摘要：文章针对广西工程总承包发展存在的问题进行分析，并提出需要的政策环境，以期对广西工程总承包业务的健康发展献言献策。
关键词：工程总承包；EPC；存在问题；政策环境
一、引言
广西自2011年开始在民用建筑及市政领域推广工程总承包模式，2016年被国家批准为第二批工程总承包试点省份。经过近几年的发展，工程总承包项目数量及投资额不断攀升，与此同时，经过项目实践也发现不少存在问题。
二、存在问题分析
1、项目前期咨询、设计单位不可以参与该项目工程总承包投标问题
住建部于2019年下发的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》中提出“政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位，不得成为该项目的工程总承包单位”。广西住建厅下发的《关于推进房屋建筑和市政基础设施工程总承包发展的指导意见》（桂建管[2016]117号）约定“工程总承包项目投标人（包括联合体成员单位）不得是项目的前期咨询单位（包括项目方案设计及初步设计单位）”。
对于工程总承包项目一方面总承包方只有从项目前期开始参与才能更好的理解建设单位的建设意图，从源头把控项目总投资，进行全过程统筹管理，避免项目“超投资、超工期、质量差”的风险，实现社会投资效益最大化，减少社会资源浪费；另一方面初步设计批复后在进行工程总承包的项目，若前期方案设计、初步设计单位不得参与后期的工程总承包投标，极易造成项目管控的脱节，责任主体的不明确，项目建设责任无法界定，不利于发挥工程总承包的作用，造成项目建设的滞后和负面问题。
2、计价模式以“施工图审查后的核定价为实际合同价”问题
现阶段广西的工程总承包项目在合同签订时约定的合同价仅为暂定价，实际的合同价格以财评后期审核的工程费为依据进行结算，而财评审核的工程费往往与工程总承包合同金额不一致，甚至远远低于合同价款，这实质上是否定了建设单位与工程总承包单位在投标及合同关系中所约定的招投标价款（或合同价款）。在项目实际操作过程中只能按此规定执行，结算风险加大，一方面容易导致项目失控，另一方面不利于调动工程总承包单位发挥自身技术及管理优势，进行工程造价控制的积极性。
3、工程总承包项目招标阶段问题
广西工程总承包项目招标分为：可行性研究报告批复后招标、方案设计批复后招标、初步设计批复后招标。根据住建部最近下发的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法（征求意见稿）》规定：“政府投资项目原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包”，这实际上是限制了工程总承包项目在可研批复后发包和方案设计批复后发包的情况。随之会产生的问题包括：
（1）从民用建筑技术管理的角度来看，限制可研后进行发包容易出现前期设计单位与后期工程总承包单位不同的情况，不利于建筑创作的完整实施，也不利于现阶段国家大力推行的“建筑师负责制”的实现；同时若故项目的可行性研究报告在达到国家编制深度要求的前提下，完成具体的技术方案、设备方案、工程方案、土建工程方案等并进行相对准确的投资估算，建设单位的设计概念已完全体现，项目的结构选型、设备选型、功能等均基本确定，可行性研究报告是可以用于工程总承包发包的。
（2）从引导业务良性发展的角度来看，限制可研后进行发包的情况将不利于建设单位根据项目实际情况解决工期进度的主要矛盾，不利于建设单位对工程总承包模式的认可，模式推行难度加大，难以达到工程总承包全过程服务的要求，不利于工程项目建设投资的有效控制。
4、不完整发包问题
从当前广西工程总承包项目试点的实际情况来看，现阶段有部分项目由于种种原因，如建设单位项目管理能力、工程建设利益诉求、项目前期规划、工程资金到位等，而将项目建设尤其是本应完整的工程内容进行了不合理肢解发包，由此带来了工程建设、项目管理、工程投资等各类风险。
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主要有两种形式的肢解：（1）设计内容完整但施工内容不完整，如区内采用工程总承包模式的某项目，工程总承包的范围包含全部的设计范围但施工内容仅包括主体结构和外立面工程，由此导致目前主体施工已进行到3层时水电等安装专业分包商还尚未进场，相关的预埋工作无法到位，并且后期过多分包也容易造成现场的管理混乱，各个承包商之间的相互协调的工作，对建设单位的现场管控所投入的人力和精力的挑战都很巨大。（2）设计内容和施工内容均不完整，如区内采用工程总承包模式建设的某项目，其设计内容和施工内容均仅包含建筑、结构和消防工程，而消防工程又与水电和通风工程均存在紧密的联系，总承包方无法单独进行消防工程的设计；其次无论在方案报建或是初步设计时主体设计方均由于缺少相关设备专业的支持，无法形成完整的报建文本，项目前期工作根本无法开展下去。而这些问题都与采用总承包模式的初衷是相悖的。
其次，当建设单位意识到肢解分包所造成的自身管理能力的限制和工程无法推进的情况时，一般通过与原来的总承包方签订补充协议的方式来解决，但是对于政府投资的项目来说，补充协议的最高限额为原协议额的10%，由此就限制了可补充的内容，同时也存在一定的法律风险；但是若重新以公开招标的形式确定后续分包，则降低了项目的建设效率，很难实现项目原本的目标。
5、工程总承包项目几项费用缴纳问题
按照相关文件规定，项目在报批施工许可证的过程中需缴纳以下几项费用，主要包括：建筑安装工程劳动保险费、农民工工资保障金、工伤保险、工会经费等，这些费用按照相关规定由建设单位或施工单位缴纳，具体缴纳金额一般以中标价或合同价为基数乘以一定的费率得出。
在传统施工总承包项目中，上述几笔费用均以施工总承包的中标价或合同价即施工费（或工程费）为基数乘以相应费率进行缴纳，当项目采用工程总承包模式之后，有些收费部门通过沟通确认缴费基数为工程总承包中标价或合同价中的施工费用为基数，但部分收费部门仍要求以中标价或工程总承包合同价为基数进行缴纳，而工程总承包项目的中标价或合同价除了施工费（或工程费）以外还包含了勘察费、设计费。根据《建筑安装工程费用项目组成》（建标【2013】44号），以上几笔费用属于建筑安装工程费中的“企业管理费”和“规费”，即这些费用本就是工程费的一部分，所以传统施工总承包项目中以施工费为基数缴纳以上费用合规合理。勘察费、设计费属于设计咨询费，在建设工程造价中属于“工程建设其他费用”，即除施工费（或工程费）以外的第二部分费用， 这部分费用作为收费基数存在不合理性。
6、“设计”牵头工程总承包及“施工”牵头工程总承包问题
现阶段广西工程总承包联合体形式包括了 “设计”牵头的工程总承包及“施工”牵头的工程总承包，根据目前项目实际操作经验来看两种模式具有各自的特点及适用性。
（1）“设计”牵头的工程总承包有以下几个方面的主要特点，包括：从设计源头进行项目建设内容、总体技术和管理策划、工程组织策划和资源需求策划等，有利于实现项目的可操作性，达到成本和功能价值的平衡,做到“一体化、系统化、全过程化”的项目建设；从优化设计方案抓起，衔接设备采购和现场施工，减少粗放设计及设计与施工的矛盾，避免频繁的工程修改和变更，有效控制进度、投资和质量；有效激发工程设计在投资控制中的积极作用,主动推行限额设计，通过方案比选、优化设计、材料设备档次选型等，在保证项目约定的建设目标前提下合理降低造价等，故“设计”牵头的工程总承包更适宜在“可研批复后的工程总承包招标”。
（2）“施工”牵头的工程总承包有以下方面的主要特点，包括：项目建设经验丰富，施工工艺及施工方法积累较多，有效进行施工现场管理，合理避免由于缺乏经验造成的返工；工程建设资金力量雄厚，较大程度保证项目所需；工程分包采购经验丰富，分包资源相对固定，利于项目实施建设等，故“施工”牵头的工程总承包更适宜在“初步设计批复后的工程总承包招标。
三、需要的政策环境
建议相关主管部门在制定工程总承包相关管理政策的过程中，可以充分考虑广西现阶段在项目实际操作中遇到的上述问题，并给予相应的明确。
1、为充分发挥工程总承包的作用，建议明确项目前期咨询单位（包括方案设计及初步设计单位）可以参与后期该项目的工程总承包投标。
2、建议以建设单位与总承包企业通过招投标签订的工程总承包合同价为工程实际拨付价，并在后期工程建设过程中依据合同约定进行工程款拨付。
3、建议应充分尊重建设单位自主选择工程总承包项目发包阶段的权利，允许建设单位根据项目特点在“可行性研究、方案设计或者初步设计审批完成后”的三种阶段之一进行工程总承包项目发包；明确可行性研究报告的编制要求、标准、深度及相应的准确度，使其满足科学、合理的工程总承包发包要求。
4、约定建设单位在工程总承包发包时应尽量保证招标内容及发包范围完整性，确保工程项目的整体交付。
5、对工程总承包项目的建筑安装工程劳动保险费、工伤保险费、工会经费等几项费用的缴纳进行规范，列明以上几笔费用以中标价或合同价中的施工费（或工程费）为基数收取。
参考文献
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[2]甘传发.关于EPC工程总承包管理问题分析与思考[J].装饰装修天地，2019，(2).
[3]肖拓.我国建筑工程总承包项目管理中的问题及对策研究[J].中国房地产业，2019, (5).
论文作者:朱雯雯
论文发表刊物:《防护工程》2019年9期
论文发表时间:2019/8/11
标签：总承包论文; 工程论文; 项目论文; 建设单位论文; 工程费论文; 广西论文; 单位论文; 《防护工程》2019年9期论文;