基于农村居民最低养老水平的财政支付能力研究，本文主要内容关键词为：农村居民论文,最低论文,财政论文,水平论文,能力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.4 文献标识码：A 文章编号：1674-1668(2011)05-0002-06
中国新型农村养老保险制度是一个将解决占全国总人口2/3农村居民的养老保障问题，这无疑是世界覆盖面最大的农村养老保险制度，也是一个巨大的惠及子孙安民兴业的福利工程。新型农村养老保险制度的特点是：(1)加大了政府投入。强化了政府补贴，在待遇给付和缴费两方面实施补贴；(2)增加了制度的灵活性，设计了不同的缴费层次；(3)采用个人账户与统筹账户相结合的模式；(4)实施广覆盖和普惠制。新型农村养老保险制度的基本框架和制度构造已经明确，但这一制度体系建设过程中所涉及的一些难点问题还亟须认真研究和探讨。其中问题之一是，目前的制度规定由财政支付60岁以上农村老人每人每月55元基本养老金，那么55元的基本养老金是否达到农村居民最低养老水平?如果未达到最低养老水平，则最低养老保险水平应该为多少?如果按照现实最低养老需求水平，则财政是否有能力进行这一水平的给付?
1 研究背景
关于农村养老保险制度给付水平以及政府责任和财政分担的研究，国内学者已经做了许多有益的前期研究工作。对社会保障适度水平最早进行深入研究的是穆怀中(1998)。他认为，社会保障水平是质与量的统一体。社会保障水平的量是指社会保障费用支出占国内生产总值的比重。社会保障水平的质是指它要与国民经济发展相适应，既要保障公民的基本生活又要激励公民去积极劳动，推动经济社会健康、持续发展。借此引申开来，农村养老保险水平的“度”，就是指保持农村养老保险水平的质和量的限度、幅度，即农村养老保险水平在多大限度内既能保证农村居民的基本生活又能激励农村居民积极劳动，进而推动经济和社会的健康、持续发展，超过了这个限度就会对公民的劳动积极性和经济社会健康发展产生不利影响。农村养老保险给付水平存在着上限，如果超出了这个上限，农村养老保险就会制约经济社会的健康发展。穆怀中教授(2008)还主张从“劳动公平”与“生存公平”角度应建立城镇和农村养老保险给付模式并确定适度给付水平，社会统筹的给付水平较低、给付时间持续终身，体现了社会统筹保障生存公平的功能，而个人账户则应更多地表现为“劳动公平”。在农村养老保险制度的政府责任和财政分担研究方面，郑功成(2002)认为政府不能以对农村居民没有承诺为借口拒绝建立相应的社会保障制度，更不能过分强调财力不足和过高估计农村社会保障制度建设的代价。穆怀中(2007)认为从政府责任角度看，应确定政府负担国民最低层次保障的责任；重点解决在低梯度指标下收入不均等问题，消除低水平下的贫困和收入差距。陆解芬(2004)认为一项社会政策的执行，需要人力、物力、财力等的支持，其中，财力支持是最重要的，政府不可推卸其财政责任。胡晓义(2009)认为财政补贴是新型农村养老保险制度的核心内容，农村的养老保险(新农保)主要的供款方是政府，政府给了现在的老年人基础养老金，同时对中青年的缴费也予以补助，这是新农保在这点上和城镇养老保险不同。贾康(2007)认为城乡社会保障体系建设需要得到更多的财政投入支持和相关公共财政制度建设支撑，其中的关键内容是结合我们国家的社会保障体制、机制的改革完善，建立和健全规范的复式预算体系中的社会保障预算。柳清瑞(2008)认为加快覆盖城乡居民的社会保障体系，就需要建立一定周期(50年或100年)的经济、人口等因素的预测机制和财政预算制度，同时要进行财政体制、税收体制等配套制度改革，增加政府财政收入的可持续性和稳定性，提高制度的有效供给。唐钧(2009)认为解决农村老龄化的关键是加大政府财政补贴加快新型农村养老保险制度建设。赵德余和梁鸿(2006)认为政府不可推卸的责任就要通过税收或恰当的方式，为农民提供基本养老保障。关于财政责任分担问题，郑功成(2009)则认为如果基本养老保险制度实现全国统筹并不断扩大覆盖面，30年内不会出现收不抵支的现象，但需要对政府和地方财政责任进行合理划分。朱俊生(2009)根据测算认为，财政完全有能力在全国建立农村社会养老保险制度，但为保证贫困地区新农保制度的建立，需要重构中央政府与地方政府之间的财政关系，中央财政按照各地经济和社会发展水平的不同对养老保险的保费补贴予以分担。
综上所述，以上成果为进一步研究农村养老保险制度及财政社会保障支出问题奠定了坚实的理论基础，也拓宽了财政支付农村养老保险金的分析渠道。但是目前还缺乏对农村老年人养老现实需求水平的具体测算，而且利用财政未来收入趋势来分析其对社会保障支出补贴能力的研究也不多见，因此就出现了前文提出的新型农村养老保险与财政支付关系的三个问题。本文以此作为分析的出发点和归宿点。
2 农村老年人最低养老水平测度
2.1 基于修正恩格尔系数的农村最低养老水平
农村老年人的需求可以概括地分为两大部分，其一是基本食品需求；其二是非食品的基本生活需求。基本食品需求可以通过农村老年人摄入热量平均水平及相关食品结构、价格水平得到食品消费支出总额。非食品的基本生活需求仅包括农村老年人生活必需的衣着、交通通讯等费用支出，而不包括基本医疗服务支出(这一部分服务由新型农村合作医疗制度来解决)。由于我们测算的是农村老年人的最低养老水平，因此参考农村最低收入水平户的非食品性基本生活需求，并以此为标准作为农村老年人必须得到的基本生活服务水平的最低限度。
首先，确定农村老年人最低营养需求。根据营养学家对于老年人所需能量的分析，60-69岁的老年人每日所需能量为1700-2500千卡，70-79岁老人为1600-2000千卡，80岁以上老人为1400-1600千卡。其次，我们选取中国营养学会提出的1800千卡为老年人每日所需最低能量的结论。中国营养学会根据所需的能量等级，设计了维持每日能量的10类食品。在每日1800千卡能量水平的标准下折合成每年摄入量，则每年需要摄入谷类91.25公斤、大豆类10.95公斤、蔬菜109公斤、水果73公斤、肉类18.25公斤、乳类109.5公斤、蛋类9.13公斤、水产类18.25公斤、烹调油9.13公斤、食盐2.19公斤。第三，用以上的需求量乘以相应价格水平，就可以得到农村老年人最低的食品支出水平。以1984年全国农村住户调查资料对食品价格的统计为基数，根据该基数可以对2009年以上食品的价格进行测算。
我们将1984年统计的食品种类与2009年我们要测算的食品种类在口径上进行了统一：1984年食品标准中粮食类统一为2009年的谷类和大豆类之和；1984年食品标准中的植物油、动物油、猪油统一为2009年的烹调油；1984年食品标准中的家禽、牛羊肉统一为2009年的肉类。1984年我国农村居民消费价格指数(定基指数)为100，2009年该价格指数上升为389.5。我们结合全国农村住户调查资料中各类商品的价格，测算得出2009年农村老年人的最低食品支出为957.2元/年。第四，计算得出修正恩格尔系数。因为要测算农村老年人的最低养老保险水平，因此要参照2009年农村低收入组的食品支出和非食品支出情况，得到修正恩格尔系数。2009年农村低收入组农民的食品现金支出为673.71元/年，非食品现金支出(衣服、交通与通讯等)为325.01元/年，总现金支出为998.72元。修正恩格尔系数(食品现金支出/总现金支出×100%)为67.46%。最后，计算农村老年人最低养老水平。由于已经计算得到2009年农村老年人的最低食品支出为957.2元/年，修正恩格尔系数为67.46%，因此得到2009年农村老年人最低养老水平为1418.9元/年，占2009年农民人均可支配收入的比例为27.54%，折算成每月为118.24元。
2.2 农村恩格尔系数及物价指数变动下的最低养老动态水平
影响农村养老水平变动的主要因素包括农村恩格尔系数和物价指数。两种指标表现出比较稳定的长期变化趋势：恩格尔系数表现出不断下降的趋势，物价指数则表现出不断上升的趋势。以2000-2009年为例，该时期农村居民恩格尔系数的平均变动率为-1.98%，即以每年1.98%的速度下降；而物价指数的平均变动率为2.42%，即以每年2.42%的速度上升。如果农村老年人的最低食品支出按照2.42%的物价涨速变化，则2010-2020年农村老年人的每年食品支出变动数据如表2所示，设其为E。在理论上修正恩格尔系数与农村居民恩格尔系数具有相同变化趋势，如果修正恩格尔系数以每年-1.98%的速度下降，则2010-2020年农村老年人的修正恩格尔系数变动趋势如表2所示，设其为F。根据《中国统计年鉴》中农村居民2001-2009年的可支配收入变动情况，计算得到其年均增长率为9.63%，能够据此预测2010-2020年农村居民的可支配收入数据，并设其为G。最终可以对2010-2020年的农村最低养老动态水平进行预测，如表2所示。
其中农村老人最低食品支出由2010年的980.17元提高到2020年的1242.52元，同期的修正恩格尔系数由66.11%下降到54.02%，年均农村最低养老动态水平由2010年的1482.64元上升到2020年2300.11元，折算成每月农村最低养老动态水平由123.55元逐渐上升到191.68元，最终得到农村最低养老水平比率由2010年的26.24%逐渐下降到2020年的16.23%。
3 财政支付基本养老金的必要性及财政收入预测
3.1 财政支付基本养老金的必要性
在经济高速增长的背景下，我国政府财力得到了极大的充实。财政收入连年大幅度增长，财政收入总量由1994年的5218.10亿元提高到2009年的68518.30亿元，增长了12倍。在总量增长的同时，从财政收入结构来看，2009年中央财政收入占财政总收入的一半以上。这意味着国家财富的分配过度集中于政府，尤其是中央政府。因此政府有义务返利于民，特别是返利于二元经济结构下长期贫困的广大农村居民，通过财政来支付农民的基本养老金将是调节城乡收入差距的有力的收入再分配手段。
从社会保障财政支出结构来看，我国政府的财政支出一直存在着社会保障支出规模过小、城乡社会保障投入不平衡等问题。据统计1996年美国的社会保障支出占联邦财政支出的比重是48.8%，占GDP的比重为16.5%；同期英国的比重分别为54.9%和22.8%，法国为55.3%和30.1%，德国为52.1%和29.7%。而我国在将社会保障补助支出项目、抚恤和社会福利救济费等全部财政补助项目加总后，其占财政支出的比重在2006年刚刚达到7.5%，远远低于发达国家水平。我国的财政社会保障支出不仅规模小，而且支出的结构失衡：即社会保障支出的大部分都用于城镇社会保障，用于农村社会保障的部分极少。在财政资金投入量一定的情况下，这种城乡二元社会保障结构严重地影响了农村居民的实际利益。
我国政府目前对60岁以上农村老人每人每月55元的基本养老金，是一种具有普惠性质的财政补助，其实质等同于国际上部分国家的非缴费型养老金。这种形式是相对于传统社会保险项目下的缴费型养老金而言的，以国家税收为融资来源，采取按年龄分类的普惠给付模式。这种养老金项目最早兴起于深受艾滋病和疫病之害的非洲国家，在这一地区的许多国家里当青壮年劳动力死于疾病时，老年人就需要承担起抚养幼儿和维持家庭生存的重任。因此就兴起了这种不用缴费的养老金模式。据统计，用于非缴费型的养老金一般占到该国当年GDP的1%左右，最高不超过2%。在对南非以及巴西等国的研究表明，非缴费型的养老金项目明显提升了老年人在家庭中的实际地位，不仅使老年人自身生存得到了保证，而且也提高了家庭的整体抗风险能力，有时还会使幼儿的受教育情况及入学机会得到明显改善。这充分表明普惠型养老金对于经济落后地区的老年人及其家庭的重要作用。参照国际平均水平，我国用于老年人的普惠型养老金，在理论上应该达到GDP的1%。由于目前我国年均财政收入占GDP比重约为20%左右，因此以财政收入为比较基准，普惠型养老金总额应为财政收入的5%。
3.2 我国财政收入预测及与养老金水平的比较
3.2.1 我国2010-2020年财政收入预测
对于当期财政收入产生直接影响的因素是上年和前年的财政收入。因此可以用以前年份的财政收入规模的自回归模型来预测未来年度的财政收入规模。根据1991-2009年我国历年财政收入数据(如表3所示)，可以得到预测财政收入的方程关系式：
3.2.2 基本养老金水平与财政支付能力分析
根据浙江大学课题组的人口与社会保障精算与仿真的测算结果，得到2010-2020年我国农村60岁以上人口数，结合目前农村老人每人每月55元基本养老金给付，可以得到在该给付水平下的财政补贴总额；同时根据本文测算的最低养老水平，可以得到满足农村居民现实需要的财政补贴总额。这一测算结果如表4所示。
根据国际经验普惠型养老金总额应为财政收入的5%。如果按照这一比例，未来年份的财政资金是否有能力对农村养老保险进行补贴呢?以下设计两种方给付方案，来判断财政支付能力：方案一，假设财政收入的5%全部用于农村60岁以上老年人的基本养老金给付；方案二，根据《2005年全国1%人口抽样调查数据》资料，农村60岁以上老年人占全国60岁以上老年人口的比重为53%，则假设对农村60岁以上老年人的补贴不超过财政收入5%中的53%部分，即为财政收入的2.65%。
在方案一的设计中，2010-2020年财政收入的5%用于农村居民的普惠型养老金给付，则每年应该用于养老补贴的金额分别为3906.61、4479.60、5151.29、5924.87、6811.50、7825.78、8985.23、10310.25、11824.29、13554.25、15530.89亿元。在农村老人每人每月55元基本养老金给付情况下的财政补贴总额仅分别相当于以上数据的1.67%、1.52%、1.37%、1.25%、1.13%、1.03%、0.92%、0.82%、0.73%、0.66%、0.59%；根据本文测算的最低养老水平下的养老金需求总额占以上财政补贴额比重分别为3.74%、3.56%、3.37%、3.20%、3.03%、2.88%、2.69%、2.51%、2.34%、2.19%、2.05%。
在方案二的设计中，2010-2020年财政收入的2.65%用于农村居民的普惠型养老金给付，则每年应该用于养老补贴的金额分别为2068.91、2374.19、2730.19、3140.18、3610.10、4147.66、4762.17、5464.43、6266.87、7183.75、8231.37亿元。农村老人每人每月55元基本养老金给付情况下的财政补贴总额仅分别相当于以上数据的3.14%、2.86%、2.60%、2.35%、2.14%、1.94%、1.73%、1.55%、1.38%、1.24%、1.11%。根据本文测算的最低养老水平下养老金需求总额占以上财政补贴额比重分别为7.06%、6.71%、6.37%、6.04%、5.72%、5.43%、5.07%、4.73%、4.42%、4.13%、3.86%。
根据以上的测算结果可知，无论是目前农村老人每人每月55元基本养老金给付标准还是本文测算的最低养老水平下的养老金需求，都没有达到国际上产生良性外部效应的普惠型给付水平，而且养老给付和需求占财政应有补贴的比重还出现逐年下降的趋势，因此我国的财政完全有能力满足当前制度给付标准，也有能力满足农村居民的最低养老保险需求。
4 结语
新型农村养老保险制度规定由财政支付60岁以上农村老人每人每月55元基本养老金。这是一种具有普惠性质的保障制度，既与世界银行“五支柱”保障架构中的“零支柱”设想暗合，也是我国经济发展到比较成熟阶段所出现的一种必然趋势，具有明显的进步意义。每月55元的养老补贴占2009年农村老年人最低生活支出的46.51%，这一比例比较高，会对缓解农村老年贫困、保障老年人基本生活起到很大作用。但是另一方面，如果保持这一给付水平不变，则到2020年其比重将下降到28.69%，对农村老年人基本生活的支撑作用就会下降很多。因此可以认为，目前基本养老金在短期内对改善农村老年人生活有重要作用，但长期来看还需要不断增加。所以应设计基本养老金给付调整机制，与经济发展水平相适应并结合农村养老保险适度水平测算结果，实施更加科学的养老金给付，以有效改善农村老年人的生活水平。
从财政的支付能力来分析，按照普惠型养老金总额应为财政收入的5%国际经验，农村老人每月55元的基本养老金以及按照最低养老需求水平的支付总额都占财政收入很低的比例，而且养老金支付增长速度还表现出低于财政收入增长速度的特点，因此在理论上不会对财政造成很大的支付压力。当然，财政还要有许多关系国计民生的其他支出，因此新型农村养老保险养老金的支出可能会对财政构成现实压力，这就需要协调基本养老金增长比重与财政收入增长比重的关系，优化财政支出结构，降低行政管理费增长过快的势头并压缩基础建设支出。
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