广州市养老保险基本模式的探讨*，本文主要内容关键词为：广州市论文,养老保险论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔摘要〕 本文分析了广州市养老保险存在的主要矛盾和问题，并在借鉴世界各国社会保险有益经验的基础上，对广州市养老保险的基本模式进行了初步的探讨。
〔关键词〕 养老保险 社会统筹 个人帐户
社会保险是社会化大生产的产物。养老保险是社会保险的重要组成部分。在社会主义市场经济条件下，如何建立起与市场经济体制和经济发展水平相适应、与国际惯例相对接的社会养老保险制度，对于深化企、事业单位改革，保持社会稳定，促进经济发展，对建立现代化的广州国际大都市，都具有重大的意义。
本文试图就广州市养老保险基本模式作一探讨，为建立和健全社会养老保险制度探索新的途径。
一、市场经济下，社会养老保险面临的主要矛盾和问题
（一）社会养老保险覆盖面不广，社会化程度偏低。据统计，广州市区城镇在业人数达186万，参加养老社会统筹的职工只有78万，仅占41.9%；全市退休人员近50万，参加社会统筹的只有32万，占64%。养老保险的覆盖面仍然是以城镇在业（或退休）人员为主体，而且，基本上都是公有制企、事业单位的职工。而外资企业、私营企业、个体工商户及乡镇企业，还未实行社会养老保险制度，庞大的外来临时工队伍基本上还没有享受社会养老保险待遇。而这些尚未实行社会养老保险的企业和人员，恰好是经济效益较好的企业和年龄结构较轻的职工。这就使社会养老保险要实现社会统筹，风险共担、互助互济的功能，受到很大的限制。
（二）企业的社会保险基金征集比例过高，负担过重。据有关资料显示，在广州市已经实施和将要实施的险种方案中，由企业缴纳的保险基金占工资总额的比例是：养老基金占24%（外加离退休费总额的24%），失业基金占0.7%，工伤基金占0.5～1.5%，医疗基金占12%，生育基金占0.7%，住房公积金占2%，合占职工工资总额与离退休费总额之和的63.9%～64.9%。而目前职工个人交纳（直接进入个人专户）的养老基金和医疗基金则合占个人工资收入的6%。若按这种负担比例为基础来建立公积金，则在公积金中，企业负担部分占91.4～91.5%，个人负担部分占8.5～8.6%。两相对照，企业负担太重，个人负担较轻。
（三）不同经济类型单位职工的保险福利待遇差异过大。从统计数据来看，广州市国有经济单位职工的保险福利待遇，比集体经济单位和其他经济类型单位高出1倍以上。其他经济类型单位职工的保险福利待遇略高于集体经济单位。
各种类型经济单位在负担离退休人员的保险福利费用方面也差异悬殊。这可从离退休人员与在职职工的保险福利费用之比来看。集体单位的这一比例最高，高出近一倍；其他经济单位最低，只有1／3左右，国有单位的这一比例大致持平。这种待遇和负担方面的不均性，严重影响了企业之间平等竞争机制的形成，成为目前企业经营机制转换的一大障碍。
（四）养老保险待遇标准偏低，未能有效发挥社会保险的保障功能。据有关资料显示，广州市1993年养老保险社会统筹退休金水平，市属企业退休职工每月人均退休费为230元（1995年已提高到360元），区街集体企业退休职工每月人均为170元。如果与同年全市在职职工月平均工资522元比较，市属企业退休职工人均只得平均工资的44%，区街集体企业退休职工人均只得33%。如果与同年广州市居民人均生活费支出385.4元相比，则市属企业退休职工每月人均退休费仅相当于居民人均生活费支出的59.7%，而区街集体企业退休职工每月人均退休费仅相当44%。从上面数据资料可以看出，广州养老保险待遇标准与社会经济发展及人民生活水平提高相比，仍然偏低，未能有效地发挥社会保险保障劳动者基本生活需要的功能。
（五）社会保险管理体制尚未理顺。具体表现在两个方面：
1.多头管理，各自为政。目前，广州市仍由劳动、人事、民政部门分管城镇企业、机关事业单位和农村乡镇的社会保险，加上省市之间在管理体制及政策上的不同，更增加了社会保险管理的复杂性。
2.条块分割。不同隶属关系单位的保险存在着条块分散管理的现象，如铁道、邮电、水利等11个系统由行业自行管理，中央、省属、部队驻穗单位归省社保局管，形成同一区域内行业管条条，省、市社保机构各管一块，各自政策不统一的格局。
总之，机构分散，条块分割，政策不统一，已成为社会保险制度改革进一步深化和适应社会主义市场经济发展的严重制约因素。
（六）社会保险基金筹资渠道单一，基金积累有限。经过改革，广州市社会养老保险，虽然在基金筹资模式上有了很大的进步，但实际上主要仍然是由单位负担，个人只交纳极少部分，而且，只需交纳养老和医疗保险费，不必交纳失业、工伤、生育保险费。政府的负担则体现在：一是政策上给予免税优惠；二是政府从国有资产增值中划出一部分归入社会保险基金进行增值，但这一项，目前除海珠区外，都未兑现。
由于社会保险基金筹资渠道单一，而且拖欠基金的现象日益严重，每年能够积累的基金很有限。据统计，目前广州市每年积累的各种社会保险基金只有1亿元左右（相当于全市一个月支付的退休费）。因此，要想增加积累，以保证将来能够顺利度过人口老化退休高峰期，靠提高企业单位缴费比例，显然是行不通的。需要另找途径，开辟新的筹资渠道。
二、从各国社会保险制度发展趋势看广州市社会养老保险改革方向
社会保险的产生和发展，已经历了一百多年的历程。现在，世界上已有160多个国家和地区实行社会保险制度。这些国家和地区社会保险的内容、方法各不相同，归纳起来，大致上可分为“投保资助型”、“福利型”、“国家型”和“强制储蓄型”四种模式。
（1）“投保资助型”。采用这种模式的国家，主要有德国、法国、日本、韩国、巴西、墨西哥等大多数市场经济比较发达的国家。是实施范围较广的一种社会保险模式。其主要特点是：贯彻“选择性”原则，实施范围主要是劳动者；社会保险待遇与个人收入、缴费年限相联系，分配有利于低收入者；实行“自保公助”，社会保险费用由个人、企业、政府三方或两方负担，强调个人缴费，但是，缴费多少与退休后的养老金水平无关，养老待遇水平主要取决于本人在职时的工资水平和国家规定的养老金替代率水平。
（2）“福利型”。实行这种模式的国家，主要有英国、瑞典、瑞士、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等，是实施范围较大的另一种社会保险模式。其主要特点是：贯彻“普遍性”原则，保险对象涵盖全体国民，保险项目多，包括“从摇篮到坟墓”的各种生活需要，保险水平也较高；保险费用主要来自国家税收，实行“现收现付”办法，即当年征收的税收，用于支付当年的社会保险开支，没有积累。福利型的社会保险制度，起到了保障生活的作用，但是，高福利、高消费，也造成了福利费开支太大，国家财政不堪重负，难以为继。
（3）“国家型”。实行这种制度的国家主要有俄罗斯等东欧国家、蒙古、朝鲜等。其主要特点是：以生产资料公有制为基础，在实行计划经济的同时，将各项社会保险列入宪法，由国家负担各项社会保险的全部费用，个人不交纳保险费。各种保险，从上至下统一由政府社会保险部门直接经办或授权工会组织负责具体管理。随着各国政治、经济制度的变化和市场经济的发展，这种社会保险制度越来越不适应现实的要求。现在，各国都在探索改革的途径，如匈牙利等东欧国家正在逐步实行个人和单位缴费制度，引进激励机制。
（4）“强制储蓄型”。也称“中央公积金制度”，实行这种制度的国家，为数不多，大多分布在亚洲和非洲，主要有新加坡、印度、尼泊尔、马来西亚、赞比亚等约占世界实行社会保险制度国家的12%。其主要特点是：国家立法，强制个人和雇主缴纳保险费，以个人名义设立专户储存生息，职工退休或其他需要时，连本带息发还职工，用以保障老年生活。国家只给予免征所得税并负监督和担保的责任。这种制度固然可减轻政府的财政负担，在一定程度上避免了福利型的一些弊端，但它却存在着两大弊病：一是没有社会调剂功能；二是难以克服通货膨胀的风险。
从各国社会保险制度发展的实践，可以得到启示，养老保险制度改革应当遵循以下几个原则：1.社会保障水平应与经济发展水平相适应；2.权利与义务相统一；3.公平与效率相结合；4.保障方式和保障水平多层次；5.确保社会保险基金的安全、保值和增值；6.管理服务社会化。
三、广州市养老保险社会统筹与个人帐户相结合模式的设想
（一）广州市社会养老保险制度改革的目标应该是，从建立社会主义市场经济体制和建设现代化国际大都市的总目标出发，逐步建立起与广州市经济发展水平相适应，与国际惯例相对接，覆盖全社会劳动者的社会养老保险体系。而在具体措施上，则可考虑实行社会统筹与个人帐户相结合、基本（法定）养老保险与补充养老保险相结合，使之具有较强的保障能力和可控的自动调节机制，能够经受市场变化和人口老龄化的风险。为了实现这个目标，需从以下各方面着手。
（二）建立城镇一体化养老保险制度，各种所有制单位共同负担基本养老保险基金。目前，广州市在不同所有制企业之间，仍然没有打破界限，直到1992年6月止，广州市实行养老保险基金统筹的单位，职工养老费用完全由公有制单位承担；而非公有制的企业至今基本上仍没有承担职工的养老责任，其职工也就没有享受养老保险待遇，造成不同所有制企业之间不平等的竞争条件日趋严重。
随着改革开放的不断深化，广州市非公有制企业迅速发展，据统计，截至1995年底，已达20多万户，近50万人。此外，还有名为集体实属个体的私营挂靠企业近9万户，约30万人。这些队伍越来越庞大，而且每年都以较高的速度继续增长。他们享用前人创造的劳动成果，理应承担前人所需要的社会养老保险费用。根据社会保险分摊与补偿功能的要求，城镇一体化的养老保险体制，应建立基本（法定）养老保险基金，由城镇所有企业（包括公有制企业和私有制企业以及个体工商户）缴纳，用于统筹共济，体现社会保险的分摊功能，创造平等的竞争条件，促进市场经济的建立和发展。
（三）转换筹资机制，由“国家单一保险型”向“国家、单位、个人共负型”转换。广州市经过十多年的改革开放，整个分配格局发生了重大变化，人民得到了实惠。从1978至1994年的16年间，广州市人均国内生产总值，由923元增加到15487元，年平均增长19.27%；城市居民年均生活费收入，由442元增加到7188元，年均增长19.04%，与人均国内生产总值同步增长。农村居民年均纯收入，由250元增加到3670元，年均增长18.28%。随着城乡居民收入的增长，广州市城乡居民储蓄存款年末余额也迅速增加，由1978年的5.67亿元增加到1994年的653.81亿元，年均增长达到34.54%。
可是，与之相关的社会保险制度改革的变化却不大，在保险基金的筹集方面依然是国家保险型为主。国家包揽过多，筹资渠道单一，企业负担过重的局面没有得到根本改变。这与转换企业经营机制，建立社会主义市场经济体制的要求不相适应，严重影响现代企业制度的建立。
为了适应社会主义市场经济体制的需要，必须在养老保险筹资机制上进行转轨，由“国家保险型”向“国家、单位、个人共负型”转换。
（四）转换筹资模式，由“现收现付式”转为“现收现付与部分积累相结合”模式。广州市现行的养老保险筹资模式，基本上是“现收现付式”。这种筹资模式既无法使目前养老费用的庞大开支困难和企业负担过重的困境从根本上得以缓解，也同我市人口老龄化迅速发展的形势要求很不适应。据预测，未来广州市60岁以上老年人口占总人口的比重，将从1990年的9.7%，上升到2000年的11.9%，2015年的15.8%和2025年的21.1%，即六十年代生育高峰期出生的人口到2015～2025年间，将陆续进入退休年龄；2025～2045年将是广州市老龄化高峰期，而且，也是全市人口总量达到最高峰的时期。届时，全市60岁以上的老年人将达到230万，总人口将达到900万，平均每4个人中就有一位老人。城镇退休职工与在职职工之比将达到1∶2。如果我们的养老保险筹资模式仍然维持“现收现付式”不变，届时退休老人的养老金，完全由届时的在职职工和所在单位支付，单位和职工个人的缴费率将达到职工工资总额的40%以上，不仅单位和职工都承受不了，而且，经济发展亦将受到严重的制约，影响到广州市建设现代化国际大都市战略目标的实现。
广州市养老保险能否实行“完全积累式”？如果仅就承受能力来说，农村乡镇企业和城镇非公有制企业，有条件实行“完全积累式”。而公有制企业则因有庞大的离退休队伍且在职职工年龄结构老化，如果实行“完全积累式”，既要支付已退休人员的费用，又要为在职职工缴纳储蓄积累基金，双重负担，企业无法承受。
看来，我市养老费用的筹资模式，现实可行的办法是，实行“现收现付与部分积累相结合”的模式，即在现收现付式的基础上，根据实际条件可能，逐步积累部分养老基金，为老龄化高峰期作必要的战略储备。
（五）基本养老保险实行“社会统筹与个人帐户相结合”发挥社会再分配与个人强制储蓄积累两种机制的优越性。我国现在提出的“社会统筹与个人帐户相结合”，是在吸取东西方两种模式优点的基础上，结合中国国情制定的，具有中国特色，其主要含义是：（1）基本养老保险基金，由社会统筹养老基金和个人帐户养老基金两部分组成。（2）社会统筹养老基金，由职工所在单位缴纳，具有互助互济的职能，属社会再分配性质，其所有权归全体投保成员，在全体投保成员之间进行再分配，调剂使用。（3）个人帐户养老基金，由职工个人缴纳，具有个人所有性质，所有权归个人，如本人用不完，其直系亲属有继承权。个人帐户养老基金不具有互助互济的职能。
社会统筹与个人帐户相结合这一具有中国特色的基本养老保险模式，具有如下优越性：（1）具有社会互济性质；（2）有利于形成缴费的激励机制和对基金的监督机制；（3）有利于促进劳动力的合理流动；（4）可兼顾企业利益和个人利益，目前利益和长远利益；（5）有利于基本模式统一、保障水平有别的养老保险制度的建立；（6）有利于城乡养老保险制度的接轨。
实现社会统筹与个人帐户相结合的过程，是个人帐户基金逐步增大，社会统筹基金逐步收缩直至两者基本均衡的长期转变过程，需要早下决心，早日立法，及早推行。
（六）合理确定退休金待遇水平，使其与生产力水平相适应。合理确定退休金待遇水平，主要是合理确定养老金的工资转换率（即相当于退休前工资收入的百分比）。确定养老金的工资转换率，需要考虑以下几个因素：（1）历史的连贯性。我国过去退休金相当于个人全部工资收入的63.7%。（2）国际比较。经济发达国家的工资转换率，一般为退休前若干年平均月工资收入的60%左右。但很多国家的计发办法是保低收入、适当限制高收入的。（3）恩格尔系数。目前我国多数人生活消费的恩格尔系数还比较高，一般在50%左右。但随着工资收入水平的提高，恩格尔系数发展的趋势将逐步降低。（4）生产力水平。社会保障水平要与生产力水平相适应，特别是基本养老保险，主要是保障基本生活，使绝大多数企业能够承受得起。
根据上述因素分析，我市城镇退休职工养老金转换率总水平，以相当于退休前一段时间平均月工资性收入的65%左右为宜。
（七）养老金计发办法应简明易懂，易于被职工群众掌握。按照社会统筹与个人帐户相结合原则，职工退休后领取的基本养老金（即法定养老金），应由基础养老金、附加养老金和个人帐户养老金三部分组成，前两部分由单位缴纳形成的社会基金支付。后一部分由个人储蓄积累的个人专户基金及利息支付。各部分养老金的职能不同，计发办法也不一样。
基本养老金各部分的计发办法如表1所示。基础养老金按上年度本市职工月平均工资的30%计发，人人一样，体现了公平原则。这个水平，比一般的其他省市高出5个百分点，与广州市的经济发展水平基本相适应。附加养老金按个人缴费年限每满一年，计发本人指数化月平均缴费工资的1.3%（广东省为1.2%）。缴费工资越高，缴费年限越长，领取的附加养老金也就越多，体现了效益原则。
表1 基本养老金构成及给付水平
个人帐户养老金，按个人专户基金累计总额与利息总额之和除以平均余命的月数计算。如果按照职工平均缴费36年，退休后平均余命20年，年复利率12%的假设进行模拟测算，按月领取的个人帐户养老金，可以达到退休时社会平均工资的35%。若平均余命按15年计，则可达到社会平均工资的47%。
个人专户基金，可期待在10～15年后，开始发生作用，逐月发放，并逐步加大其所占比重，以增加个人专户基金的积累。由社会基金支付的养老金，则随着个人帐户养老金所占比重的上升而相应下降，使两者之和维持在基本养老金转换率不低于65%的水平，直至调整到社会养老金和个人帐户养老金两者比重大致持衡为止。
除法定的基本养老保险之外，还应通过国家立法或地方法规规定，经济效益好（即职工月平均工资超过社会平均工资）的单位，应为本单位职工建立补充养老保险，作为社会保险的补充，使退休职工能够共享社会发展的成果。
（八）建立同基本模式相适应的管理体制和运营机制，加强基金管理。
1.社会统筹基金与个人专户基金分别记帐分开管理。社会统筹基金与个人专户基金的性质和职能不同，两种基金应分别记帐，分开管理。这样，可以有效地发挥社会再分配和储蓄积累两种机制的积极作用，避免“空帐”运作及防止引起职工不必要的误解。
2.建立养老基金运营机制，实现基金保值、增值。一是设立投资开发机构，专门管理基金运营工作；二是建立和完善基金运营的财务、审计、监督制度；三是制定基金投资必须遵循的深入调查、科学论证、严格审批等规程，确保投资安全和收益。
3.建议国家采取必要措施，扶持社会养老保险基金的保值投资。一是通过社会保险立法，明确规定社会养老保险基金可以进行保值、增值投资，并对投资机构、投资原则、投资收益分配以及审批权限等加以规定；二是对社会养老保险基金的保值、增值投资给予优惠政策，包括社会养老保险基金优先投资风险小而预期收益高的项目，减免所得税、营业税、产品税及对存入银行的社会养老保险基金给予比一般存贷利率为高的利率等。
Preliminary Exploration into the Basic Model of Old-age Insurance in Guangzhou
Lin Daoshan,Shi Zhigang & Zeng Fumin
Abstract This paper analyses the major contradiction and the problems on the old-age insurance in Guangzhou.Based on the profitable experience of social insurance of other countries it renders a preliminary study of the model of old-age insurance in Guangzhou.
* 本文1996年3月27日收到。
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