农地征用制度：基本矛盾下的产权博弈分析，本文主要内容关键词为：基本矛盾论文,农地论文,产权论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国农地征用制度的基本矛盾
始于1978年的我国农村土地集体所有、家庭承包经营为特征的农地产权制度，虽然从法律上确定了归属性质的农地产权，但未赋予农民对土地持有层面的土地产权，而仅赋予利用层面且带有债权性质的承包经营权。随着我国工业化、城市化进程的加快，在农村集体土地产权主体模糊不清以及产权残缺的条件下，大量农村集体土地被征用，正在造成大批“种地无田、上班无岗、低保无份”的失地农民。失地农民问题产生的根源并不是工业化、城市化进程的加快，而是中国土地征用制度存在重大缺陷。我国现行土地征用制度的基本矛盾是：该制度否定了以家庭承包经营权为核心的土地他项权利的存在，以对所有权的征收来替代多层次产权的征收，直接破坏了土地集体所有、家庭承包经营的农地产权制度。这一矛盾主要表现为：征地权力滥用，征地程序不规范，地方政府征地行为扭曲；征地补偿不合理，侵害农民的土地权益，引发社会矛盾。
二、基本矛盾下各行为主体的产权博弈分析
产权经济学认为，产权是指私人、组织、政府在一定时间内对财产行使或控制的使用权、收益权和转让权。德姆塞茨认为，产权作为一种社会契约，可用来解释人的经济行为和经济增长的业绩，它决定谁是经济活动的主角并因此决定着社会财富的分配。如果制度不能适当的反映资源稀缺性和经济机会，经济中就会出现行为的扭曲。下面本文将从产权的角度来分析政府、集体和农民作为利益相关者，在我国土地征用过程中，如何为争夺各自的利益进行产权博弈。
1、政府征地行为的产权分析
土地征用权是国家为了社会公共目的或公共利益需要，依照法定程序，强制性地取得原土地权利人的土地并给予补偿的权利。它主要指国家或政府机构在规范土地基本经济要素转移过程中所涉及的产权法法律安排和管制程序的总和。世界各国对土地征用权的行使都有详细的法律限定，大都严格以土地用途是否为公共用途或具有公共利益作为判定土地征用是否合法的依据。我国为了规范征地制度，制定了《中华人民共和国土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地法》等有关法律和制度。征地是目前我国土地农转非的主要途径。我国2004年新修改的《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以按照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。2004年的新《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。可见，征地权作为一种“宪政特权”，它具有以下特点：第一，土地征用是为了社会公共利益的需要。它是为了发展公共事业，建设公共设施，或实施国家经济政策需要使用特定区位的土地，没有其他区位的土地替代或替代不经济时所采取的行动。亦称公共利益需要原则。第二，征地权是政府针对土地所有者的一种强制性权力。对于被征地所有者而言，一旦政府依据法定程序对某地行使征地权后即具有法律赋予的强制力，此时被征地者已经丧失跟政府谈判的权利。亦称法定程序的强制性原则。第三，征地必须给予被征地者合理的补偿。亦称依法给予补偿的原则。上述三原则在国际上被公认为土地征用权行使的“三大原则”。
根据第一个特点，土地征用必须符合社会公共利益。但是我国现行法律对“公共用途”或“公共利益”界定不足，概念模糊，这必然会导致权力部门对概念内涵的外延理解，土地征用权的滥用也成为逻辑上的事情。新土地管理法第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。不难看出，国家建设征用土地也成了为社会公共利益而征用土地，即“公共利益”与“国家建设”划了等号。这就人为地扩大了征地的范围，扩大到所有的经济建设领域，不论是公益性的还是营利性的事业，包括兴办企业、工业园等，都可以搭上公共利益的便车。因此，对公共利益的解释成为地方政府和相关职能部门自由裁量的权力。而权力租金的诱惑，使得征地范围进一步扩大，政府可以根据需要随意征用农村集体所有的土地，征地权的行使没有限制。这就导致政府征地行为扭曲。
根据第二个特点，征地权是政府针对土地所有者的一种强制性权力。土地征用权是政府“在没有所有者同意的情况下，将财产用于公共目的的权力”(Raleigh Barlowe，1978)。[3]它作为“宪法特权”存在的理由是：用于公共目的的土地若要通过市场供应，政府必须与土地所有产权主体一一进行谈判，这样做交易成本很高。当交易成本很高时，由政府提供公共品可能比市场交易供应这些物品会更有效率，政府的强制性征用可以节省这部分交易成本。政府以这种节省了交易成本的征购价格可以强制购买更多的土地，这本身也增加了政府的收益。但是，公益项目的征地，也可以通过市场谈判而降低到可以接受的范围之内，由市场定价，凡能达成就不动用征地权，以最后可以动用征地权作为威慑来促成各方达成一致意见。
根据第三个特点，征地必须给予被征地者合理的补偿。目前，我国征地普遍是政府硬性定价，依靠行政手段以政府行为的方式强制形成征地补偿标准，实行征地包干，征地补偿标准大大低于市场价，远未考虑农民持有土地未来的增值收益和土地发展权问题。在低廉的征地价格下，许多地方政府又在政治利益的驱动下，压低出让价格，吸引投资项目，导致建设用地过度扩张，同时扭曲价格机制。加之征地补偿费被层层克扣和挪用的现象时常发生，农民强烈不满。
通过以上分析，可以发现，政府在行使征地权时如果没有严格遵守上述三条原则，就会形成征地权的滥用。而事实上，从经济学角度对政府征地进行成本收益分析，政府具有明显的征地动力机制。在我国“征地、补偿、批租”的土地制度中，很多地方政府不按法定程序办理征地手续，低价征用，然后高价拍卖获得巨额的土地增值收益。土地征用权作为“宪法特权”，实际上是政府与农民之间的强制买卖关系，在征地非市价补偿的情况下，通过征地这一产权安排，实现土地所有权由集体所有转变为国有土地的产权转移。这样，本应由农民享有的土地溢价被以权力租金的形式转化成为政府经营土地的收益。
2、土地集体所有者的产权行为分析
我国《土地管理法》规定，农村土地属于农村集体所有。这虽然从法律上确定了归属性质的农地产权，但现行体制中的集体分为三级，即乡、村、组。集体的土地所有权属于哪一级？各级的权、责、利如何划分，如何分配？我国法律并没有明确的规定。由此可能产生行使农地所有权的主体错位。表现在实践中，农村集体成了“一个抽象的没有法律人格意义的集合群体”，是一个虚置的权利主体，说土地集体所有是虚的，集体最多不过是经营者、管理者，而实际拥有分配土地绝对权利的是政府；另外，作为土地拥有者的集体，也不是一个完整的财产主体。按现行法律法规规定，集体经济组织和拥有土地所有权份额的农民基本上只有土地所有权中的使用权，而实际上没有租让权、交易权和抵押权。最突出的问题是，集体土地不能进入一级市场，不能就补偿、安置等的利益进行谈判，政府主导了农村集体土地的处置和收益权利。由于农村集体经济组织和农民的土地权益归属不清，使农村集体土地产权具有很强的外部性，农村集体土地增值收益成为一种界限模糊、可以共享、分配方式不确定的“公共利益空间”。由此直接导致了征地过程中各权利主体和开发商出于各自利益最大化的考虑对公共领域的攫取，给多征多占、侵犯农民权益的行为提供了方便。
农村集体经济组织在法定体制中的缺位和农村集体土地所有权的虚置，使村委会在现实中成为村庄中最重要、最关键的角色。从实际运行来看，村委会承担着众多复杂的功能：第一，政府的代理人，承担政府所要求完成的所有行政工作；第二，集体财产法定代理人，承担着集体财产的管理职责。而其中最具代表性的权利是土地发包和土地调整；第三，公共事务管理者，协调和管理社区公共事务。但是，村委会在政府行政、村务管理、农民集体财产保护方面存在着巨大的矛盾冲突。三位一体的冲突角色使村委会陷入了严重的委托—代理困境：村委会究竟代表谁？一方面，作为政府代理人，必须执行上级政府的任务，否则，就会失去地方政府所赋予的合法性和权威性；另一方面，作为集体财产和利益的代表，必须维护村民的利益，否则，就会遭到村民的离弃。没有村民的支持，代理人的位置也不会长久。由于集体土地不是经由集体成员自愿同意交由村集体代理，而是由国家强制实施的制度安排，是法定体制赋予它作为村庄集体财产的代理。所以它所代理的土地没有具体的成员可以声称自己拥有所有权。面对这种含糊不清、没有得到清楚界定的产权安排，就有可能发生道德风险，代理人采取越权行为攫取委托人财产权利的行为，就成为该种制度内生的逻辑。从本质上讲，村委会三位一体的矛盾角色是农民财产和利益保护陷入危机的真正原因。
土地集体所有的代表，当初是没费任何成本，从农民手中无偿取得土地所有权。农地转非时，作为代理人，集体有权决定土地的转让及其条件。我国《土地管理法实施条例》第二十六条规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有。这样的规定使得集体转让土地时没有成本与收益的比较，出让土地所得几乎是纯赚。所以，集体便具有低价转让土地的经济刺激。村集体利用自己特殊的身份和地位，扩大寻租空间，以管理费、分成、提留等各种借口和名目截留征地补偿费，从而实现自己的权力租金，其结果必然是“崽卖爷田心不痛”。
3、被征地农民的产权行为分析
产权理论认为，土地产权是土地制度的核心，是存在于土地之中的排他性完整的权力。一个完整的土地产权束一般包括土地的排他性使用权，通过使用土地而获取租金的收益权，以及通过出售或其他办法转让土地给他人的转让权。在我国，有关法律未赋予农民对土地持有层面的土地产权，农户对集体土地拥有的产权只是使用层面且带有债权性质的承包经营权，没有权利转让土地。虽然《土地承包法》规定，农地在农业用途范围内可以转让，土地承包经营权呈现普遍意义的物权化变化趋势，农民会产生使用者主体的“所有者幻觉”，在一定程度上保证了土地产权的不受侵害。但农民的土地产权具有相当大的不确定性。现行土地制度规定，农地转为非农用地，国家征地面对的是集体，而不是农户。农地一旦转为非农建设用地，承包农户的农地转让权就不再得到现行法律的承认，不能自主行使土地的产权处置权。没有转让权的农民在这样的交易中相应地失去了大量土地权利租金。温铁军的研究表明，在土地征用过程中，如果成本价(征地价加上地方各级政府收取的各类费用)为100，拥有集体土地使用权的农民只得其中的5%-10%，拥有集体土地所有权的村集体得25%-30%，60%-70%为地方各级政府所得。可见，没有谈判权的农民得到的补偿最少。开发商的高回报率以及远远高于征地补偿的土地出让价格让被征地农民感到极不公平。
在我国土地征用中农民权益屡遭侵害，其根本原因在于：在我国征地制度中，决定工业和城市用地供给的，既不是农地所有权，也不是农地使用权。政府以工业和城市用地需求做出判断，运用行政权力决定土地的供给及价格。而作为土地交易的一方——被征地农民却没有资格与政府讨价还价。我国农民缺乏维护自身利益的土地权力基础，现行的征地制度剥夺了农民参与谈判的地位、资格、权利和机会。一是排斥农民的意愿和谈判、缔约权，由土地部门单方拟定征地方案。二是在征地补偿费分配上，农民没有“喊话权”，是不明不白的被动接受。三是如遇征地争议产生纠纷，农民没有司法诉讼权。另一方面，在征地产权博弈中，农民缺乏维权的组织保障，总是处于“弱势位置”。我国农民作为一个利益群体，虽然人数众多，但谈判力较弱，没有形成真正意义上的农民自己的经济组织。组织资源的极度缺乏使我国农民在与各利益群体的博弈中处于弱势地位，他们不仅无法与政府进行有效的谈判，而且对政府决策和制度安排没有多少发言权。由于缺少一个能反映农民利益的、平衡的政治结构，当农民土地权益受到侵害时，农民的利益主体地位得不到法律的全面保护，不能在国家征地、社会保障、就业安置等方面获得与政府或开发商直接谈判的权利，由此导致土地补偿金不能真实反映土地的市场价值。在四处申诉无门的情况下，被征地农民阻挠征地、不让施工、集体上访事件频繁发生，严重地干扰了社会经济的安定。
三、结论与政策
我国农地产权的残缺以及征地制度对农地所有权的强行征收，直接破坏了以土地承包经营权为核心的农地产权制度，致使市场机制不能正常发挥配置土地资源的基础性作用。在土地征用过程中出现了诸多征地行为失效和侵害农民权益的问题，征地已成为我国各种矛盾的聚焦点。而清晰且有保障的农地产权制度是运用价格机制配置土地资源的基础和关键，所以本文据此提出创新征地制度的路径选择。
1、明晰农村土地产权制度，培育和完善土地交易市场
科斯(1960)认为，资源配置效率取决于产权边界的清晰度。而我国的农地产权主体不清、产权边界不清，导致部分有价值的产权不可避免地处于巴泽尔(1997)所谓的公共领域之中：离开了清晰界定并得到良好执行的产权制度，人们必定争相攫取稀缺的经济资源和机会。所以，完整的农地产权制度是构建有效率的土地征用制度的基础。具体地说，要建立与社会主义市场经济相适应的现代土地产权制度至少应包括三方面的内容。第一，要明晰农地产权，清晰界定集体与农民的土地产权关系，真正让农民把土地当作自己的财产；第二，要完善土地交易机制，尽快建立健康有序、城乡统一的土地市场。在符合全国土地利用总体规划的前提下，允许农村集体建设用地直接入市，通过政策引导和法律规范，大力发展农地转用市场，充分发挥市场对土地资源的基础性作用。同时，政府可通过设置土地增值税和土地交易税来合理分配土地增值收益。第三，要健全法制，加快征地制度法制化进程。
2、建立有效的约束机制，规范政府征地行为
征地权是国家的强制性行政权力。为保证土地征用工作顺利开展，防止土地征用的腐败行为，应严格规范政府征地行为。首先，必须以立法形式明确界定公益性用地的范围，将以公共利益的名义进行征地的项目逐一列出。只有确实符合公共利益需要、进入征收目录的项目才动用征地权，除此之外的经营建设项目不得以任何公共利益的名义行使征地权。同时规定凡违反征地法律的行为要承担相应的法律责任，并进行必要的惩处。其次，要建立公开、公平、公正和高效的土地征用管理体制和程序。通过建立和完善公众参与、公开查询、举行听证及举报等制度，增加工作透明度，加强全社会对征地过程的监督。即土地征收的目的和补偿标准、安置办法应向社会公告，并举行听证，听取被征地农民集体和农户以及其他受影响单位和个人的意见。不予公告、不举行听证的，农民有权拒绝征地。再次，要建立与被征地农民集体和农户的协商机制，建立公平的争议仲裁制度，充分保证被征地集体和被征地农户的知情权、参与权和申诉权，保证农民充分行使公民权利。
3、提高土地征用补偿标准，完善土地征用补偿机制
在城乡分割的二元经济体制下，土地征用大都采取一次性的货币安置方式，征地补偿标准严重偏低，货币补偿对失地农民的生活难以起到基本的保障作用。而且，在现行的土地政策和制度安排下，失地农民无法享受与城市居民同等的社会保障权利，为数众多的失地农民生活艰难，正在沦为“无地、无岗、无保”的三无游民。所以，征地补偿制度改革应着眼于提高被征地农民原有的生活水平，而不仅仅满足于“使被征地农民保持原有的生活水平”。因此，对被征地农民，一定要按照被征土地改变用途后的市场价格给予公平合理的补偿。为使征地合理补偿易于操作，建议在原来的三项补偿即土地原有用途损失补偿，附着物和青苗损失补偿和迁移和安置补助费用的基础上，再增加三项补偿，即社会保障费用，就业培训费用和土地增值收益分成。在农地被征用后，从土地出让金扣除土地成本后的余额中拿出一部分，比如15%，直接进入被征地农民的社会保障账户，用于以后由于通货膨胀等其他因素导致的农民生活贫困，以及被征地农民60岁以后的养老保障。
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