民众或者被消极地卷入市场活动，或者被排斥在市场之外，不能分享经济发展的成果。
市场机制是一种优胜劣汰的机制，贯穿着强者的逻辑，而贫困人口恰恰是一个社会中最弱的社会群体。这决定了在西部民族地区消除贫困，除了利用市场机制之外，还必须依靠政府调节机制，才能确保具体的反贫困活动的产出既符合社会效益目标又兼顾经济效益的目标。比如说在促进贫困地区的经济增长的同时，也缩小了地区间的贫富差距并改善了生态环境。
（三）政府的调控与市场机制共同作用
在政府的调控和市场机制协同发挥作用的背景下，反贫困机制运行过程中的“人力资源”和“物质资源”配置两方面的效率就可能达到更高的标准。前者大体涉及科学合理决策的组织效率、有效分工的管理效率以及全面准确地执行政策的执行效率等三个层次。“物质资源”的配置效率可以理解为能够使反贫困的各项资金、实物等资源最大程度地发挥效用。政府的主要功能是尽可能地提供公共产品，完善社会保障体系。也就是说，通过政府的作为，为市场机制发挥作用提供现实的基础，即采用赋权参与式的扶贫方式，赋予贫困人口参与发展、摆脱贫困的机会和权利。
反贫困机制的效率是指能够以较低的管理成本和较低的政策运行成本来配置各项反贫困资源，并且最终达到预先制定的经济发展、社会发展以及生态环境发展等方面的目标。该目标可以从以下两个方面衡量：一是流程管理。对流程管理的强调，实质上是在考察管理模式的有效性。二是运行结果。此处的效率是一个与效益既相联系又相区别的概念。效益更多地是从投入产出角度来考虑的，效率则不仅仅考虑投入产出，而且还更多地考虑了时间对经济发展的影响，也就是考虑了投入与产出随时间的配置。反贫困机制运行效率是经济效益和社会效益并重的结果。政府机制更多地注重社会效益，这难免会损失部分反贫困的效率，但市场机制又过于注重经济效益也难免会损失部分社会公平。因此，需要在反贫困过程中发挥两种机制的协同效应，一个管理有效、运行高效的反贫困机制可以加快实现反贫困的各项目标。
二、提升反贫困机制运行效率的对策
（一）强化扶贫信息披露，确保公众的知情权
加强信息披露监督与执行机制，规范扶贫信息披露行为，是保障参与扶贫的单位或个人以及贫困人口知情权的重要内容。信息监管是反贫困监管体系的基石，高质量的信息监管是防止内幕操纵、保护贫困人口切身利益的重要手段。反贫困的信息监管包括以下内容：
1.提高扶贫信息披露的及时性
信息披露的及时性是扶贫信息质量的重要前提与保证。掌握扶贫资源的部门以及具体的执行部门必须遵循信息披露的基本原则，向社会公众及时、充分地进行信息披露，确保公众的知情权。
2.提高信息披露的充分性
强化信息披露的深度和广度，将传统的一次性信息披露变为连续性、动态性的信息披露，提高信息披露的充分性。反贫困是一项惠及数千万人口的浩大工程，是人类历史上的创举，具体的执行部门应该忠实履行持续信息披露的义务，按照规定的要求披露信息。披露的内容应涵盖扶贫资源的来源、配置、运营管理以及去向等所有方面，并保证其披露信息的时间、方式能使所有公众有平等的机会获得信息。
（二）推进扶贫绩效审计，加强反贫困中的审计监督
在反贫困进程中开展绩效审计，可以发现扶贫工作中存在的管理不善、决策失误、挤占挪用等原因造成的投资失败，无经济效益等损失浪费问题。绩效审计的关键是如何促成扶贫资源使用效率的提高，要对审计发现的弄虚作假、虚列套取资金、项目选择失败等造成损失的问题进行分析。要从改进体制、完善机制、健全制度入手，有针对性地提出提高扶贫资源使用效率的审计建议，从而达到反贫困中“人力资源”和“物资资源”的高效配置。
尽管在扶贫过程中绩效审计监督的力度逐年加大，但在短期内还不能从根本上遏制管理中各类违法违纪问题的发生。很多问题将在一定时期内长期存在，这就要求必须将扶贫绩效审计工作以制度甚至法规的形式加以规范。一方面让扶贫资金绩效审计走上制度化、经常化的轨道，另一方面增强对管理使用扶贫资金的单位的震慑力。审计机关应以制度等形式明确扶贫绩效审计的主体、内容、方法，以及对扶贫资金投入、使用和管理中违法行为责任追究等方面的内容，使扶贫资金审计逐步走上规范化、制度化的轨道，改变目前财政、审计事后监督的局面，使反贫困机制的运行效率处于全方位、全过程的监控之下，进一步提高绩效审计工作的质量和水平。如果在审计监督过程中发现没有按照规定使用扶贫资金的问题，可按照国家的有关规定及时作出相应的处理。
（三）注重反贫困的制度创新，推进西部民族地区制度扶贫
反贫困实践已证明相对于反贫困的实践需求而言，“制度供给”总是落后于“现实需要”。为堵住原有的漏洞不断地颁布新政策、新制度和新法规，而在运行中又可能出现新的漏洞。因此，制度、法规必须根据形势不断修改、调整和变化，这也就是创新。根据罗斯托的经济成长阶段理论，他认为一个国家要实现经济起飞，必须具备的三个条件之一是，必须进行一些制度上的改革，为保证“起飞”创造一个优良的政治、社会和制度结构。
1.加快经济体制改革
鼓励多种所有制经济组织参与扶贫开发，特别是对于那些适应市场需要，能够提高产业层次的农产品加工企业、资源开发型企业、劳动密集型企业，国家应给予必要的政策扶持。要加快西部民族地区市场经济体制建设特别是加快市场体系建设的速度，促进生产要素的流动，使农副产品顺利实现市场交换，并对资源开发中的财产权利明确界定和有效实施。同时，在推动政府职能转变的前提下，应尽可能避免因为钱权交易而带来的收入分配不公的问题，为在增长中实现公平创造良好的社会经济环境。
2.实行扶贫制度创新
(1)提高国家为西部民族地区提供资金和物资的投入力度，并延长时间。中央财政和省级财政都应该把扶贫开发投入列入年度财政预算，并逐年有所增加。中国农业银行也要逐年增加对西部民族地区扶贫贷款的总量。进一步扩大以工代赈规模，根据实际情况，加大财政转移支付的力度，在保障资金安全的前提下，适当放宽西部民族地区扶贫贷款项目的条件，根据产业特点和项目具体情况，适当延长贷款期限。
(2)实行有利于西部民族地区的特殊倾斜政策，改革和完善各种保障制度（包括最低生活保障制度、农村新型合作医疗制度）。例如“农产品换保障”制度已经开始试点和探索，政府应该在总结各地经验的基础上，尽快设计出一套完整的、科学合理的运行模式在西部民族地区推广。
(3)政府应积极为西部民族地区争取世界银行、亚洲开发银行和其他国际组织更多的资金支持。
(4)大力发展优势产业。西部民族地区要充分运用《民族区域自治法》赋予的自治权利和中央政府的各项扶持政策。充分发挥地区比较优势，大力发展非国有经济，促进当地资源开发。同时，还应建立并完善资源市场机制，理顺资源性产品价格体系，使资源开发主体获得正确的价值。
（四）加大人力资本投资，提高西部民族地区素质扶贫力度
人口素质不高是制约西部民族地区经济发展并使贫困延续的重要原因之一。所以，提高贫困人口的文化素质对改善贫困人口的生产方式有十分重要的作用。目前的扶贫应结合西部大开发，优先发展科技教育、培训人才的反贫困计划。在做好“自然资源开发”的基础上，把重点转向“人力资源开发”，通过推动基础教育、职业技术教育，转变领导、群众的落后思想观念，并以此提高贫困人口适应市场的能力。
1.重点扶持基础教育
薄弱的农村基础教育已经成为西部民族地区开发式扶贫工作的主要障碍，而教育不公是造成贫富分化的重要原因之一。所以，作为人力资本积累重要途径的教育投资是扶贫开发投资的重中之重，加大对西部民族地区教育扶持的重点应放在普及小学到初中的九年义务教育。虽然基础教育的经济效益具有明显的滞后性，但实现九年义务教育的最大获益者是农民个人。
2.大力发展职业技术教育
在传统农业中，农民往往是靠传统的经验组织生产，缺乏现代科技知识和基本技能。政府在重点扶持基础教育的同时，应针对西部民族地区的特点，积极发展职业技术教育，培养懂科学有文化的新型农牧民，实现贫困区生产方式的根本性转变。其基本思路是：实行农科教结合，普通教育、职业教育、成人教育统筹；以市场需求为导向确定职业教育结构，改革教学方法；多层次、多渠道、多元化发展职业教育，提高质量，办出特色；加强东西部职业教育合作，优化职业教育资源配置。要重视和支持职业学校发展校办产业，并结合冬闲或农闲时间由政府使用扶贫资金免费进行各种不同类型的短期培训，促使西部民族地区贫困人口更新观念，增强市场意识和竞争意识，树立摆脱贫困的自信心。
（五）加快城镇化建设步伐，促进西部民族地区人口合理分布
西部民族地区农村经济发展过程中，面临着耕地减少、土质退化、环境污染严重、剩余劳动力增多、收入分配不均、城乡差距过大、农民收入增长速度减缓等问题。要振兴民族地区农村经济，实现跨越式发展，就要加快农村城镇化进程。农村城镇化是西部民族地区农村经济突破封闭孤立、走出缓慢发展状态、摆脱贫困与落后的必然选择，同时在城镇化建设中促进人口合理分布。
1.西部民族地区贫困人口转移
西部部分民族地区资源十分贫乏，自然条件极为恶劣，就地脱贫难度非常大。因此，要从根本上解决贫困人口的脱贫问题和地区经济增长差异问题，关键是要让贫困人口走上工业化和城市化发展的道路。可通过异地开发、移民搬迁的方式，来完成人口的必要转移。同时，应充分体现“自愿转移、国家扶持、实事求是”的原则，在搞好试点的基础上，有计划、有组织地分阶段进行移民搬迁工作。政府可以结合东部地区的城市化进程，对从西部民族地区转移到经济发展较好地区的人口在居住、就业等方面给予一定的鼓励和优惠政策，并作为对口帮扶的一项重要措施常抓不懈。比如：尽快开放农村土地流转市场，让更多的西部农村居民以投资者的身份而不是打工者的身份进入城市。对吸收西部贫困地区就业人口达到一定比例的东部地区城市及厂商实行税收、贷款优惠制度（如移民退税制）。实行东部支持西部人口转移的房地产开发和工业项目结合扶贫。
2.扩大民族贫困地区劳务输出
贫困人口最主要的比较优势是劳动力，把劳动力输出作为突破口，加强劳动力的职业技能培训，组织和引导西部民族贫困地区剩余劳动力合理转移和健康有序流动。发达地区和大中城市应当努力营造城乡劳动者凭自身素质公平竞争就业的制度环境和社会氛围，吸纳贫困地区劳动力在本地区就业；政府有关部门要同时把握好农村劳动力转移的速度和规模，加强引导和信息发布工作。建议西部民族地区农民工与城市产业工人实行同等待遇，包括改革现行的就业制度、社会保障制度和户籍管理制度等。对此，政府应选择交通区位优越、发展基础好的集镇重点建设一批小城镇，为人口和产业分布转移创造生存与发展的载体；充分把握西部大开发建设重点基础设施项目的机会，大力引导农民进入城镇兴办和参与第二、三产业，以获得人口的聚居效应。这不仅可以打破西部民族地区人口、市场的分割状态，促进区内一体化发展，还可以刺激基础设施建设，改善教育、卫生状况，提高人口素质。
（六）加强扶贫资金管理，努力提高使用效益
1.扶贫资金的投向要准确瞄准穷人的实际需求项目
扶贫资金应根据各地的实际情况，选择能切实解决贫困问题的项目。如果投向不合理，就会造成扶贫资金的浪费。在选择扶贫项目时，首先，必须做好前期的项目论证工作，即要看其是否为贫困地区和贫困人口的需求项目；其次，坚持参与式扶贫，注重贫困人口和基层组织参与扶贫项目选择。
2.更好地瞄准目标群体，减少扶贫资源的偏离和渗漏
提高扶贫资金的使用效益，首先要求资金的使用者是扶贫的目标群体。如果非贫困群体使用了扶贫资金，只会使贫困者越来越贫困，从而使贫富差距越来越大。这就要求把有限的扶贫资金真正用在刀刃上。各项扶贫政策的顺利实施，同时还需要法制作为保障，政府要对扶贫资金的使用、贫困群体的统计等工作以立法的形式保证其顺利进行。
3.创新扶贫资金管理制度，提高资金的使用效益
扶贫资金的制度创新应包括两个方面：一是贫困地区农村基本制度创新，主要是现行贫困地区农村经济体制的改革深化；二是扶贫资金本身的管理制度创新，即改革和完善现行的扶贫资金管理方式。例如为了解决扶贫贴息贷款瞄准性差的问题，可以逐渐取消这部分资金，而且按照市场化方式进行运作，相信这一问题就可能得到很好的解决。
4.积极发挥非政府组织(NGO)的积极作用
非政府组织是在一定的价值观指导下进行活动的致力于社会公益性事业的社会中介组织，这种特有的性质使它们能够在反贫困事业中作为政府组织的辅助方式体现出很多优势。因此，西部民族地区的非政府组织可以从全国性和国际性非政府组织处获得资金、技术、理论指导等方面的支持，全国性和国际性的非政府组织可以借助西部民族地区非政府组织的帮助接触到贫穷民众。政府应当主动改善和创造有利的法律环境，进一步积极鼓励非政府组织参与西部民族地区的反贫困行动。为了提高西部民族地区政府扶贫资金的使用效率，应着手探索采用竞争性的扶贫资源使用方式，通过市场竞争的优胜劣汰机制，使更多的具备资质的非政府组织成为由政府资助的扶贫项目的操作者。扶贫部门则根据非政府组织的业绩和信誉，把资源交给最有效率的竞争者，并依据公开和透明的原则加以监管。
（七）建立绩效评价体系，发挥激励机制的效用
开展绩效考评，充分发挥激励机制在反贫困中的作用，既可以防止“干好干坏一个样”的结果出现，又可以避免“工作没成效、反而多拿钱”的情况发生。从加强扶贫资源和项目管理的角度看，如果评价结果不理想，明显达不到项目立项之初的绩效预测，甚至出现继续该项目会造成损失的情况，就要果断停止资金的拨付，避免更大的浪费；如果在项目进行过程中得出了较好的评价结果，除了按照正常的资金拨付进度供给资金外，还可以通过加快资金拨付的进度，确保项目按时完成，促使项目尽早地发挥效益。各级政府都要有明确的工作任务，确保如期实现目标任务。从扶贫资金拨付控制情况来看，在掌握资金的拨付频率、规模和速度中，绩效评价结果起着有效的控制作用。
在反贫困过程中同样可以利用绩效评价结果提高管理水平。在利用绩效评价结果提高管理水平时，不是就某一个项目来进行，而是将许多方面的评价结果放在一起进行对比和分析，从中找出规律，分析原因，以便总结经验，吸取教训。绩效评价结果也是反贫困机制运行过程中激励奖惩机制发挥作用的基础。
由此可见，我们需要在反贫困中构建包括主体、目标、客体（评价内容）以及指标体系在内的动态绩效评价系统，并使其在反贫困的实践中不断地加以补充和完善，从而更好地发挥绩效评价系统的监督效应和奖惩机制的激励效应。
收稿日期：2007-03-05