宏观调控的政策调整与法律调整之辨，本文主要内容关键词为：宏观调控论文,政策论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
虽然中国经济法学界一般认为宏观调控是具有中国特色的、用来诠释政府与市场关系的关键词，宏观调控法的称谓及其理论概括是中国经济法的独创，① 但是对政府宏观调控更多地适宜于行政部门按照法定程序而产生的政策进行调整，② 还是宏观调控从主体的确立、权力的界定到调控措施的决策与实施过程的监督、评价，乃至决策责任等宏观调控行为和活动等都应当规范化、法律化等问题尚未达成共识。前者我们可以称之为宏观调控的政策化，后者可以称之为宏观调控的法律化、法治化。在我国，由于宏观调控的政策化论者和法律化论者不能达成共识，以至于影响到我国宏观调控的实际效果和社会效果。如2008年底国务院应对金融危机的4万亿元人民币刺激经济决定出台以后，社会各界在除了肯定我国政府对国际、国内经济勇于负责，积极支持国际、国内经济复苏的同时，对政府利用财政资金刺激、扶助经济的决策中应履行什么程序，该资金来源和去向的明细信息是否应该公开及如何公开，该政府刺激经济资金的使用绩效如何监督和评价，由谁对此次刺激经济决策负责等问题进行了热议和争论。笔者认为，对这些问题的回答似乎都可以归纳到宏观调控的政策化和法律化的主题之中，因此，有必要予以认真、深入和全面的考察。
一、主张宏观调控政策化的理由是宏观调控具有不确定性
宏观调控政策化论者主张：“宏观调控的客体——经济波动的发生与幅度具有不可预测性、宏观调控手段的搭配具有非固定性、宏观调控的效果具有不确定性等，这些显然采用灵活的政策来应对比较好。”③ 可见，宏观调控的不确定性是其否认宏观调控应由法律来调整的主要理由。另外，“西方国家对宏观调控是否立法，迄今没有定论。宏观调控涉及众多公民的权益，这在十分重视个体权利保护、具有深厚法治传统的西方国家自然成为一个重要问题。在美国形成了两种尖锐对立的派别，一是主张‘相机抉择’，用政策处理经济波动（以下简称‘权变派’）；二是主张为调控主体制定规则，用法律处理经济波动（以下简称‘规则派’）。”“其他西方国家和美国的情况大同小异，也没有对政府宏观调控中货币政策和财政政策两大手段进行约束性立法”，并且认为“企图把一切问题都民主化、法治化，这历来都是不可行的”。“国外宏观调控的历史发展趋势是，由过去的法律、政策并用，愈来愈走向行政部门或中央银行的政策调控为主。”④
而另外一种观点在肯定“宏观调控必须法治化”的前提下却认为“通过具体立法‘固定规则’是不可行的”，因为“复杂多变的经济形势要求灵活应对的宏观调控”，“能够对经济进行宏观调控的是政府及其宏观调控行为，而不是法律的规定”，“宏观调控的合理和正当是不能用法条来证明的”，“宏观调控法制也不可能通过制定《宏观调控法》之类的法律来实现，而是要通过权责统一、过失责任、司法最终解决等朴素的法治原则加以落实。”⑤ 与主张宏观调控政策化的观点相比，这种观点除了强调宏观调控的责任和司法救济外，其余的观点和理由与前者并无本质上的区别。这种主张不必对宏观调控行为和活动加以法律规范化调整而仅以分权、问责、司法救济为宏观调控法治化主要内涵的观点，在相当程度上也属于宏观调控的政策化论。
宏观调控政策化论从其观点的提出到理由的论证，从形式上看，既考量了宏观经济的内在性特征和实现治理国家法治化的形式与本质内涵，也考量了宏观调控的历史与现实发展，有其一定的道理和意义。然而，笔者通过对经济学和宏观经济学的理论及其揭示的相关经济规律，以及对政治学、政治经济学和法学基本理论的系统考察，并结合国际上有关国家调节、干预市场经济的经验后发现，宏观调控政策化论至少在对宏观经济学的认识、宏观调控的内涵、宏观调控法的本质以及宏观调控的客体与宏观调控法的调整客体的界分等方面的认识和把握不够科学。
二、经济波动的不确定性并不能否定对宏观经济规律的已有认知和国家干预经济之有效性
在我国，宏观调控一词最早出现于1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》之中；1992年正式确立社会主义市场经济为改革的目标模式，为宏观调控的大规模使用提供了土壤；1993年的宪法修正案作出“完善宏观调控”的明文规定后，宏观调控成为使用频率越来越高的词语。⑥ 尽管有人认为“‘宏观调控’不是一个清楚的概念”，“经济学界一般认为，宏观调控等于宏观经济调控，调控的主体是政府或国家，客体是国民经济总量……手段是货币、财税等宏观经济政策，不包括产业政策、结构优化标准和环境政策等”；⑦ 但“事实上，宏观调控的作用不限于经济领域，去掉‘经济’二字的修饰，宏观调控的外延应当是大于宏观经济调控的……国家的宏观调控实践和经济法学界并不囿于某种经济学观点，而把经济结构调控包括在宏观调控之内，规划（计划）和产业政策等被认为是宏观调控（法）的重要组成部分。”⑧ 笔者认为，不管是将宏观调控的对象局限在传统经济学范畴内，还是将宏观调控的对象扩大至整个国民经济活动的主要环节和领域，宏观调控都是国家实现其经济管理和调节职能的活动和行为，直接的目标是国民经济的协调发展。同时，从经济法的发展历史看，出于因市场规律对社会经济调节功能失灵的救济，以及国家和政府管理、调节经济职能和机制的产生和发展，产生了调整“国家调节社会经济过程中所发生的社会关系”的经济法，⑨ 所以作为经济法重要组成部分的宏观调控法应该与经济学、宏观经济学意义上的国家干预、调节国民经济的范围、目标、政策⑩（即手段，以下本文将“宏观调控手段”与“宏观调控政策”同一使用）是一致的。所以，经济法研究中的宏观调控客体是国家或政府调节、干预经济的活动和手段，并不把国家和政府围绕实现社会、治安、政治秩序的稳定与协调而对社会、经济、政治领域实施的影响国家全局性或者相当范围的管理、调节活动也纳入其中。经济法语境中的宏观调控是省去了“经济”的宏观经济调控法，本质上内涵中去掉“经济”二字的宏观调控并非是宏观调控法的规范对象。
从1936年凯恩斯《就业、利息和货币通论》的发表到上世纪70年代之前，是以凯恩斯主义为中心的现代宏观经济学的建立与形成时期。(11) 凯恩斯在理论上论证了国家干预经济的必要性，此后，宏观经济学成为西方经济学的重要组成部分，也是国家干预经济的主要学说。(12) 宏观经济学对宏观经济波动的认知主要表现为：“政府有一些能用以影响宏观经济活动的政策工具。……也就是说，通过改变货币、财政或其他政策，政府能够避免经济周期中的最坏情况并提高潜在产出增长率。”(13) 政府这种用来影响宏观经济的政策工具（宏观调控手段）的运用是建立在对宏观经济增长和衰退有比较清晰的认识基础上的。(14) 尽管从理论界来说，经济学家一直在反对人为干涉经济的自由主义与主张国家采用扩张性的经济政策的凯恩斯主义之间摇摆不定，然而在实践上美国政府采纳的凯恩斯经济理论，为其走出上世纪20～30年代的经济大萧条和为上世纪60～70年代的经济繁荣作出了巨大贡献。
上世纪50年代，西方各主要国家的经济波动表现为通货膨胀加快、预算赤字加大、经济增长放缓，甚至出现停滞、萎缩、失业人数增加的现象，使得以财政政策为主调控经济的凯恩斯经济学派在宏观经济研究和政府制定宏观调控策略领域占据主导地位的局面开始动摇；上世纪70年代以后，新古典经济学派以个体利益最大化、理性预期、市场出清三个假设的条件，运用附加预期变量的总供给曲线和总需求曲线组成的经济模型，得出了“财政政策和货币政策是无效”(15) 的、“政府不能通过系统的经济政策来愚弄人民”(16) 的结论。但是，该经济学理论既否定了政府干预宏观经济的有效性，也否认了政府进行宏观调控的必要性和正当性，所以该理论显然不是“经济波动的不确定性决定宏观调控主要不适宜用法律进行调整”的依据。而同时期发展起来的货币主义宏观经济学派则提出了以货币政策解决滞胀问题，新凯恩斯主义学派则主张用刺激总需求政策避免经济的长期萧条、用稳定化的斟酌使用的工资和价格政策保持或恢复供给和需求的均衡。此外，随着理性预期的兴起，政府在制定经济政策时越来越重视预期的重要性，并逐渐产生了博弈理论在宏观经济政策方面的应用。(17) 这些经济学派虽然在政府调控宏观经济的政策（工具）和理论方法上有所不同，但都认为政府对宏观经济的干预和调控是必要的和可行的。
另外，就政府调控宏观经济的政策而言，其采纳的是经济学上已揭示的影响、制约宏观经济指标的政策工具，至少当时的理论是证明了其对宏观经济发展或波动之规律是有认识的，这些经济学理论所揭示的政府对经济的干预的有效性已在实践中逐步得到了证明。事实上，本次由美国次贷危机引起的全球金融危机的主要原因就是以国家干预经济为主要内容的凯恩斯经济学是建立在严重的财政赤字之上的，当经济泡沫散去，很容易出现经济萧条的危机。面对危机，美国政府、西欧各国、欧盟组织、我国政府等都采取了增加财政投入直接向金融企业和实业企业注资入股、由国家收购濒临困境和破产企业的股权、增加国家投资兴建公共设施、减税、由中央银行向商业银行短期贷款等手段和措施，这也再次证明了“20世纪的政府已经不再是20世纪以前的政府，已经发生了‘政治国家’向‘经济国家’的转变”。(18)
成熟的经济学和各国宏观调控实践所揭示的宏观经济目标主要是：充分就业、经济增长、物价稳定、国际收支平衡，其涵盖了整个国民经济活动的主要环节和问题。经济波动的不确定性与宏观调控必须对调控的目的、实施条件和后果等有基本的认知之间并不矛盾。所以，在肯定和主张国家（政府）可以并应当对宏观经济进行干预和调节的理论、观点和行为活动中，它们对宏观经济的运行和波动基本是有认知，只是在具体政策工具的选择和组合、政策工具参数变量的大小决定和效果的好坏等方面，尚有不同罢了。
三、宏观调控法的调整对象应是国家（政府）在实施宏观调控活动中发生的社会关系
（一）经济波动并不能直接反映和表达人与人之间的共同联系
宏观调控政策化论者认为经济波动的发生与幅度具有不可预测性、宏观调控手段的搭配具有非固定性、宏观调控的效果具有不确定性是决定宏观调控主要适宜政策调整的一个主要因素，而忽视了法律的调整对象，即一定的社会关系。社会关系不是某几个社会主体之间的相对具体的相互联系，而是一些高度抽象化、概括化、定型化的人们的相互联系。所以，人们的行为或活动影响和决定社会关系，社会关系高度概括、反映人们的行为和活动，这一特点恰好符合包括法律在内的社会规范所作用对象的本质要求。
经济波动是一国或者国际经济循环系统中相关表征的动态过程。这一过程的出现虽然主要是由人们的行为或活动引起和导致的，但是其本身只是人们行为或活动客观结果的存在，其直接反映和表达的是再生产循环各环节、各方面的指标、数值的变量，并不能直接反映和表达人与人之间的共同联系。经济波动的不确定性只是人们有意识或者无意识经济行为或经济活动所引起和导致的客观结果而已。经济波动的不确定性并不能改变经济波动的本质属性。宏观调控手段的搭配虽然是人的有意识的行为或活动，其间肯定会产生人与人之间的共同联系，但是作为宏观调控政策化论者否定宏观调控法律化、主张宏观调控主要应由政策来调整的一个理由——宏观调控手段的搭配具有非固定性，所揭示和说明的只是这种行为或活动的难选择、没有相对不变的选择模式而已。其所表达的是宏观调控手段选择行为或活动本身的特点，并没有揭示和说明宏观调控手段选择行为或活动中产生、引起的社会关系。宏观调控效果的不确定性所揭示和说明的也是人们行为或活动的最终客观结果的一种特点。宏观调控效果作为国家和政府干预、调节经济行为或活动的结果，其本质是一种人们行为或活动客观结果的存在，并没有直接反映和表达人与人之间的共同联系。“宏观调控效果的不确定性”既然不是也不能反映一定的人与人之间的共同联系，那么其就不是决定法律需求的前提或者必要因素，其也不能决定法律是否有必要对其进行调整。由此可见，用其来支撑宏观调控主要不应由法律调整而主要应由政策调整的主张和观念缺乏客观性。
（二）经济波动是宏观调控的对象
从宏观调控的产生及其发展实践看，其从来不是以认识、预测甚至消除宏观经济不协调为宗旨的，而是以减少经济波动的不利影响后果和波动的时间为目标的。
首先，宏观调控政策化论者所言的经济变动的不确定性与西方经济学所称的商业周期或经济周期的波动的不可预期、没有规律、几乎不可能较为准确地预测是同一的。从客观实际看，经济波动的确没有可精确计算和验证的规律可循，宏观调控也只是在努力探索、寻求经济波动的轨迹，利用一些政策工具去影响、干预、减少经济波动中的不利因素和不良结果。
按照凯恩斯经济学原理，政府可以运用的宏观经济政策及其工具的目的达到“政府能够避免经济周期中的最坏情况并提高潜在产出增长率”。(19) 这种活动可以说是在努力认识经济不确定性的基础上对宏观经济所作的人为干预。从历次经济危机以及本次金融危机中西方国家的积极干预活动和干预政策上看，政府的宏观调控就是采纳了以凯恩斯为代表的政府可以利用宏观经济政策干预经济的学说和理论。
西方经济学和宏观经济学所研究的影响宏观经济活动的政策主要是运用财政政策和货币政策工具；在我国，“宏观引导调控所采用的调节手段，主要包括税率、利率、汇率等经济杠杆和其他财政、税收、金融、信贷、价格、工资等方面政策工具及其运用，特别是它们的综合运用。”(20) 正是经济具有波动和不确定性、商业有周期变化，加之市场规律和机制又无法对其进行有效调节和控制，才有了国家（政府）的宏观调控职能和活动，所以，经济波动是宏观调控的对象与客体，而不是宏观调控法所要调控和规制的对象与客体。
其次，用经济不确定论来作为宏观调控政策调整的主要论据，无疑是否定了政府对宏观调控的正当性。宏观调控政策化论者认为，“经济的最大弊病是风险、不确定性和无知所造成的，政府干预不是为了消除不确定性（这既不可能、也无必要），而是通过提供各种服务和信息，使人们更好地运用理性。”“经济波动的不可预测性，表明它对宏观调控主体具有一定的‘不可抗力’，认识、把握它比较困难。”(21) 在此，政策化论者除了告诉人们有关经济不确定性和经济波动有不可预测性和宏观调控行为和活动具有不受人的意识与认知安排之外，并未告诉人们国家和政府调节和干预宏观经济的内涵是什么，以及国家和政府调节和干预的目的又是什么；而且，政策化论者虽然否认宏观调控主要应当由法律来调整，但是其并没有否定宏观调控的必要性和正当性。在西方，“尽管学院派经济学家常常辩论政府是否应当干预，大多数实际政策辩论集中在什么时候和如何干预的问题上”，(22) 这也在一定程度上告诉人们，以国家和政府干预经济为主要内容的宏观调控是建立在人们对经济波动有基本认知与干预手段基本有效性基础上的。
既然政策化论者也承认宏观调控的正当性在于决策者对调控措施决策的认识合乎经济发展的规律性，那么，按照其基本观点和理由，经济运行和经济波动是不确定的、不可知的，那么国家和政府还要对经济施加人为调节和干预，岂不是在提倡国家和政府可以不考虑经济的基本发展规律，可以不考虑正当性和人类普适价值观而实施对社会经济的管理、调节和控制吗？其实，除了宏观调控外，任何人为的活动及其行为规范都是可以用是否正当这一社会价值观来评判的。特别值得注意的是，在“法律高于任何权力、法律高于任何其他规范、法律高于任何个人”的法治国家，(23) 这一评判尤为重要。如果是这样的话，宏观调控主要以政策来调整和规范国家和政府的命题与论证就是毫无意义的，因为它并没有考虑到这一重要的价值判断。
（三）宏观调控手段实施所引起的社会关系变动具有既定性和可抽象性
宏观调控手段搭配的不固定性、难固定性确实客观存在，然而如上所述，这种宏观调控手段搭配方面的难以固定化并不能否认任何一种或者一组宏观调控手段决策的出台实施以后会引起相关经济主体之间、经济主体与国家（政府）宏观调控部门之间、市场经济主体与公民等社会一般主体之间的利益关系变动这样的直接效果。已有的经济学理论和相关数学模型以及宏观调控实践告诉我们，宏观调控政策和手段都是直接作用和影响经济统计指标、经济量化数据、经济变量参数的，这由国家和政府宏观调控所直接影响和作用于相关的社会主体以后，就形成了相关社会主体与国家（政府）相关宏观调控主体之间的利益影响与变动联系。
这种利益变化涉及各方主体的利害关系，涉及各方主体的经济利益乃至社会利益，由此就会造成由各方主体的具体关系组成的社会关系的变化。在这一范畴内，宏观调控手段搭配的不固定性并不能否认宏观调控手段实施所引起的社会关系变动的既定性、可抽象性和可固定性。对此，像建立具有中央和地方政府经济管理部门首长、经济学专家、行业协会代表、消费者团体代表参加，并由全国人大常委会批准的判断宏观经济形势的裁量机构；建立判断宏观经济形势的法定化程序和违法审查机制；国家（政府）采取宏观调控手段和措施时必须保持行动的一致性；国家在出台宏观调控手段和措施时必须充分保护私人利益等，都是抽象、固定各种具体的宏观调控社会关系的指导思想和原则。这些内容在德国《经济稳定与增长促进法》（1967年颁布）和美国《充分就业与平衡增长法》（1978年颁布）中已有了充分的体现。(24)
综上所述，宏观调控手段实施以后，飘忽不定、不可能完全预测和把握的只是宏观调控的具体经济效果，而实施任何的由宏观调控手段所引起的社会各方利益关系既有具体的，也有的是可以抽象的；在本质上，法律对其予以调整和规范并无障碍，只是在制定具体某项法律时还要寻找比较成熟的经验和适当的时机。
（四）宏观调控法的调整对象是宏观调控必然引起的各方利益变化的社会关系
的确，“法律只能调整稳定、确定的社会关系，而对飘忽不定的社会关系，法律是望而却步的”，“宏观调控的客体——经济波动、宏观调控的手段和宏观调控的效果都具有相当的不确定性。因此，立法者无法用法律使之确定化、稳定化。”(25) 这在政治学和法学范畴内应该是一个规律性的、有共识的结论了。然而宏观调控政策化论者只论述了法律无法和不应该调整不稳定的社会关系，并没有论证和阐明宏观调控的社会关系的稳定与否；政策化论者似乎是以经济波动的不确定和无法预知以及宏观调控手段搭配方式的非固定性、宏观调控效果的不确定性来证明或暗示宏观调控社会关系的不稳定性，或者其本来就是将经济波动、经济运行、宏观调控手段的使用、宏观调控的效果与宏观调控社会关系概念等同使用，这违背了政治学、政治经济学和法学的基本认知。
宏观调控法的调整对象是国家（政府）在实施宏观调控活动中所发生的一系列社会关系，既不是直接对宏观经济各领域、各环节、各部门的运行或者经济波动进行调整，也不是针对宏观调控的实际效果进行调整和规范。这是由国家（政府）行为的作用客体和对象与法律所调整和规范客体的性质不同所决定的。
宏观调控活动中主要的社会关系是基本稳定的、可认知的、已认识的、能够抽象的，其与法律调整某类较为稳定的社会关系的客观要求并不矛盾。在“法学中，‘宏观调控’反映为具体的制度设计”，其“往往涉及有关宏观经济和社会综合目标的实现”。(26) 所以，这种内涵的制度设计与宏观经济运行的不确定性是有区别的，其规范的内容相对稳定并有法律科学和法治经验可以遵循。且不说根据法律调整社会关系的立法理论与具体宏观调控的实践活动经验，可以将需要法律规范和调整的由宏观调控所引起的主要的、重大的利益变动的社会关系领域，抽象地转化为宏观调控法律所规范的几大方面，如我国国家和政府宏观调控的权力配置、宏观调控手段运用的目的、实施宏观调控手段及其具体工具的条件和时限、运用宏观调控手段及其工具的决策程序、宏观调控手段及其工具实施中的监督、宏观调控手段及其工具实施后的利益调整、宏观调控决策和实施中的相关法律责任（包括宏观调控决策主体的法律责任、宏观调控实施主体的法律责任、宏观调控监督主体的法律责任、宏观调控决策实施过程中相对人的法律责任）；就是从西方国家已有的宏观调控历史和我国改革开放三十多年的宏观调控历史经验也能充分地概括和总结出调整宏观调控社会关系的基本思想和基本方法。从经验上看，我国改革开放以来，在比宏观调控实践更短的经济活动和政府经济管理领域也比较成功地梳理了其间发生的主要社会关系，并将其进行归类和抽象，明确了相应的法律调整和规范对象，制定了相应的法律进行规范和调整，比较典型的如我国《反不正当竞争法》和《反垄断法》等。
虽然经济运行本身和宏观调控手段实施以后的效果有不确定性，而从宏观调控的决策和运用的具体手段看，其目的效果应该是相对明确的，否则以不可知的政府或者组织手段和行为来解决不可知的事物特别是社会关系，显然缺乏正当性。因为“宏观调控在经济上的合法性，取决于经济上的合理性，实际上就是经济上的‘合规律性’”，(27) 经济法建筑在客观的经济基础之上，这种目的的结果就是利用经济学已经有认知的各种宏观调控手段及其工具来减少经济波动的影响和后果，否则的话，虽然宏观调控立法固定了宏观调控组织、部门的调控职权，设定了宏观调控决策程序，规定了宏观调控的法律责任，但是其未必认识经济发展规律和经济波动规律，其所规范和利用的干预经济波动的手段及其工具也并非能减少经济波动的影响和后果，实现供给和需求平衡、充分就业、经济增长、物价稳定和国际收支平衡，甚至可能异化为造成新的经济波动的干预经济的手段及其工具。
从宏观调控的直接后果看，宏观调控手段在决策后一旦实施，必然会引起社会关系间的利益变动，这是宏观调控所引起的直接社会利益关系的变化。由于该结果是国家和政府实施和运用经济干预工具——宏观调控政策和手段引起的，并且其针对的是国民经济的商业发展周期，因此，在该结果的背后或导致其产生的具体运行和作用的过程中，必然会引起国家和政府宏观经济调控部门与相关市场经济主体之间、市场经济主体与市场经济主体之间、市场经济主体与公民等社会一般主体之间的利益关系变化。比如，政府宏观调控决策存贷款加息这一宏观调控手段旨在吸引存款、减少社会货币流通量、减少社会投资量等，而这一决策实施以后的直接效果就是商业金融机构必须为存款者增加利息的支付并同时增加向贷款者收取的利息；存款者获得的存款利息增大、贷款者支付的贷款利息增大。与此同时，商业金融机构与存款者之间、贷款者之间的利益关系就会在原有的基础上发生变化，这种社会关系的变化是由宏观调控手段的决策和实施直接引发的。这种宏观调控社会利益关系的变动其实是由宏观调控决策和实施目标、原因、条件的既定性所决定的，即以控制政府开支工具来影响政府预算的平衡，以税收工具来影响人们的收入进而影响市场需求、私人储蓄、商品价格、投资需求等。(28) 可见，宏观调控决策实施以后，其直接后果、目的效果都是明确的，社会各方利益关系的变动也是直接明确的，因此，法律完全能够对其进行规范和调整。
其实，对于以上这些情形，宏观调控政策化论者也是在不知不觉中予以承认的，他们认为，“宏观调控活动必然要涉及不同利益主体的利益损益”，“因此，宏观调控行为事实上也是不同利益主体的一种博弈。”遗憾的是该论者没有将这种各方主体之间的利益损益关系理解为其中包含了相对确定的社会关系变动而已，其只是强调宏观调控因为其间有利益损益，才有宏观调控利益博弈——“博弈的确又使宏观调控具有一定的不确定性——导致宏观调控的实际效果偏离宏观调控决策出台预期”(29) 而已。
从宏观调控的间接后果——宏观调控的实际结果和最终效果看，其才是不确定的。受相关因素的影响和制约，包括宏观调控手段本身的非恒定和难以全部定量化等特性的制约和影响，譬如宏观调控手段的搭配种类、实施时间长短和实施效果显现的时滞性、国际经济环境制约、宏观调控决策实施的偏差等，以及受一个国家的国民经济和国际经济环境与因素的复杂性的干扰和制约，使得宏观调控的实际结果和最终效果的确呈现有不确定性和一定的不可把握性，如宏观调控手段实施以后对宏观经济指标以及各宏观经济指标内的参数的影响会产生什么效果。如2009年中国为应对金融危机而采取的积极财政手段和紧缩的货币手段，到了2010年初经济总量虽保持了持续增长的比例，就业率也有所提高，但同时国内需求和货币流动均衡目标方面却未达到预期效果，国内的需求仍然不强，并出现了通货膨胀的苗头和压力，(30) 这种结果和效果方面的不确定性和不可把握性反映的是一个国家全局性的或相当区域性的、宏观范围和视野下的经济要素、经济参数方面综合影响的结果。对其如何规范、是否一定能追求得到，对此法律制度是无法控制也无须控制的。因为这种不确定性的结果是宏观调控的间接后果，也是宏观调控的实际效果、最终效果，其并不像宏观调控的直接后果、目的效果那样——社会各方利益关系的变动是直接明确的，法律完全能够对其进行规范和调整；它们不是宏观调控行为和活动所引发的社会各方直接利益关系变动，无法成为法律调整的对象和客体。
宏观调控措施的复杂性、前沿性和灵活性与宏观调控法律制度的原则性和稳定性并不矛盾。宏观调控措施再复杂，也应当有其目标、原则、标准与法定化的手段，这部分政策内容不但可以而且应当制度化，(31) 宏观调控制度化的根本因素不仅在于宏观调控的目标和原则，宏观调控决策实施的基本条件与标准是有基本认知和相对稳定的，而且宏观调控措施实施以后的社会利益关系的变化与其监督、责任追究过程中的行为活动和社会关系的变动规则是可以运用政治学、法学、社会学、经济学等现有科学认知明确、具体地予以揭示的。
如果宏观调控效果的不确定不能成为反对政府宏观调控的理由的话，那么其同样不是否认对宏观经济发展基本规律以及宏观经济政策与实现良好的宏观经济目标之间的有效性关系可以认识的理由；尽管在实际效果方面，这种认识和认知在实证意义上的验证会与其数学意义上的验证产生偏差，然而在宏观经济可以调控的认知中，那只是如何寻找到更有效、更匹配的一套政策（手段、工具和措施）而已。(32) 然而，这种效果已经不是宏观调控的目的效果、直接因果联系上的效果，并且由这种效果引起的社会经济利益关系也不是宏观调控法律规范所要调整的对象了。
四、西方国家政府宏观调控中的“相机抉择”并不是对宏观经济调控法律化的否认
（一）能否对经济波动有完全的认识和制定规范货币手段的法律规则的条件是否成熟是“相机抉择”和“规则之争”的本质
宏观调控政策的固定规则化与相机抉择化曾经是西方国家在政府宏观调控中运用货币政策和财政政策方法或模式时一个争论的问题。即使在西方经济学已经比较清晰地揭示了“原则上财政政策和货币政策可以起到稳定经济的作用”前提下，仍然有些经济学家怀疑人们预测商业周期和合适时机的能力，认为“不能相信政府能制定出正确的经济政策，政府自由干预的权限应该受到严格的限制”，(33) 所以财政政策方面的保守主义者认为，由于“经济衰退时期很容易增加预算赤字，而在繁荣时期却很难反其道而行之”，因此，要制定规则“对立法机构进行预算约束”。(34) 在货币政策方面，固定规则派认为“私人经济相对稳定”，(35) 并且为避免货币政策的“政治性误导”和“决策者非理性（如屈从于公众预期）”(36) 应当“通过货币增长规则或产出目标来制约中央银行的权限”(37) 以及建立以“允许根据经济状况的反馈来改变货币政策”(38) 的规则也是可能的。
批评国家（政府）可以干预经济的人认为，从历史发展来看，无论是出于政治动机，还是由于存在政府干预经济的时滞，即政府认识到问题需要时间——得到数据的时滞、对初始数据的修正，以及经常得到的相互矛盾的信息意味着当决策者试图评价经济状态时面临极大的不确定性等两大原因，“当政府力图抑制经济的高涨时，减少总需求的政策在经济疲软时才起作用，这就加剧了经济的下滑。相反，当政府力图刺激经济时，当经济自身增强时政策的效果才导致需求的增加，从而引起了通货膨胀。因此，政府行动的批评者，例如，米尔顿·弗里德曼得出的结论是，经济政策如果依据简单的规则，而不是政府决策者的斟酌处置，可以得到更好的结果。”(39) 反对货币政策应该根据规则制定而应该相机抉择的人士认为，“虽然相机抉择的货币政策可能有一些缺点，但它也有一个重要的优点：灵活性。……政策规则的设计者并不可能考虑到所有情况，提前规定出正确的政策反应。更好的做法是任命优秀人才掌握货币政策，并让他们自由地尽可能做得更好。”(40)
由此可见，在西方国家的“相机抉择”和“规则之争”反映的本质并非是国家和政府的宏观调控是按法律行动还是按政策行动的问题，而是国家和政府要不要和能不能调节、干预经济以及如何制定出正确的规则与好规则的问题。事实上，在美国，反对货币政策不应该根据规则制定的人也承认，“任何一种以规则代替相机抉择的企图都必然会遇到规定正确规则的困难任务。尽管有研究考察了可供选择的不同规则的成本与收益，但经济学家们对于什么是好规则仍没有达成共识。在没有达成共识之前，社会除了让中央银行相机抉择地采用它们认为合适的货币政策之外别无选择。”(41) 这说明，至少在美国，按照法律规则来制定、实施宏观调控中的货币手段并不是不可能、不应当的，其采取的相机抉择是为了实现国家和政府调节、干预经济的职能和目的，同时也是在规范政府实施宏观调控货币政策（手段）过程及行为的法律暂时无法具体化情形下的过渡性策略而已。规范政府宏观调控行为的法律规则是必要的，没有规则只是暂时无法制定出好的、更符合经济发展规律的规则而已。
其实，西方国家早已认识到法律制度对国家和政府干预经济的影响力和重要性，并对此进行了相应的实践。首先，相机抉择的宏观调控模式是在宏观调控权法定机制安排下的产物。相机抉择权主要存在于货币政策的决策与实施过程中。美国和西方有关国家的央行运用货币政策的权力一般都是由宪法、银行法规定的。其次，相机抉择主要是西方国家，特别是美国宏观调控中涉及货币政策中具体实施决策和实施中的权力，并且其货币调控目标、幅度等均由法律规则予以规范，以增加公众对宏观调控手段的可预见性。如美国1978年颁布的《充分就业与平衡增长法》第11条规定了物价水平稳定、高就业水平、国际收支平衡以及持续而合理的经济增长等四大宏观调控原则性目标。其第17条第1款第5项明确规定，实现充分就业与平衡增长，政府应主要依靠私人企业投资与生产活动，该法为美国的宏观调控措施，尤其是联邦储备委员会的金融与货币措施的独立化和非政治化提供了制度基础。(42)
（二）西方国家政府干预经济中的规则与我国宏观调控中的法制并不完全同一
如前所述，在西方规则派的理由体系中，除了“防止政治危机和政府承诺的言行不一”，(43) 保护宏观调控相对人和社会经济主体私益之外，因为经济波动在根本上是不可知的、我们没有能力预测周期更无法即时认知，相机抉择没有客观依据，即使政府干预经济的部门的相机抉择也可能是人为地非正确认识经济波动规律的活动，所以，国家和政府宏观调控、干预经济还必须严格按照既定的一切活动标准和程序进行，“一个政策规则规定了对宏观经济状况作出反应时政策的自动调整”，如“把通货膨胀与联储的联邦基金利率目标联系起来”(44)、把货币供给的增加量与实际GDP平均每年增长率联系起来、用电脑来控制央行贴现率的升降、将失业率与央行货币供应量联系起来(45) 等，总之，运用货币政策的宏观调控中要“公布决定程序的规则，使每个人都可以理性地预期变动，消除基于对美联储意外贴现率变动猜测的股票交易。如果由于经济状态的激烈变动需要改变规则，他们也可以公开争论并再次调整。”(46) 由此可见，他们所主张的宏观调控规则主要是一种规范宏观调控政策和手段决策活动的程序，在此程序范围内，其主要内容是固定经济波动的规律以及宏观调控手段与经济波动之间的客观关系，这与规范法理学意义上的对法律原则性规范以“权利、义务、责任的准则、标准”(47) 来具体化的法律规则并不完全同一。所以，用西方的规则派和权变派在西方国家宏观调控的理论和实际中谁占主导地位、谁的效果好等来证明宏观调控是否应当法律化还是政策化显然逻辑前提不妥，说服力不强。
五、宏观调控的法律化是法治国家的应然要求和我国宏观调控的实际要求
（一）法治国家对国家和政府宏观调控行为或活动的要求
法律具有至上的权威，制定法具有明确性、公开性、普遍性、不矛盾性、可行性、安定性、不溯及既往性，国家机关遵守法律并相互制约、司法独立、具有以法律控制立法权和行政权的制度是现代法治的内涵和精髓。(48)“法治的原则决定了经济法的核心任务在于双重防范，即防范国家经济权力和私人经济权力滥用对公民经济自由权的侵犯。”(49) 在依法治国方略已明确载入我国《宪法》的今天，宏观调控作为国家和政府干预市场经济的最重要的手段，我国的宏观调控应该依法而实施，宏观调控应该法治化是一个不言而喻的理念和目标。虽然这个理念和目标的实现进程可以也应该根据经济学的发展和各国及我国宏观调控实践的经验分阶段、分步骤进行，但是任何以经济运行的不确定性、宏观调控手段搭配的不固定性和宏观调控效果的不确定性来否定宏观调控的法律化，强调“决策者……在确定一个能数量化和可操作的天衣无缝的目标体系方面存在困难”，“宏观调控政策手段体系也十分庞杂……不能精确地计算手段对政策目标的逆反效应”，“在一个开放的和动态的竞争体系中，任何对未来变化的预测都不能完全合乎实际，宏观经济政策所要求的条件难以全部满足”而主张宏观调控法制化的不现实，“宏观调控法制也不可能通过制定《宏观调控法》之类的法律来实现”(50) 都是违背法治要求的，也是将法治和法律实用化、工具化了。
虽然伴随着国家经济职能的不断扩张，政府权力的强化将是一个不可避免的趋势，但是，要保持权力与权利关系平衡的“关键可能并不在于‘强权力’本身，而在于如何运作‘强权力’以及如何规制‘强权力’”，(51) 所以，借助于法律和法治来规范国家和政府宏观调控行为和活动，厘定国家和政府经济调节与干预的权力边界，充分保障社会经济主体的经济权利，恐怕是人类目前为止最为理想的方法和途径了。法律制度给予人们的最大好处就是规范人们的行为，告诉人们活动的后果，经济社会活动中同样如此。
（二）国家或政府干预经济失灵的现实要求
在商品生产和交换充分发达、市场经济体系已经形成的社会中，在把建设法治国家作为建国基本方略之一的国家中，政府调节、干预市场经济的行为和活动必须是权力和责任明确的。但若把这一切都寄希望于国家或政府少数决策者、管理者的开明、明智、敏锐等是既不正当也不现实的，其所能依靠的最终力量只能是充分体现市场要求和充分反映民意、能给公民以正当、明确预期的法律规范并法治化地运行这些法律规范。“国家经济调节如果没有相应的经济法，脱离法律原则和规则的规制，难免发生调节不当或权力滥用，使国家调节不但不能妥善地弥补市场调节的缺陷，反而扰乱正常经济结构和运行秩序。这种情况在现实生活中是常常出现的，例如这次美国次贷危机发生和恶化，就同当时政府的政策欠妥相关”，“为保障国家调节正确、恰当地发挥积极作用而尽量减少失误，就需要立法机关事先制定相关法律，确立国家调节必须遵守的原则和规则。”(52) 从现实考察，国家和政府的宏观调控如同其他政府行为一样同样存在包括政府失灵在内的种种风险，这些风险恰恰是宏观调控法治化最根本的原因或依据：首先，宏观调控决策受调控者主客观因素的制约，不一定每次都能做出正确的判断与宏观调控决策。其次，社会经济的运行与发展瞬息万变，任何宏观调控决策或宏观调控行为都同时具有适时性与滞后性。再次，在非法治化运作的背景下，宏观调控决策者同样可能存在寻租或被俘的情形。最后，在经济日益全球化的形势下，宏观调控决策在世界经济的动荡与冲击下能够产生预期的效率也难以保证。(53)
其实，自我国改革开放以来，特别是建设社会主义市场经济体系以来，在宏观调控取得成就的同时，也存在不少诸如政府不守承诺、不注重私益保护、宏观调控政策朝令夕改等问题，这既影响和削弱了公民对政府宏观调控政策的信任度，也产生了与政府宏观调控措施相反的后果。比如，2007年5月22日，有关提高印花税的传闻就已经在市场上快速流传，甚至有人还在互联网论坛上发帖称，“财政部晚间将发布消息，证券交易印花税率由1‰提高到3‰”。由此，上海证券报记者当日分别致电财政部新闻办、国家税务总局新闻办，向有关负责人求证。得到的答复几乎完全一致：“没有听说过将要调整股票交易印花税的消息。”对此，众多媒体纷纷以“利空传闻被澄清”给予了报道。5月29日晚上，新华社发布了“为进一步促进证券市场的健康发展，经国务院批准，财政部决定从2007年5月30日起，调整证券（股票）交易印花税税率，由现行1‰调整为3‰”的消息。由于民众认为此次股票交易印花税税率调整导致了股票指数的暴跌，因此公众对此举措产生了异议：是这次宏观调控股市的政策事先泄露了机密，在不得已情况下，财政部、国家税务总局才不得不对“利空传闻”给予澄清，还是国家的宏观调控政策可以随心所欲地出台呢？如果这是一起泄露国家机密的事件，那么国家为什么没有进行调查处理呢？诸如此类的先是民间有预计和传闻国家将出台某些宏观调控手段（如银行存款利率的调整、调整房屋买卖印花税税率、开征物业税等），后有政府相关部门及人士出面澄清事实，在不久的将来又突然“半夜鸡叫”地出台的事例还真是不少。
“我国目前的政策式的宏观调控是建立在政府控制经济的传统之上的，其在实质上外化为政府行政权力优于国民个人权利的观念。因此，在法律赋予国家宏观调控权力的同时，建立对其有效的法律监督与救济机制，为当务之急”，(54) 这在今天不应该再有任何的异议。
（三）仅有设权、分权、责任追究而实现的宏观调控的法律化是不全面的
以设权、分权、责任追究而实现的宏观调控的法制化固然可以对国家和政府相关机构与部门之间围绕宏观调控决策、实施、监督等的权力性质、范围等方面的分工、配合、监督制约等行为和活动所形成的联系进行法律调整，并对其行为或活动予以规范化。与此相适应，国家和政府相关的宏观调控决策、实施、监督主体不当行使法定宏观调控权利和权力的法律责任追究与承担是能够得到解决的。然而，其因为缺失了对宏观调控具体决策、实施、监督等行为的法律规范，缺少了对其间宏观调控决策、实施、监督主体与相关社会主体之间的社会关系调整的法律，所以也缺乏如对宏观调控行为的目标、义务、决策条件和程序、决策实施的程序和效力等基本方面的法律规则的构建，不仅宏观调控行为或活动的本身及其社会关系得不到规范和调整，而且对保护受宏观调控影响的、与宏观调控决策和实施相对应的社会主体之间利益关系的调整也是虚化的。与此相适应，国家和政府相关的宏观调控决策、实施、监督主体的宏观调控活动规范（主要是权力与义务、权利与义务），乃至相关的受宏观调控影响的社会相对人违反法定义务的法律责任追究和承担就缺乏前提和依据。
由此可见，仅以设权、分权、责任追究而实现的宏观调控的法律化是不全面的。这样的宏观调控法律化不是现代法治应有之义中的“法律化”宏观调控。
注释：
① 参见谢增毅：《宏观调控法基本原则新论》，《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2003年第5期；史际春、肖竹：《论分权、法治的宏观调控》，《中国法学》2006年第4期。
② 参见郝铁川：《宏观调控的不确定性与法律、政策调整》，《东方法学》2009年第2期。
③ 同前注②，郝铁川文。
④ 同上注。
⑤ 同前注①，史际春、肖竹文。
⑥ 参见漆思剑：《剔除附庸性：经济学之宏观调控的经济法改造——兼论国家投资经营法与宏观调控法的区别》，《政治与法律》2009年第3期。
⑦ 同前注①，史际春、肖竹文。
⑧ 同上注。
⑨ 漆多俊：《经济法基础理论》，法律出版社2008年版，第24～25页。
⑩ 在西方经济学中，宏观经济政策既指那些能够影响经济运行和经济波动的手段，也指国家和政府在什么时候和如何干预经济的方法策略。在各种政策手段之内还有具体的政策工具，如财政政策中就有国债、税收等工具，在货币政策中就有公开市场业务、改变贴现率、规定准备金等工具。国家和政府干预经济的时机与方法策略又是与宏观调控政策手段相联系的，如财政政策中的税收工具能自动稳定经济，就是一种自动稳定经济的宏观调控策略；在财政政策中为应对经济衰退而增加政府购买支出方案或者作为反通货膨胀行动一部分内容的降低央行通货膨胀目标的行动等就是斟酌处置宏观经济的策略；运用提高工人的工作技能和改善劳动市场微观结构的手段来降低平均失业率就是把注意力集中于微观经济的宏观调控策略。由此可见。西方经济学中的“政策”与政治学和法学范畴内作为行为规范和政治规范的“政策”并不同一。西方经济学中的“政策”主要含义是调节、影响经济波动和运行的手段，兼有指导行为方法上的策略之意。正是在此意义上，西方才有宏观调控政策法的称谓。参见［美］保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《宏观经济学》，萧琛等译，华夏出版社1999年版，第54页；［美］约瑟夫·E·斯蒂格利茨、卡尔·E·沃尔什：《经济学》下册，黄险峰、张帆译，中国人民大学出版社2005年版，第795页。
(11) 参见胡振华主编：《宏观经济学》，中南大学出版社2003年版，第7页。
(12) 同前注⑥，漆思剑文。
(13) 同前注⑩，保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯书，第54页。
(14) 同上注，第48页。
(15) 同前注(11)，胡振华主编书，第269页。
(16) 同前⑩，保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯书，第260页。
(17) 同前注(11)，胡振华主编书，第281页。
(18) 冯果：《宪法秩序下的经济法法权结构探索》，《甘肃社会科学》2008年第4期。
(19) 同前注⑩，保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯书，第54页。
(20) 同前注⑨，漆多俊书，第252页。
(21) 同前注②，郝铁川文。
(22) 同前注⑩，约瑟夫·E·斯蒂格利茨、卡尔·E·沃尔什书，第794～795页。
(23) 周永坤：《法理学——全球视野》，法律出版社2000年版，第528～529页。
(24) 参见吴越：《宏观调控：宜政策化抑或制度化》，《中国法学》2008年第1期。
(25) 同前注②，郝铁川文。
(26) 丛中笑：《中国宏观调控与宏观调控法的梳理与重构》，《南京大学法律评论》2009年秋季卷，第8页。
(27) 同前注①，史际春、肖竹文。
(28) 同前注⑩，保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯书，第54页。
(29) 同前注②，郝铁川文。
(30) 参见《央行：2010年第一季度中国宏观经济分析》，http://www.pbc.gov.cn/detail-frame.asp?col=100&ID=3606,2010年8月19日访问。
(31) 同前注(34)，吴越文。
(32) 同前注⑩，保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯书，第271页。
(33) 同上注，第281页。
(34) 同前注⑩，保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯书，第282页。
(35) 同上注。
(36) ［美］曼昆：《经济学原理》下册，梁小民译，机械工业出版社2006年版，第350～351页。
(37) 同前注⑩，保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯书，第282页。
(38) 同前注(36)，曼昆书，第351页。
(39) 同前注⑩，约瑟夫·E·斯蒂格利茨、卡尔·E·沃尔什书，第792页。
(40) 同前注(36)，曼昆书，第351～352页。
(41) 同上注，第352页。
(42) 同前注(24)，吴越文。
(43) 同前注⑩，约瑟夫·E·斯蒂格利茨、卡尔·E·沃尔什书，第792～793页。
(44) 同上注。
(45) 同前注(36)，曼昆书，第815～816页。
(46) 同上注，第816页。
(47) 同前注(23)，周永坤书，第203页。
(48) 同上注，第528页。
(49) 同前注(18)，冯果文。
(50) 同前注①，史际春、肖竹文。
(51) 湛中乐、肖能：《论政治社会中个体权利与关键权力的平衡关系——以卢梭社会契约论为视角》，《政治与法律》2010年第8期。
(52) 漆多俊：《当前世界金融危机与经济法的理论和应用》，《政治与法律》2010年第2期。
(53) 参见胡志光：《宏观调控法研究及其展望》，《重庆大学学报（社会科学版）》2008年第5期。
(54) 同前注(24)，吴越文。
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