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一、发展新能源是中国经济社会可持续发展的重要支撑
发展新能源与可再生能源是当今世界能源发展大趋势，也是世界各国能源发展战略的主流。发展新能源与可再生能源是保障中国能源安全的重要方面，是调整中国能源结构的重要举措，是发展战略性新兴产业的重要内容，是中国经济社会可持续发展的重要支撑。
（一）新能源及其特点与发展趋势
1.新能源及其特点。新能源又称非常规能源。是指传统能源之外的各种能源形式，一般地说，常规能源是指技术上比较成熟且已被大规模利用的能源，如煤、石油、天然气以及大中型水电；而新能源通常是指尚未大规模利用、正在积极研究开发的能源。相对于常规能源而言，在不同的历史时期和科技水平情况下，新能源有不同的内容。当今社会，新能源通常指太阳能、风能、生物质能、地热能、海洋能、核聚变能和氢气等。随着技术的进步和可持续发展观念的树立，工业与生活有机废弃物的资源化利用也可看做是新能源技术的一种形式。
新能源的各种形式都是直接或者间接地来自于太阳或地球内部深处所产生热能的各种能源形式。包括太阳能、风能、生物质能、地热能、水能和海洋能以及由可再生能源衍生出来的生物燃料和氢能。也可以说，新能源包括各种可再生能源和核能。联合国开发计划署（UNDP）把新能源分为以下三大类：大中型水电；新可再生能源，包括小水电（Small-hydro）、太阳能（Solar）、风能（Wind）、现代生物质能（Modern biomass）、地热能（Geothermal）、海洋能（Ocean）（潮汐能）；传统生物质能（Traditional biomass）。
新能源的共同特点是资源蕴藏量丰富、开发利用前景广阔、可以循环使用、没有污染或很少有污染。以太阳能和风能为例。根据目前太阳产生的核能速率估算，氢的贮量足够维持上百亿年，可以说太阳的能量是用之不竭的；每年到达地球表面上的太阳辐射能约相当于130万亿吨煤，其总量属现今世界上可以开发的最大能源。但因其分布很分散，目前能利用的甚微。全球风能资源十分巨大。根据斯坦福大学土木和环境工程系利用美国国家气象数据和预警系统实验室1998～2002年的风速和温度数据对全球风能资源的估算，全球风能可利用资源量为72万亿千瓦。即使只成功利用其中的20％，依然相当世界能源消费量的总和或电力需求的7倍。① 因风力断续分散，难以经济地利用，今后输能储能技术如有重大改进，风力利用将会增加。联合国工业发展组织（UNIDO）总干事坎德赫认为，作为减缓气候变化目标的一部分，全球到2030年对可再生能源的依赖水平应增加一倍以上，新目标是到2030年可再生能源占能源供应的比例达到30％。② 而世界自然基金会（WWF）2011年在北京发布的一项最新研究报告则表明，到2050年，清洁和经济的可再生能源可以完全满足全球能源的需求。③ 由此可见，新能源与可再生能源普遍具有储量大、前景好、可循环、污染少的特点，对于解决当今世界能源资源（特别是化石能源）枯竭和严重环境污染问题具有重要意义。
2.发展新能源是世界能源发展战略的主流。从全球范围来看，世界各国能源安全问题日渐突出。一方面，世界大部分国家能源供应不足，能源供应安全形势日趋紧张。根据国际上通行的能源预测，全球化石能源将在21世纪内基本开采殆尽，化石能源的枯竭不可避免。《BP世界能源统计2008》的数据表明，全球石油将在40多年时间内枯竭，天然气将在60年内用光，煤炭也只可供应133年。另一方面，全球能源生产和消费对生态环境造成了严重破坏。从能源生产来看，能源的开发开采所造成生态环境破坏的案例已屡见不鲜，且日益严重。如2010年4月的“墨西哥湾漏油事件”，海水把油污带向大西洋，演变成了一场严重的生态大灾难。从能源消费来看，人类在近一个世纪以来，大量使用煤、石油矿物燃料，排放出大量的二氧化碳等多种温室气体成为全球变暖的主要原因。全球变暖，酸雨，土地沙漠化，水资源的污染等一系列严重的生态问题，基本都是由于能源使用不当所引起，化石能源的大量使用严重威胁到全球生态环境安全。
由于全球性的能源安全、环境保护和气候变化的需要，使新能源与可再生能源的发展在全球范围内迅速升温，大规模地开发利用新能源与可再生能源也成为世界各国能源发展战略的主流。早在20个世纪70年代石油危机后，发达国家已经开始注重对新能源与可再生能源的开发利用。进入21世纪特别是2008年国际金融危机后，为了应对全球能源安全、环境污染、气候变化和经济复苏问题，世界各国对新能源与可再生能源发展给予了前所未有的高度重视。从世界范围来看，各国学者和政府在进入21世纪后，对新能源与可再生能源的发展给予了高度关注，提出了一系列的政策措施。被誉为“投资风向标”的美国斯蒂芬·李柏（Stephen Leeb）在《即将来临的能源崩溃》（2008）一书中指出，人类即将面临能源崩溃，石油绝对顶峰来临、高通胀一触即发，人类将陷入能源争夺大战。应该建立起发展可替代能源的全球机制，正如20世纪30年代经济大萧条中的巨变一样，实现国际金融危机后的巨变，人们需要建设新型能源设施。2003年，英国政府发布《能源白皮书》提出，要在市场框架和政策相互影响下，实现能源多样性的发展战略。提出的总体目标是：要走向低碳经济；开发、应用和出口领先的技术，创造新的商务机会；以领先的方式在欧洲和世界开发环境友好的可持续的、可依赖的能源市场。到2010年，100多个国家制定了与可再生能源发展相关的目标或政策，较2005年的55个国家有显著增长。在过去3年，许多国家发布了到2020年可再生能源或电力比重实现15％～25％的目标。2010年1月26日，美国总统奥巴马在发表国情咨文演讲时提出，美国将可利用生物燃料来打破对原油的依赖性，在2015年以前成为第一个拥有100万辆电动汽车的国家；在2035年以前通过清洁能源资源来提供80％的电力。2011年3月30日，奥巴马在华盛顿乔治城大学（Georgetown University）就美国能源安全计划发表演讲时更是坦言，“其他国家在大力发展清洁能源，因为他们知道谁领先21世纪的清洁能源技术，谁就带领21世纪的经济。”
（二）发展新能源是保障能源安全的重要方面
1.发展新能源保障能源供应安全。能源不仅是经济增长的关键，而且是社会发展和国家安全的基础。保持中国经济社会持续稳定快速发展，必须保证能源供应的持续稳定增长。然而，到2020年实现全面建设小康社会的目标，到2030年完成基本实现工业化的目标，推进现代化建设进程，中国能源供应仍然存在紧缺风险。
保障能源供应安全，首先要为中国全面建设小康社会和基本实现工业化提供稳定、经济、清洁、可靠、安全的能源保障。据有关专家预测，大部分发达国家在人均GDP3000～10000美元之间经历了人均能源消费量快速增长和能源结构快速变化（石油需求比例上升）的过程。进入21世纪，中国的工业化进程开始加快，城市化进程开始提速，城市新型消费热潮开始兴起，以“十二五”GDP年均增长8.5％，单位GDP能耗年均下降3.7％，能源弹性系数（能源增长与GDP增长速度的比例关系）为0.51计算，到2015年，中国需要的一次能源消费量将达到41亿～42亿吨标准煤，到2020年一次性能源消费量至少将达到47亿吨标准煤。④ 因此，保证实现工业化和全面建设小康社会的能源供给，中国的能源要按照全面协调可持续发展的要求，借鉴国外解决能源问题的有益经验，通过有效的宏观政策引导，建立有利于优化能源结构、节约能源消耗的机制，加快能源技术进步，加强能源管理，妥善解决能源供给所面临的一系列问题，以保障中国现代化建设的能源需求。
保障能源供应安全，一方面，中国能源发展战略仍然应该把石油安全放在关键位置，高度重视煤炭的供应和使用安全。另一方面，必须加快开发利用新能源与可再生能源，减少对石油进口的依赖和煤炭资源的过度开采，弥补天然气资源短缺，缓解能源供应压力。这是中国能源发展战略的重要内容。
2.发展新能源保障能源使用安全。能源使用安全是指能源的生产和消费不应对人类自身的生存与发展环境构成任何大的威胁。在中国能源生产和消费结构中，以煤为主的能源结构占据主导地位。2009年，中国一次能源生产量中，煤炭所占比重为81.7％，石油所占比重为10.4％，天然气比重为4.4％；一次能源消费量中，煤炭所占比重为74％，石油所占比重为18.8％，天然气比重为4.1％。⑤ 由于长期的粗放型发展模式和大量使用煤炭能源，中国的生态环境随着经济的高速发展也迅速恶化。中国二氧化碳和二氧化硫排放量均居世界第一，不仅自身环境遭受巨大破坏，在全球越来越重视环境保护的国际大环境下，也承担着巨大的国际舆论和外交压力。中国以煤炭为主的能源结构还将长期存在，以煤炭为主的能源生产和消费使用的环境安全问题也将长期存在，这种现象如果得不到改观，中国环境保护压力也会越来越大。中国千方百计减少燃煤数量，减少化石能源消耗，增加新能源与可再生清洁能源比重，减少二氧化碳（CO[,2]）、二氧化硫（SO[,2]）、氮氧化合物（NO[,x]）及烟尘颗粒物的排放，缓解资源短缺和减少相应的环境污染，已经成为当务之急。显然，到2020年，要达到中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40％～45％，中国非化石能源占一次能源消费的比重达到15％左右的目标，形势严峻，任重道远。
（三）发展新能源是调整能源结构的重要举措
1.以化石能源为主的能源结构不可持续。中国以化石能源为主的能源结构面临资源和环境的双重压力，不可持续。中国常规能源总资源量约8200亿吨标准煤，探明剩余可采总储量1500亿吨标准煤，以煤炭资源为主，石油、天然气比例很小。从总量上看，中国能源储量较大，占世界探明总储量的10％，但从人均占有量看，能源储量则非常缺乏，煤炭、石油和天然气分别为世界平均水平的70％、10％和5％。⑥ 2010年，中国原油净进口量为2.36亿吨，花费达1万亿元人民币，原油对外依存度为53.7％。中国社会科学院学者预测，中国石油进口量到2020年将占中国石油消费的64.5％。据报道，继中国2009年净进口煤炭1.03亿吨以后，2010年中国将成为全球最大的煤炭进口国，净进口1.7亿吨左右。2009年中国原煤生产量达到30亿吨，如果2015年需要38亿吨的煤炭需求量，除了需要国内加快生产外，对外进口也需要增加。随着中国经济社会的发展，能源资源缺乏，结构不合理等问题日益凸显，已经危及到能源供应安全。以化石能源为主的能源结构是中国大气污染物的主要来源，中国废气排放中约90％的二氧化硫和氮氧化物、70％的烟尘排放来自化石能源的生产和消费。煤炭的大量消费，对大气、水体、生态环境的污染破坏十分严重。中国温室气体中85％的二氧化碳和大气污染中80％的二氧化硫、67％的氮氧化合物来自煤炭的燃烧。⑦ 二氧化碳造成地球温室效应，二氧化硫导致酸雨，氮氧化合物严重危害人类健康。由此可见，以化石能源为主的能源结构不可持续，推进调整能源结构，大力发展新能源，加快开发利用可再生能源，减少化石能源的开发使用，保护生态环境已经刻不容缓，迫在眉睫。
2.建立低碳、清洁、高效、多元的能源结构。保障能源安全，发展低碳经济中国必须调整能源结构，建立低碳、清洁、高效、多元的能源结构，实施科学、绿色、低碳能源战略。加快能源结构调整，减少化石能源消耗，增加新能源与可再生清洁能源比重，实现能源结构多元化，减少二氧化碳、二氧化硫、氮氧化合物及烟尘颗粒物的排放，对于中国发展低碳经济至关重要。加快推进中国能源结构的战略性调整，就是要在中国现代化建设进程中，减少对石化能源资源的需求与消费，降低对国际石油的依赖，降低煤电的比重，加快洁净煤技术的研究与开发，继续发挥煤炭能源的作用，加快发展太阳能、风能与生物质能等新能源，大力发展水电与核电，充分支持海洋能、核聚变能等未来新能源的研究与开发，建立中国可持续发展的能源体系。面对新能源与可再生能源发展现状，中国政府当务之急就是要建立一套完整的新能源与可再生能源技术发展路线图，尽快整合现有产业资源，把现有资源、扶持政策体系及未来十多年的能源投资格局理顺，打造高效率的新能源与可再生能源发展的宽松环境，占领世界能源发展新高地。
（四）发展新能源是发展战略性新兴产业的重要内容
1.发展新能源是世界各国的必然选择。国际金融危机后，世界各国除了实施一系列的金融救市政策外，加快了产业结构调整，以求经济尽快走出衰退走向复苏。一些主要国家为应对这场危机，都把争夺经济、科技制高点作为战略重点，把发展新兴产业的科技创新投资作为最重要的战略投资，美国、日本、欧盟都提出了自身产业结构调整和发展新兴产业的目标。在众多新兴产业中新能源与可再生能源的发展引人注目。随着世界经济复苏发展，对能源的需求日益增长，传统能源逐渐枯竭，全球环境日趋恶化以及能源安全等问题，新能源与可再生能源的开发利用在未来世界发展中的作用日趋重要，发展新能源与可再生能源自然而然成为世界各国的必然选择，世界各国都先后制定了新能源与可再生能源的发展政策和目标。以美国为例，2009年，美国总统奥巴马就先后提出了一系列发展新能源的战略计划，将美国发展新能源上升到了国家战略高度。从短期来看，开发利用新能源有利于美国经济尽快复苏；从长期来看，奥巴马的新能源战略将引导世界能源领域革命，其结果将是新兴能源取代石化能源的主导地位，从而催生经济增长模式和产业结构的巨大变化，引领世界经济发展潮流。
2.发展新能源是中国经济新的增长点。发展新能源是中国“十二五”时期经济社会发展的重要任务，是发展战略性新兴产业的重要内容，是中国经济发展新的增长点。“十二五”时期加快转变经济发展方式，必须加快产业结构转型升级，培育发展战略性新兴产业，而发展新能源与可再生能源是培育发展战略性新兴产业的重要内容。中国发展新能源和开发利用可再生能源，与发达国家相比，具有明显的成本优势；与发展中国家相比，有明显的产业配套优势，可以带动与新能源行业存在上下游关系的产业发展，特别是可以拉动高端装备制造业等相关产业发展，培育新的优势产业。新能源与可再生能源行业具有产业链长，资金需求大，人力资源投入大，带动作用强，就业容量大的特点，因此，发展新能源与可再生能源是国际金融后扩大内需，增加就业，促进增长的重要途径。发展新能源与可再生能源可以充分利用广大农村能源资源，因地制宜解决农村偏远地区的电力供应和农村居民生活用能问题，改善广大农村特别是偏远地区的生产生活条件，使可再生能源成为农村特色产业，提高农业效益，增加农民收入，缩小区域发展差距，促进广大农村地区经济社会的可持续发展。
总之，新能源技术的产生和应用，逐渐替代传统化石能源，将导致新的技术革命的产生，引发新的工业革命。新能源技术也将成为人类赖以生存的核心技术，新能源产业很有可能成为继信息技术后带动全球经济复苏的“新技术革命”的核心内容，成为世界新的经济增长点。只有大力发展新能源与可再生能源，才能保证中国能源供应安全，调整优化能源结构，促进战略性新兴产业发展，实现能源与经济、社会、环境的协调发展与可持续发展。
二、国外新能源发展战略的比较与借鉴
（一）国外新能源发展战略分析
当今世界，无论是发达国家经济还是发展中国家经济，都开始重视新能源与可再生能源的开发利用，并确立了适合本国的新能源与可再生能源发展战略。新能源与可再生能源发展之所以成为各国能源发展战略主流，主要包括以下几个方面的原因。
第一，各国对传统能源不可持续性的深刻认识。经济学的基本理论认为，世界上的资源是稀缺的，而人类对资源的需求则是无限的。一方面，面临人类巨大需求的传统化石能源必将枯竭，各国必须及早开发和利用新的替代能源。另一方面，化石燃料的消耗产生重大的环境污染问题，不仅严重地破坏生态，而且极大地威胁人类的身体健康，频发的自然灾害很大一部分是由于化石能源的过多消耗引起。因此，无论从哪方面看，以化石能源为主的能源结构都具有不可持续性。
第二，国际金融危机后各国都在寻找经济发展的新引擎。金融危机后，美国总统奥巴马一直致力于为萎靡不振的美国经济寻找新的主导产业。在严重的金融危机下，金融业和传统产业巨头接二连三地倒闭破产，美国很难在短期内确立某一个传统产业担当起经济复兴的重任，于是，确立一个新的产业促进实体经济发展便成为大势所趋。在此背景下，美国便走向了大规模开发新能源技术的道路。同样，欧洲各国也受到了金融危机的严重创伤，同时欧洲又实行严格的环境保护制度，对传统能源利用所产生的环境污染严格把关，这两种因素的共同作用也使欧洲开始尝试寻找新的能源开发模式，从而走向了发展新能源的道路。发达国家力图通过开发利用新能源占领新的制高点，保持在世界经济中的领先地位。相对于发达国家，发展中国家受此次危机的影响较小，但发展中国家自身面临着严重的能源消费结构不合理，能源利用效率低等问题，因此，为了保持经济持续稳定较快发展，调整国内不可持续的能源发展模式便成为发展中国家的利益诉求。
第三，应对全球气候变化带来的挑战需要。传统能源的使用带来巨大的碳排放，产生的温室气体带来了全球气候的巨大变化。澳大利亚联邦科学与工业研究组织公布的报告称，自2000年以来，因燃烧化石燃料而导致的温室气体排放量，正以每年平均约3％的速度增长。而在20世纪90年代，这一增长速度仅为1％。气候变化对工业生产产生了巨大的影响。众所周知，电网的传输系统会受到极端事件如热带气旋、龙卷风和冰雹等的影响，全球气温升高导致制冷能耗增加而取暖用能减少，炎热天气增加将增加制冷用能，而寒潮天气减少则降低取暖用能。如耗资10亿美元于1997年建成通车的加拿大联邦大桥，为适应设计寿命内（100年）气候变化引起的海平面上升的影响使得其造价大大增加。而各国承担的约束性温室气体减排义务，其直接后果也制约了目前能源工业和制造业的发展，削弱了其产品在国际市场上的竞争力。因此，各国都开始将目光转向新能源与可再生能源的开发利用，试图通过发展新能源避免传统能源带来的巨大负面影响。
基于上述原因，金融危机后世界各国都把开发利用新能源作为本国能源发展战略的重要内容。
（二）各国新能源发展战略比较
1.美国新能源发展战略。为了引领美国经济走出危机，化“危”为“机”，创造新的经济增长点，奥巴马政府高度重视新能源的开发和利用，实施美国史无前例的清洁能源复苏战略。奥巴马多次强调，美国要赢得未来经济竞争优势，必须加大新能源技术的开发投资力度，这是必由之路。美国清洁能源产业发展的一个重点目标就是大幅提升新能源在能源消耗中的比例。
2009年1月1日，美国的可再生能源生产能力为27.8吉瓦。美国政府提出的目标是，到2012年可再生能源生产能力翻一番，达到或超过55.6吉瓦。美国政府为提升可再生能源生产能力提供了大力支持。2009年2月15日，奥巴马签署了总额达7870亿美元的《美国复苏与再投资法案》，新能源为其主攻领域之一。根据《美国复苏与再投资法案》，将向可再生能源生产方面投入230亿美元。这笔资金有望创造25万3千个工作岗位，并撬动私营部门新增430亿美元的投资，支持新增46万9千个工作岗位。同时，《美国复苏与再投资法》也为可再生能源融资提供了便利和支持。根据美国风能协会的报告，《美国复苏与再投资法》的颁布，在风能领域的私人投资将会更多。以前在没有政府资助的情况下，风能企业的开发项目可以获得40％～50％的贷款支持，而有了政府资助，风能企业可以获得70％～80％的贷款支持。美国政府承诺，到2010年年底，将支持风能、太阳能、地热能等可再生能源增长15吉瓦，足以为400万～500万个家庭供电。美国还致力于提高风轮机、太阳能板及其他可再生能源部件的制造能力，并把可再生能源开发的范围扩大到外大陆架。据美国国家可再生能源实验室估计，仅外大陆架的风能开发就可以为美国提供1900吉瓦的清洁能源。⑧
联邦政府承诺投入160亿美元，用于改革交通运输业项目，包括插电式混合动力车、全电动汽车以及为新型汽车提供电力的基础设施和新型清洁燃料。美国政府提出的目标是，到2015年，电动汽车生产厂达到3家，有30家新型电池和其他电动汽车制造厂全部投入运营，并具备足够的先进电池生产能力，以便每年为50万辆插电式混合动力车提供动力。
此外，奥巴马总统积极致力于发展碳捕获与封存技术，把它视为清洁能源经济的重要组成部分。美国希望在清洁煤技术领域领先世界。通过《美国复苏与再投资法》以及贷款担保等措施，政府向碳捕获与封存技术项目的投入达100亿美元，这笔投资至少可以撬动40亿美元的私人投资，使清洁煤技术领域的公私投入总额超过140亿美元。这些投资将用于支持规模足够大的碳捕获设施，这些项目经过示范后，要能够重复，并在电力行业的商业实践中进行部署。
2.日本新能源发展战略。日本政府在2009年推出的经济刺激案中重点强调了发展节能、新能源、绿色经济，延伸和细化了2006年提出的《新国家能源战略》。早在1992年，日本开始在个人住宅安装太阳能发电设备。在新能源产业技术综合开发机构、新能源财团、国家和地方公共团体等的资助下，太阳能发电设备在日本逐渐普及。2008年，日本时任首相福田康夫发表的“福田蓝图”指出，日本的太阳能发电量到2020年要增至2008年6月的10倍，到2030年要增至40倍。2009年2月，日本经济产业省宣布一项新补贴制度，安装太阳能发电设备的用户有望10年即可收回初期投资。
除资助法人和个人用户安装太阳能发电设备外，日本还大力扶持太阳能发电技术的开发和验证。在政府的长期扶持下，目前日本拥有一批实力雄厚的太阳能发电设备生产厂家，如夏普、京瓷、三洋电机和三菱电机等，这些企业拥有领先世界的技术。除发展较早的单晶硅和多晶硅太阳能电池外，日本还积极研发新型太阳能电池，如薄膜型太阳能电池、非晶硅锗混合型异质结（HIT）太阳能电池和色素增感型太阳能电池等。日本产业技术综合研究所2008年11月宣布开发出了一种新型有机色素增感型太阳能电池，光电转换效率为7.6％，是目前世界上使用离子性液体电解液转换效率最高的色素增感型太阳能电池。
日本对氢能的利用主要是发展燃料电池。根据“月光计划”，日本开始研发磷酸型、熔融碳酸盐型和固体电解质型燃料电池，目前开发的主流是固体高分子型燃料电池和固体氧化物型燃料电池。2008年日本投入13.5亿日元开发固体氧化物型燃料电池系统的核心技术；投入17亿日元开发与制造、输送和贮藏氢系统相关的技术。目前，日本民用燃料电池有两种重要形式，一种是给车辆提供能量，另一种是家庭用燃料电池热电联产系统。日本经济产业省推行家庭用燃料电池热电联产系统的大规模验证，2008年全国已有3000户家庭安装了此系统。松下公司2008年4月推出的家庭用燃料电池热电联产系统以燃气为燃料，输出功率为300～1000瓦，发电效率可达39％，热回收效率达50％。目前日本政府为安装燃料电池热电联产系统的家庭提供补助金，预计到2012年前后，家庭用燃料电池热电联产系统的售价可大幅度降低。⑨
2008年3月5日，日本经济产业省公布了“凉爽地球能源技术创新计划”。该计划制定了2050年的日本能源创新技术发展路线图，明确了21项重点发展的创新技术，即高效天然气火力发电、高效燃煤发电技术、二氧化碳的捕捉和封存技术、新型太阳能发电、先进的核能发电技术、超导高效输送电技术、先进道路交通系统、燃料电池汽车、插电式混合动力电动车、生物质能替代燃料、革新型材料和生产与加工技术、革新型制铁技术、节能型住宅建筑、新一代高效照明、固定式燃料电池、超高效势力泵、节能式信息设备系统、电子电力技术、氢的生态和储运技术等。⑩
3.欧盟新能源发展战略。欧洲是全球发展新能源与可再生能源的核心地区之一。为了促进新的低碳技术的研究与开发，以实现欧盟确定的气候变化目标，从而带动欧盟经济向高能效、低排放的方向转型，并以此引领全球进入“后工业革命”时代，2007年3月，欧盟提出了“欧盟战略能源技术计划”（SET）。根据该计划，欧盟承诺到2020年将可再生能源占能源消耗总量的比例提高到20％，将煤炭、石油、天然气等一次能源的消耗量减少20％，将生物燃料在交通能耗中占的比例提高到10％。
根据英国政府计划，到2020年可再生能源占英国能源供应15％，其中30％的电力来自可再生能源，温室气体排放降低20％，石油需求降低7％。
英国2008年开始建造全球最大的清洁能源发电厂，使用木屑作为燃料，设计发电350兆瓦，投入使用后所产生的电量可为威尔士一半的家庭提供充足的电力，每年减少二氧化碳排放350万吨。政府规定威尔士2010年实现可再生能源发电，这家清洁能源发电厂将贡献70％的电量。风能利用是英国重点发展的新能源项目，英国已成为全球拥有海上风力发电站最多、总装机容量最大的国家，目前来自岸上及海上风力发电站的电量足够供应150万个家庭使用，其中海上风力发电占20％。英国风能协会报告称，到2020年，英国的风力发电量预计达到330亿瓦。
德国可再生能源占全部能源的消耗比例已经超过15％。新能源企业每年产值250亿欧元，创造就业岗位超过25万个。
德国政府将发展新能源作为一项“基本国策”加以推动，在《可再生能源法》的指导下，在进入21世纪的10年间，陆续采取了多种多样促进新能源应用的措施，如新能源电价补贴、促进太阳能的“十万屋顶计划”等。2009年3月，通过了《新取暖法》，向采用可再生能源取暖的家庭提供总共5亿欧元的补贴。德国企业利用风能、太阳能和生物质能等可再生能源发电，可以将企业的全部研发成本、制造成本加上一定的利润计入电价；对其所生产的电力，电网企业无条件采购、无条件入网。此外，通过政府手段解决“资本难题”核心，实现传统能源向新能源的转移支付。新能源产业将成为“世界经济支柱产业”，德国政府宣布2020年二氧化碳排放量比1990年降低40％，以赢得更大的国际政治主导权。
4.主要新兴市场国家新能源发展战略。20世纪70年代，巴西就开始实施“生物液体发展计划”，发展以甘蔗和木薯等为原料的乙醇燃料。巴西政府通过补贴、设置配额、统购燃料乙醇及运用价格和行政干预等手段，鼓励民众使用燃料乙醇，并协助企业从世界银行等国际金融机构获取贷款。政府还要求人口超过1500人的城镇加油站安装乙醇加油泵，以法律形式确定汽油中添加乙醇燃料的比例。2003年巴西联邦政府颁布了全国生物柴油生产和使用计划，鼓励使用生物柴油。政府支持创立巴西生物柴油公司，设6家工厂，公司与农户签订合同保证购买油料作物，同时向其提供种子、生产工具和必要的技术支持。2008年该公司生物柴油年产量达10亿升，到2013年有望提高至24亿升。2009年7月1日，圣保罗市推出了拉丁美洲第一款氢燃料公交车。这款汽车使用氢和电池的混合系统，可以在汽车不行驶时利用氢能源装置给电池充电，由此提高了燃料的经济性并可合理分配所产生的能源。巴西石油公司计划在圣保罗市开设首家汽车加氢站，每天生产氢燃料120千克，可为3辆公交车加氢，每辆车加氢后可行驶300公里。
俄罗斯《2030年前能源战略》把应对金融危机、增加能源出口和提高能效，以及发展新能源作为中长远战略目标。俄政府总理普京认为，依靠新能源战略的实施，俄应完全保证今后自身对能源资源的需要，以及强化自身在全球市场的地位。因此，俄新能源战略提到了能源综合体的所有部门。同时，新能源战略规定，今后石油和天然气的产量和探明储量要有明显增长，出口将有两三倍增长，要提高能源使用效益和能源保护并计划在规定时期内为此吸引60万亿卢布的投资。从新能源战略的阶段划分来看，燃料能源部门将按三个阶段发展，主要目标是从常规石油、天然气、煤炭等能源转向非常规的核能、太阳能和风能等。第一阶段，2013～2015年，主要任务是克服危机。俄联邦统计局资料显示，2008年，俄石油产量与2007年相比减产了0.7％，达4.88亿吨，到2010年仍有减产。走出危机，在这一阶段俄罗斯仍将提高石油产量。第二阶段，2015～2022年，在经济危机过后，俄罗斯的主要任务是在发展燃料能源综合体基础上，整体提高发展经济的能源效率。据预算，2030年前，俄联邦单位GDP能耗要比2005年降低一半以上。但是，俄罗斯政府对这一测算还不满意，委托能源部再详细研究有关降低能耗的部分内容，要求他们在2030年前，应将俄经济的年能源资源消耗份额降低到3亿当量吨，即减少25％。第三阶段，2022～2030年，俄罗斯开始从常规能源转向非常规能源。首先是核能和可再生能源：太阳能、风能、水能。这些非常规能源在电力生产所占的比例将从32％增加到不少于38％。
印度新能源政策的主要内容包括：确立新能源发展战略目标；进行新能源补贴政策和激励制度；设立专门的新能源管理部门；加大新能源科技投入，确定新能源技术路线；开展国际合作加大对新能源的开发力度。印度第11届新能源与可再生能源五年计划会议，确立了其2008～2012年新能源发展的战略目标。到2012年可再生能源如太阳能光伏电池发电将占印度电力需求的10％，在电力构成中将占4％～5％。可再生能源的增速将快于常规发电，可再生能源将占2008～2012年总增加能源70000兆瓦的20％。在印度现已有超过19个太阳能光伏电池制造厂投入生产。原计划2002～2007年可再生能源联网电力为3075兆瓦，而实际上到2006年已超过6000兆瓦。这一较大的增长是由于印度风能增长十分迅速所致。在风能方面，2005年印度风能装机容量为4430兆瓦，位居亚洲第一。2006年超过传统风电强国丹麦，跃居世界第四位，达到6270兆瓦。预计风能发电能力到2012年将增加超过10 000兆瓦，其次是水力（1400兆瓦）、热电联产（1200兆瓦）和生物质能（500兆瓦）。(11)
（三）各国新能源发展战略借鉴
世界各国虽然根据本国不同国情，确立了符合自己的新能源发展战略，但各国新能源战略又具有极大地相似性，对中国确立自己的新能源发展战略具有重要借鉴意义。
第一，国家政策及法律支持，将新能源置于优先发展地位。如欧洲各国通过立法，确立了可再生能源在能源系统中的重要地位，既激励了可再生能源的合理开发和利用，又在法律上保证了绿色电力的发展。实践证明这是最有效的途径。如欧盟的白皮书法令、英国的“非化石燃料公约”、丹麦的电力公司供应法令等都将利用可再生能源发电的量化发展目标以及相应的激励政策写入其中，在法律的约束和保护下促进绿色电力的发展。丹麦等国实施的可再生能源配额制，以法律形式规定了绿色电力在生产和消费中所占的比例。
第二，确定长期的扶持和规划目标，支持新能源技术研发和制造。多数国家在可再生能源开发方面，倾向采取制定长期、较稳定的价格政策。银行、保险公司和风险投资者只有在确认项目具有长期稳定性，并且在今后较长时期内具有获利前景的情况下才会提供资金。因此，中国应确定新能源战略长期的（至少为期10年以上）明确的扶持和规划目标并加强监督实施。
第三，实施切实有效的激励政策，促进新能源的发展。各国对可再生能源发展的主要激励措施包括：补贴、税收优惠、价格优惠和贷款优惠等，并且注意了激励措施的公开透明，财政资金补贴流向有透明度，使公众和业内人士了解财政负担了什么，对什么给予了补贴以及为什么补贴等。实践证明，强制性收费政策能有效地引导能源产业结构的调整、发展。如20世纪80年代后期的丹麦政府，采取征收能源环境税的办法来提高化石燃料在丹麦市场的价格，以保证绿色能源价格在市场中的竞争与生存能力。
第四，建立有保障的新能源投融资机制。建立相应的有保障的投融资机制是可再生能源技术产业化的一个重要条件。各级政府和有关机构应安排技术研发专项资金，支持具有自主知识产权的可再生能源企业发展。国家控股的商业银行应对列入国家优先扶持的新能源产业给予融资方面的支持，并对获得政府提供支持资金的可再生能源企业提供贷款方便。同时，为防止资源浪费和低效率，应对可再生能源产业的投融资机制实行较严格的监管。
第五，积极利用“清洁发展机制”。《京都议定书》在为发达国家规定了具体减排目标的同时，也引入了联合履约（JI）、排放贸易（ET）和清洁发展机制（CDM）三项灵活机制，允许发达国家以成本有效方式在全球范围内减排温室气体。由于发展中国家边际减排成本低，发达国家非常青睐“清洁发展机制”。当前，中国应积极参与“清洁发展机制”，利用发达国家的“免费”资金，促进中国可再生能源的发展。
第六，提高全社会开发利用可再生能源的意识。萨伊定律认为，需求决定供给，可再生能源产业的发展离不开消费者的认同与支持。可再生能源与传统能源相比价格较高，因此，政府需要采用各种方式让公众了解和接受。欧盟许多国家充分利用各种媒体宣传绿色电力，如在各种平面媒体上介绍绿色电力的优点；在商场、超市等繁华地区免费发放宣传资料；举办各种培训和讲座；免费安装绿色电力设备等。
第七，加强国际合作与交流。要加强与美国、英国、丹麦、德国等可再生能源发达国家政府与企业间的交流与技术合作，促进国内外信息交流和技术人才培训，快速缩小中国与这些国家可再生能源领域的技术差距和管理差距，培养一批可再生能源优秀企业和优秀人才，使中国可再生能源产业早日跨入世界先进行列，融入世界先进潮流。
（四）中国新能源发展战略构建
1.中国新能源发展的战略定位。世界各国对新能源与可再生能源发展战略定位各有不同，发达国家主要将其作为应对气候变化的战略举措，发展中国家大多将其作为解决农村和边远地区能源供应的重要措施。中国常规能源资源相对不足，在21世纪中叶既要实现全面现代化和中华民族全面复兴的战略任务，又要实现能源资源的战略转型，以保障国家的长远发展，加强可再生能源开发利用，是应对日益严重的能源和环境问题的必由之路。根据中国的长期能源需求和能源发展战略的总体要求，发展新能源与可再生能源是实现中国实施科学、绿色、低碳能源战略的重要内容。具体而言，发展新能源与可再生能源是转变经济发展方式、实现经济社会生态环境可持续发展、建设生态文明的必然要求，是保障中国能源安全、应对气候变化、强化环境保护的重要措施，是改善能源结构、实现能源供应多元化、解决边远地区用能、促进经济转型和区域经济发展的有效途径。
总体来说，中国新能源发展战略的构建应遵循以下原则与方向，即“保障安全、保护环境、结构多元、经济高效、促进发展”。
保障安全。中国新能源发展战略要切实保障国家能源安全，进而保障国家经济主权安全，为2020年全面建设小康社会和2030年基本实现工业化提供稳定、经济、清洁、可靠、安全的能源保障。就能源安全来说，要从供应和使用两个层面保障安全。从供应层面来说，通过对新能源和可再生能源的开发利用，减少国民经济发展对传统能源的严重依赖，扩大能源供给渠道，通过开发利用新能源，降低中国能源进口的对外依存度，以及由于进口产地单一相应带来的需求风险，进而保证国家能源的基本供给；从使用层面来讲，要通过大量使用新能源与可再生能源，减少各种污染物的排放，从而减少对全球气候变化的影响，保护生态环境安全。另外，要通过实施新能源与可再生能源发展战略，压低国际市场上传统能源价格，从而降低中国经济发展成本，同时减少中国与世界其他国家的贸易摩擦。
保护环境。实施新能源发展战略能够加大生态环境保护力度，实现国民经济长期稳定可持续发展。保护环境是中国新能源发展战略的重要因素，环境问题是国民经济可持续发展的重大问题。中国以往的发展实践没有考虑环境成本，经济发展多以资源环境的牺牲为代价，尤其是传统能源的大量消耗带来了巨大的环境污染，环境问题已成为中国经济进一步发展的重大“瓶颈”。发展新能源与可再生能源可以在一定程度上替代传统能源，避免传统能源的大量消耗带来的环境污染问题，从而打破经济发展的环境瓶颈，实现国民经济的长期可持续发展。
经济高效。能源的开发和利用状况是衡量一个国家经济发展和科学技术水平的重要标志。发达国家都把提高能效、节约能源作为其能源发展战略的重要目标和措施。中国新能源发展战略要坚持开发节约并举，确立节能首要位置，提高能源利用效率。实施新能源与可再生能源发展战略要加大能源效率的提高。中国的能源效率仅为33％。比发达国家落后20年，能耗强度大大高于发达国家及世界平均水平，约为美国的3倍，日本的7.2倍。提高能源利用效率，应当成为中国新能源发展战略的重大问题。
结构多元。新能源发展战略要注重能源结构的优化，多元化的能源结构是新能源发展战略的必由之路。中国需要多元化的能源供应体系，传统能源的消耗比例要有所降低，新能源的消费比重要相对上升，2020年后，太阳能、风能、生物质能、核能将有较大发展，这是中国能源结构的发展趋势。目前中国还处于多元能源结构的建设期，主要进行技术的研发，寻求适合的技术路线，2020年后要实现能源结构加快转换，到2030年要实现彻底多元化的能源结构体系。为此，中国要通过有效的宏观政策引导，建立有利于优化能源结构、节约能源消耗的机制，加快能源技术进步，加强能源管理，妥善解决能源供给所面临的一系列问题，以保障中国现代化建设的能源需求。
促进发展。构建中国新能源发展战略，就是要建立科学、绿色、低碳的能源保障体系；使能源的发展与资源的开发利用相协调，能源发展对环境的改变在环境的承载极限之内，能源建设与环境保护同步，恢复自然生态系统的良性循环，能源增长与区域经济的发展相协调；把建立稳定、经济、清洁、可靠、安全的能源保障体系置于新能源战略的中心位置，协调好资源、环境和经济发展的关系。要把促进经济社会发展作为新能源发展战略的根本落脚点，通过实施新能源与可再生能源发展战略，实现国民经济又好又快的发展，提高人民的物质生活水平，使全体人民共享新能源开发利用的成果。
2.中国新能源发展的战略目标。中国新能源与可再生能源发展的战略目标是，到2020年，使新能源与可再生能源成为能源供应体系中的有效补充能源，每年提供6亿吨标准煤以上的能源供应量，使新能源与可再生能源占中国一次能源消费总量的比重达到15％左右。同时，使现有新能源与可再生能源技术大多趋于成熟，具备更大规模发展的条件。
到2030年，使新能源与可再生能源在新增能源系统中占据主要地位，成为能源供应体系中的主流能源之一，每年提供10亿吨标准煤以上的能源供应量，占一次能源消费总量的比重达到20％左右。
到2050年，由于受资源的限制，化石能源的供应已经不能增加甚至可能逐年减少，所以要使新能源与可再生能源供应总量进一步增加，成为能源供应体系中的主力能源，每年提供20亿吨标准煤以上的能源供应量，占一次能源消费总量的比重达到1/3以上，实现能源消费结构的根本性改变。(12)
保障供给，保护环境，明显抑制污染气体和温室气体的排放是发展新能源与可再生能源，实施科学、绿色、低碳能源战略的重要内容。中国通过大力发展新能源与可再生能源，要使以二氧化碳为主的温室气体排放强度逐步降低，首先在“十二五”期间使碳排放强度再降20％，到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40％～45％，并可能使中国二氧化碳排放的总量在2030年前达到峰值，然后逐步下降，在2050年回落到70亿吨/年以下的水平。(13)
总而言之，构建中国新能源与可再生能源发展战略，就是要通过能源技术和减排技术创新、产业结构和制度创新等手段，尽可能减少煤炭、石油等高碳能源消耗，大规模开发使用可再生能源与低碳能源，提高能源利用效率和创建清洁能源结构，减少二氧化碳等温室气体排放，实现低能耗、低排放、低污染为基础的经济发展方式，达到经济社会发展与生态环境保护的双赢。
三、中国新能源发展存在的主要问题和政策建议
（一）中国新能源发展存在的主要问题
1.政策法规还不配套。从整体上讲，作为战略性新兴产业之一，新能源与可再生能源发展需要国家从立法、产业政策、财政支持等多个层面进行系统扶持和综合激励。但从现实情况来看，中国新能源与可再生能源发展的政策还不健全，法规还不完善，政策与法规配套措施之间存在脱节。最主要的表现是中国至今还没有建立中长期的新能源与可再生能源发展战略，发展重点、方向都不明确，更没有制定实现战略目标的相关配套政策法规。现有的法规政策也缺乏系统性、完整性和协调性。此外，其他相关配套政策法规的建立也有些滞后。一是没有建立完善的生产技术标准体系和质量标准认证体系。直接导致新能源市场进入技术门槛较低，各厂家制造技术参差不齐，大多数产品停留在低中端制造领域，产品质量不高。二是没有制定统一的新能源电力入网的接入标准。新能源的利用方式主要是发电，但上网电价和电网接入问题一直没有得到很好解决，不仅制约了新能源电力上网，也阻碍了新能源的加快发展。三是没有对新能源产品制造环节确立有效的环境监管体系。在新能源产品生产过程中，出现了违背新能源初衷的环境污染现象。以太阳能行业为例，太阳能电池制造过程电耗高，同时还产生大量有害粉尘，对人体健康危害很大。四是新能源项目的审批、定价机制、税收补贴政策和投融资政策之间缺乏统一的管理机制和协调机制，影响了行政效率的提高，加大了经济社会资源配置成本。
2.市场环境仍不完善。出于能源安全、气候变暖驱动、摆脱金融危机影响和培育新经济增长点的需要，中国很多省区纷纷招商引资，启动新能源项目。据统计，截至2010年年初，就有18个省区提出了打造新能源基地，100多个城市把太阳能、风能作为支柱产业，个别省市甚至制定出打造上千亿元、上万亿元的新能源产业规划。由于还未形成完善的新能源产业的市场准入制度，市场进入门槛较低，无序竞争、乱投资现象比较严重，不利于新能源产业健康快速发展。带来的不良后果有：一是生产领域低水平重复建设严重，企业生产遍地开花，条块分割，分散经营，从而导致产品同质性强，缺乏规模经济，造成资源浪费。二是产能过剩，内需严重不足，销售市场过度依赖出口。如太阳能在国内没有形成完整的产业链，内需发展滞缓，造成高达90％左右的电池销售市场依赖出口。三是由此产生了行业内以价格战为代表的过度竞争和恶性竞争态势。另外，随着国际贸易保护主义的抬头，以德国为代表的一些国家减少了政府对太阳能产品的补贴，美国贸易代表办公室甚至对中国新能源产品及政策启动“301”条款调查，国际市场环境进一步向不利的方向发展。
3.技术“瓶颈”亟待突破。“十一五”期间，中国在新能源发展的核心技术方面取得了一些突破，如在风电领域，中国已经掌握了1～3兆瓦双馈式变速恒频风电机组系列的设计技术，能够自行设计开发1.5～2.0兆瓦风电机组叶片；在太阳能光伏发电领域，完成了兆瓦级聚光光伏电站的设计，并自主研制成功了世界一流的250千瓦和500千瓦级别的并网光伏电站；在核电领域，中国已全面掌握二代改进型压水堆核电技术；(14) 在生物质能领域，中国在沼气技术领域取得重要成果，大中型沼气工程技术初步具备产业化条件等。但是，目前中国新能源技术整体水平仍然较低。根据联合国开发计划署发布的报告，中国实现未来绿色经济的目标，至少需要60多种骨干技术支持，而在这60多种技术里面有42种是中国目前不掌握的核心技术。(15) 具体来看，在风电领域，风能发电机现在世界能够做的最大是5兆瓦，而中国只能掌握3兆瓦的技术，其中控制系统、关键轴承仍然依靠进口。在太阳能发电领域，光伏发电生产原料多晶硅的提纯和光热发电中的集热管核心技术，目前还掌握在欧美少数公司手里；一些材料和设备还需要从国外进口。2010年11月，中国国际商会会长就“301调查”致信美国政府中指出，“中国50％的光伏电池材料是从国外进口的。另外，中国60％～70％的光伏电池的生产设备从国外进口，其中大部分也来自美国”。在核电领域，目前AP1000三代压水堆技术在中国仍处于引进、消化和吸收阶段，没有形成产业化。在生物质能领域，在第二代燃料乙醇（纤维素制乙醇）、海藻生物柴油、木本油料植物栽培等技术领域没有实现关键性突破，垃圾发电技术有待进一步提高。技术瓶颈依然是导致中国新能源生产成本居高不下的关键因素。
4.生产成本有待降低。从国内来看，相对于传统能源而言，新能源的生产成本仍然较高，缺乏竞争优势。以发电为例，2008年煤的发电成本只有每度0.2～0.3元，太阳能光伏发电的成本是煤电水电的5～10倍，(16) 风电是煤电的2倍左右。国内专家认为，新能源发电成本仍然要比传统发电成本高1/3到1/2，未来还需20年才能与传统能源发电成本持平。由于生产成本相对过高，导致新能源发电上网电价较高。2009～2010年按照国家发展改革委制定的风电定价政策，四类风能资源区风电标杆上网电价在每千瓦时0.51～0.61元区间内；生物质能发电的上网电价是0.75元；国内光伏发电上网电价已实现了1元钱以下的电价。而火电的上网电价在0.3元左右。较高的成本意味着产品销售缺乏市场竞争力，从而营业收入额较小。根据“2011中国能源经济论坛”发布的首份能源集团500强榜单，新能源企业主要为风能及太阳能制造运营商，入围71家，但是营业收入所占比重仍较小，仅占500强总收入的3.03％。与国际比较来看，发达国家的企业由于掌握了核心技术，新能源生产成本较低。以多晶硅生产成本为例，2010年国际上每公斤多晶硅成本控制在30美元左右，个别企业如日本、美国的国际大厂的成本只有每公斤20美元左右，而中国由于需要缴纳技术、专利使用费，除了几家大厂的生产成本能控制在40美元/公斤左右外，多数规模较小的企业的生产成本都在50～70美元/公斤。较高的成本表明国内新能源与可再生能源发展难以规模化产业化，新能源企业的国际竞争力较弱。
5.能源效率水平不高。目前，中国能源效率总体上不仅低于发达国家，也低于世界平均水平。能源效率低在新能源领域可以通过两个指标来衡量：一是新能源在能源消费总量中的比重低。2010年中国水电、核电、风电、太阳能等非化石能源占一次能源消费比重仅为8.3％，而2009年不包括核电在内的可再生能源在能源消费总量中所占的比重，丹麦是17％，瑞典高达34％，德国为8％，(17) 美国为8％。(18) 如果加上核电比重，显然，中国新能源消费占一次能源比重较低。这与中国新能源开发利用水平较低有很大关系。虽然中国已经成为了风电、太阳能、核电在建装机量第一大国，沼气第一利用大国，但是在风电领域，中国风电机组的平均利用率在20％左右，而国际平均水平在25％～30％之间。(19) 利用率不足又与产能过剩密切相关。随着国内外新能源产业扩产的产能集中释放，其供需形势必将发生逆转，部分新能源产品将面临过剩的趋势。二是能源转化效率低。以光伏发电为例，目前中国商业化的光伏组件效率达14％～15％，一般商业化电池效率达10％～13％，其中单晶硅为18％左右；规模生产的薄膜非晶硅太阳能电池的转换效率仅8％，CIS的转换效率为10％～11％。而2010年欧洲商业化的晶硅太阳能光伏电池组件转换转化效率单晶硅已达21％、多晶硅达17％，太阳能硅基薄膜电池的转化效率达11％、铜铟镓硒达14％、碲化镉达12％。2010年11月，德国弗赖堡的弗劳恩霍夫太阳能系统研究所（ISE）实现了实验室单晶硅电池的41.1％的最高转换效率；同年年底，美国波音公司全资子公司Spectrolab开发了业界转化效率最高的地面用太阳能电池，其阳光平均转化率可达39.2％。由此，可以看出中国能源转换效率与发达国家相比存在显著的差距，中国能源转换效率尚待进一步提高。
6.国际合作交流薄弱。纵观新能源在世界各国的发展历程，除了水电、沼气利用之外，大多数新能源产业在中国发展尚不成熟。作为“后起之秀”，中国要实现“后发优势”，必须了解国外先进国家新能源发展的整体状况，追踪新能源发展的最新动向，捕捉新能源发展的最新技术，把握发达国家扶植新能源发展的最新政策，并加以借鉴利用来促进本国新能源产业的发展。同时，积极应对由于国际新能源产业竞争加剧所引发的贸易争端与冲突。这些问题的有效解决必须依靠国际合作交流来实现。但是，当前中国在新能源国际合作交流方面做得还很不够。一是对发达国家新能源政策制定和调整的研究不够深入，发展新能源产业的相关政策法规的制定滞后，跟不上实践的发展，导致新能源规划与现实发展相脱节，指导政策与配套措施相脱离，在一定程度上制约了新能源的发展；二是新能源技术国际合作交流不够，导致最先进的技术引不进来，引进来的二流技术成本较高，企业成本负担沉重；三是在新能源产品国际标准制定上，积极性不高，参与度不够，没有足够的“话语权”，导致中国相当多的新能源产品遭受着同传统出口制造品一样被“反倾销”的命运；四是对新能源国际贸易规则、争端解决机制等不熟悉，在应对新能源国际贸易争端和纠纷时往往没有做好充分的准备，从而在贸易诉讼中处于被动地位，难以有效化解矛盾和纠纷，不能利用国际规则维护自己的合法权益。
（二）新能源发展的主要政策建议
1.健全新能源发展政策法规。新能源与可再生能源发展战略是中国实施科学、绿色、低碳能源战略的重要内容。从世界可再生能源的开发利用及发展趋势来看，风能、太阳能和生物质能发展最快，产业前景最好，有鉴于此，中国应尽快制定新能源与可再生能源中长期发展战略，明确把太阳能、风能和生物质能等新能源与可再生能源的开发利用作为战略重点，把大规模发展太阳能发电作为主要方向，加快大规模发展风力发电，稳定增加资源总量规模化发展生物质能源，与太阳能相结合发展氢能，在荒漠地区建立大规模可再生能源基地等。(20) 要在“十一五”制定的《可再生能源中长期发展规划》基础上，加快统筹制定新能源与可再生能源中长期发展规划，配套制定相关政策法规，严格执行新能源与可再生能源行业各项管理要求，引导新能源产业与可再生能源持续稳定快速发展。
从健全新能源与可再生能源发展具体政策法规来看，一是建立健全完善的生产技术标准体系和质量标准认证体系。行业标准的制定将有利于规范新能源产业市场竞争秩序，提升新能源企业自主创新能力和技术水平，从而实现行业规模经济。二是制定统一的新能源电力入网的接入标准。2010年10月18日，国务院发布了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，宣布将实施新能源配额制，落实新能源发电全额保障性收购制度。在此基础上，应尽快确定出台国内新能源发电上网电价政策，协同国家电网，发展智能电网，形成统一的新能源电力入网的接入标准。三是加强新能源产品制造环节的环境保护监管。要将新能源产品制造和生产环节纳入到国家关于节能减排的工作序列中去，鼓励支持企业依靠技术，加强管理，降低能耗、减少污染，真正使新能源做到清洁生产、安全制造、环保利用。四是在新能源项目的审批、定价机制、税收补贴政策投融资政策等方面建立统一、完善的管理与协调机制，减少不必要的行政环节，切实发挥好服务型政府的工作效能。尤其是要完善新能源与可再生能源产业投融资制度，促进商业银行贷款投入，吸引民间资本进入，设立新能源与可再生能源投资基金，争取风险投资基金支持，发展股票融资，开辟国际融资渠道，支持新能源发展。(21)
2.完善新能源发展市场环境。随着中国新能源与可再生能源的加快发展，迫切要求改变过去粗放式生产、无序竞争的不利局面，进一步完善新能源发展市场环境。具体措施有：一是加快统筹制定和完善新能源与可再生能源发展中长期规划，明确阶段性目标和任务，控制产能，引导企业由一哄而上、盲目生产转向理性、有序生产。二是加强新能源项目审批管理，完善新能源市场准入政策，严格限制市场准入制度，淘汰落后产能，促进新能源企业并购重组，推动规模经济和范围经济，提高产业结构效率。三是规范市场竞争秩序，严格执行《反不正当竞争法》，防止滥用市场支配地位和过度竞争，有效发挥市场竞争机制的作用，不断提升新能源企业的管理水平，促进生产技术不断更新换代。四是实施扩大内需战略，培育国内市场，增加对新能源产品的推广使用。适时推动企业生产性补贴向国内消费性补贴转变，鼓励企业挖掘本国市场消费潜力，一方面实现新能源在国内真正清洁的初衷，另一方面减少出口，降低贸易摩擦和纠纷的发生频率，营造良好的出口环境。
3.破解新能源技术创新“瓶颈”。实践表明，通过市场换取核心技术的路子难以行通，发达国家不可能也绝不会把自己投入巨大成本的最新技术转让给他国，特别是发展中国家。新能源与可再生能源技术瓶颈的突破，必须依靠发展中国家自己树立长远发展意识，构建研发平台，增加研发投入，加大研发力度，从而提升自主创新能力，实现技术突破。政府要对现有的体制机制进行创新，并制定相应的政策支持新能源技术的发展，通过提高新能源与可再生能源的技术自主研发能力，推进产业化、商业进程。一是借鉴发达国家如美国成立新能源国家实验室的做法，加快推进国家重大科技专项研究，加大对新能源领域基础性、前沿性技术的研发投入，加强科研攻关，集中人财物力攻克核心技术瓶颈，为企业自主创新能力的提高提供基础技术服务。二是完善新能源领域的科技创新机制，通过税收、补贴等多种方式，引导企业加大研发投入，突破核心技术和关键零部件生产技术。三是引导、支持、鼓励企业与高校等研发团体建立新能源技术创新的产学研一体化合作体系和企业间技术战略联盟，促进科技成果向现实生产力转化。四是加强新能源技术的国际交流与合作，引进国外新能源技术研发人才，诱导发达国家新能源技术扩散，使中国新能源技术在引进消化吸收基础上进行再创新，(22) 以跳出“引进—落后—再引进—再落后”的怪圈。
4.加快提高新能源使用效率。提高新能源与可再生能源使用效率既是提高新能源企业经济效益的重要途径，也是扩大新能源消费市场的必然结果。为了加快提高新能源使用效率，一是需要加大投入，提高新能源整体开发、利用水平。要按照“十二五”规划纲要提出的要求，调整能源消费结构，增加非化石能源比重；加快新能源开发，推进传统能源清洁高效利用。二是依靠技术进步，提高能源转化效率，从而降低新能源生产成本，以抢占国际新能源发展制高点，使中国新能源产业在国际舞台上立于不败之地。据研究，太阳能电池转换效率每提高1％，企业生产成本会降低7％。目前国内各光伏大厂已纷纷采取行动，提高电池转换效率。例如，尚德电力投入规模化生产的冥王星高效太阳能电池，突破了太阳能电池常规制造的瓶颈，其转换效率多晶硅为17.5％，单晶硅为19.5％；英利采用“熊猫”技术的生产的高效单晶组件转化效率已经达到19.89％。(23)
5.高度重视新能源使用安全。新能源在备受追捧的同时，我们决不能忽视它的使用安全问题。“十二五”规划明确指出，要在保护生态的前提下积极发展水电，在确保安全的基础上高效发展核电。这表明了国家对新能源使用安全的高度重视。在新能源生产和使用过程中存在的一些安全问题的确让人担忧。在光伏发电领域，太阳能电池的制造本身是一个高耗能、高污染的过程，而中国是太阳能电池世界第一生产大国，其中的污染情况可想而知。水电的使用，在发挥巨大综合效益的同时，也会带来水生生物减少、地质灾害频发、生态环境破坏等消极影响，生态安全值得高度关注。在核电方面，安全可靠是核电生产利用的第一前提和首要保障。安全问题涉及核电生产、管理、原料仓储、运输的各个环节和方方面面，无论是核电站的地址选择、设计建设、生产运营，还是核燃料的供应、放射性废物的处置，以及核技术及核材料的和平利用与保管，都必须做到安全第一。历史上每一次核事故的发生，对人类来说都是一次生态灾难，必须加快中国核安全规划的编制，加快核安全法的制定实施。为进一步促进核能安全使用，必须做到核电统一规划和布局，核电运营标准化规范化，设立严格的监督程序，建立透明的信息机制，使核安全信息在全社会得到普及。
6.加强新能源发展国际合作。国际合作对全球新能源与可再生能源的发展至关重要，当今世界是一个开放的世界，新能源与可再生能源的发展也必须置于全球化的视野之下。从国际新能源与可再生能源市场来看，发达国家无论在技术、资金、管理和研发等方面都处于主导地位，占有绝对优势。尽管中国新能源与可再生能源发展与发达国家处于同一起跑线，但在核心技术的研发和产业投资等方面还存在较大差距，加强国际合作与交流，引进吸收消化国外先进技术和经验非常重要。一是加大对发达国家新能源政策法规的研究力度，建立与完善适合中国新能源与可再生能源发展的一整套政策法规体系，为中国新能源产业发展提供决策服务和政策支持。二是加强新能源技术国际合作交流，推动加强可再生能源和氢能、核能等重大能源技术研发等方面的国际合作。2007年11月科技部与国家发展和改革委正式启动《可再生能源与新能源国际科技合作计划》，表明中国在新能源国际科技合作方面迈出了可喜的一步。2007年以来成立的中国—欧盟清洁发展机制促进项目、中欧清洁能源中心、中美清洁能源联合研究中心等，推动了中国新能源技术迈向新的台阶，加快了新能源技术提升和新能源产业化发展。三是增强国际新能源原料供应合作。中国某些新能源原料资源比较匮乏，尤其是核能发电所需的铀矿资源，90％以上需要进口，这就要求中国加强国际谈判合作，将合作重点放在上游的勘探、开采领域，鼓励企业实施“走出去”战略，满足中国越来越多的原料需求。同时要加强中国与发达国家在太阳能产业链中的原料、技术和设备的合作。四是积极参与新能源产品国际标准制定。充分利用中国是世界新能源与可再生能源第一生产大国的地位，在新能源与可再生能源的生产使用标准方面争取更多的“话语权”，在全球范围内积极推广中国过硬的行业标准。五是提高应对新能源国际贸易争端和纠纷的能力，保护自己的合法利益，进一步熟悉国际规则，并参与游戏规则制定，努力构建国际经济新秩序。
注释：
① 崔民选：《中国能源发展报告》（2010），社会科学文献出版社2010年版，第213～214页。
② 《全球可再生能源前景看好》，载于《中国证券报》2011年6月24日。
③ 《2050年可再生能源完全可以满足全球能源需求》，载于《经济参考报》2011年2月28日。
④ 《十二五水电迎来大发展，占非化石能源比重超六成》，载于《中国证券报》2011年4月22日。
⑤ 资料来源：《中国能源统计年鉴2010》。一次能源统计口径包括煤炭、石油、天然气、水电、核电和其他能发电。
⑥ 冯之浚：《中国可再生能源和新能源产业化高端论坛》，中国经济出版社2007年版，第279页。
⑦ 叶连松、靳新彬：《新型工业化与能源工业发展》，中国经济出版社2009年版，第38页。
⑧ 张国红：《奥巴马的科技新政与美国的新能源发展战略》，载于《当代社科视野》2009年第5期。
⑨ 《世界各国新能源发展战略图概览》，载于《工程机械》2010年第6期。
⑩ 崔民选：《中国能源发展报告》（2010），社会科学文献出版社2010年版，第212～213页。
(11) 裴永刚：《印度新能源政策及其评析》，载于《国土资源情报》2010年7月13日。
(12) 韩文科：《中国可再生能源发展战略的若干问题——十一届全国人大常委会专题讲座第十二讲讲稿》，2009年10月31日，中国人大网www.npc.gov.cn。
(13) 杜祥琬、周大地：《实施科学、绿色、低碳能源战略——中国能源中长期发展战略研究（下）》，载于《学习时报》2011年5月16日。
(14) 国家信息中心宏观政策动向课题组：《新能源产业2010年回顾与2011年展望》，载于《中国科技投资》2011年第2期，第41～43页。
(15) 周杰：《新能源产业要加速国际化》，载于《国际商报》2011年1月4日。
(16) 吴晓江：《戒除嗜好！面向低碳经济》，载于《文汇报》2008年6月5日。
(17)(19) 严恒元：《欧盟过去10年可再生能源比重翻番》，载于《经济日报》2011年4月19日。
(18) 这一数据来自于美国能源部网站。
(20) 参见严陆光、陈俊武：《中国能源可持续发展若干重大问题研究》，科学出版社2007年版，第263～265页。
(21) 参见崔民选：《中国能源发展报告》（2009），社会科学文献出版社2009年版，第221～223页。
(22) 肖英：《全球新能源技术发展：以技术垄断与技术扩散为视角》，载于《可再生能源》2007年第4期。
(23) 诸玲珍：《提高中国太阳能电池转换效率迫在眉睫》，载于《中国电子报》2011年4月26日。
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