中国的社会养老保障制度改革，本文主要内容关键词为：中国论文,保障制度论文,社会养老论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会养老保障制度改革对中国的企业改革、健全的公共财政、当前和今后退休的健康发展都具有关键的作用。中国已经开始为城市职工、特别是那些国有企业的职工建立一种个人帐户式的以投资为基础的制度。从长远看，中国仍旧面临着两方面的重要问题：既要对这种制度的设计和推广加以改进；又要将这种现存的非基金式的制度逐步过渡到一种新的安排。
1、社会养老保障制度设计的原则
对于养老问题的任何学术讨论的一个有用的起点是保罗·萨缪尔逊的著名文章，他在文中证明，在均衡的状态中，完全非基金的现收现付的养老金制度的正实际回报率等于实际工资总额的增长率，即人口增长率和生产增长率的总和。萨缪尔逊的理论分析是假定一种经济是没有资本存量的，并且表明在这种条件下现收现付的养老金制度是某种合理的政策。但是，现实经济是有资本存量的，并且资本的边际产出大于工资总额的增长率。这就意味着一国用养老金的基金购买的退休收入的长期成本可以低于现收现付制，也就是说，为了提供同样水平的收益，基金制中的存款要少于现收现付制中所需要交纳的税金。
不过，在任何国家，采用现收现付制都具有某种政治上的诱惑，因为这样做可以给予现在和即将退休的人员一份意外的收益，而把这份意外收益的成本转到未来的纳税人身上。自从19世纪俾斯麦首次将正式的养老金制度引入德国以来，许多国家都经不住这种诱惑。那些采用现收现付制度的国家通过提高收益和扩大覆盖面的办法一次次地产生着新的意外收益，从而使现收现付制度得以普及，并得到政治支持。
但是，目前在世界范围内采用现收现付制的国家日益认识到已不存在增加意外收益的空间了。现实的情况是，不论何地居民寿命的增加都意味着未来税率将不得不提高，以维持退休者受益和退休前工资之间的现存比例。结果，我们正在看到不少国家从现收现付制转向基金制，另外一些国家对这种改革也有了积极的态度。
中国已经开始在国有企业的职工中从其独特的现收现付制转向以个人帐户为基础的部分的基金制。为了在更大程度上使现收现付制向基金制的过渡获得成功，中国将来的税收必须低于现行的税收，发展一个更有效率的资本市场，并促进现有国有企业的管理体制的改革。
在现收现付制和基金制之间进行选择，只是设计养老金制度中的两个关键问题之一。第二个关键问题是在定额给付方案中，退休者是根据其工龄和过去的工资水平来领取养老金的。相反，在定额缴款方案中，雇员（和/或他们的雇主）在他们工作的年份里向个人帐户缴费。 这些帐户的平衡可以取得以基金投资为基础形成的资产的回报率。退休者则根据其帐户上资金积累的总数来获得他们的养老金。
当然，可以采取一种混合的制度，即把定额给付制和定额缴款制结合起来。1995年，中国就采用了这两者相结合的制度。参加者将可以通过现收现付的收费从财政中得到定额给付，并且也可以参加雇主和雇员共同缴费形成的定额缴款计划。下面我们将讨论这一制度的两个方面。
也可以采取一种有条件的定额给付制。在这种制度中，个人有定额缴款的帐户，但也可以保证得到最低的定额给付的数额。由定额缴款帐户提供的养老金与保证得到的定额给付数额之间的任何亏空将由政府来补足。
现在世界各国的社会保障制度改革一般都从现收现付的定额给付制向以投资为基础的基金式的定额缴款制转变，经常还伴随着一些有条件的定额给付保证的形式。也可以采取其他混合的做法。政府的定额给付计划能够从中央政府积累的基金投入新资本中得到财政支持。一些政府还采取别的方法，引入了带有个人帐户的定额缴款计划，但却把它当作现收现付制来运作。这种非基金式的定额缴款制提供一种象征性的回报率，即一种没有任何现实资本积累的会计上的回报率。这种象征性的非基金式的定额缴款制提供的回报率比基金制低；为了能够维持下去，这种非基金式的制度所允诺的回报率不能超过工资总额的增长率。
2、中国从以投资为基础的制度中可能得到的利益
在讨论当前的中国制度的特点之前，我将用一些估计的中国数字来讨论以投资为基础的制度的好处究竟有多大，以及以投资为基础的制度在提供给定的退休收益水平方面能在多大程度上减少长期成本。
看一下以下这个现收现付的例子。假定3名职工就有1名退休者。给予退休者的收益是平均工资的60%。这就意味着税率必须是工资的20%。在基金制下提供同样60%的收益的成本是多少呢？这就要根据未来工资总额的增长和未来资本投资的生产率而定。
世界银行估计，在未来数十年里，中国实际的工资总额将每年增长大约7%或略少一点（世界银行，1997）。 我不知道中国未来的资本边际产出是多少。但是1993年葛里高利·周（Gregory Chow）估计，中国工业资本的边际产出是17%，其中建筑业回报较高，住宅和零售资本的回报较低。我采用非常保守的估计，假定未来中国实际的资本边际回报将只有12%。如果回报率更高，那么基金制会更有吸引力。
这两组数字意味着什么？在现收现付制中，税收“缴费”所赚取的是一种等于工资总额增长率的隐含的回报率，联系到上面提到的中国，就大约能确定为7%。假定一个人从25岁到64岁向现收现付制缴费， 那么他从65岁到85岁可以得到受益。简化计算，可以使结果看得更清楚。我们假定缴费发生在工作年限的中间，即45岁，受益也发生在退休年限的中间，即75岁。那么，养老基金挣到的7%隐含着从45岁到75岁30 年的回报率。在7%的水平上，45岁存入的1美元到75岁时就变成了7.6 美元。在这些计算中，当然所有的数字都是按同一价格水平来计算的。
现在可以同有12%的回报率的基金制的储蓄效益作比较。45岁存入的1美元到75岁时就增长为30美元，大概是实际工资总额增长率为7%的经济中的现收现付制的4倍。
这样就意味着基金制能够在储蓄率仅仅等于现收现付制所要求的税率的1／4的情况下提供相同水平的受益。如果现收现付制为提供一个确定的受益水平要求的税收等于工资的20%（例如受益等于与此共存的工资的60%），那么拥有12%资本回报率的基金制（与之相比较工资总额的实际增长率为7%）则能在储蓄率等于工资的5%的条件下提供相同的受益水平。
这是一种巨大的长远的“税收”节省，它要求每个人在他们的每个工作年份里将其工资的5%留出，而不是20%。 这不仅增加了雇员未来的可支配收入，而且减少了扭曲效应和高边际税率的沉重损失。
这是一种长期的计算。那么如何从现收现付制过渡到基金制呢？批评这种转轨的学者指出，它将要求现在的雇员“双倍的付出”。这似乎隐含着，如果现在存在着税收等于工资的20%的情况，那么在向基金制转轨的过程中，要求为即期受益提供资金的税收和要求为未来受益进行储蓄的基金相结合，将使职工双倍付出，即40%。
这种表述在两方面都是错误的。最重要的是，未来基金受益的成本要远低于现收现付制的成本，在前面的例子中我已经将5 %的储蓄率与20%的税率进行了比较。所以，对于当前职工的最大成本就是将所要求的5%存入基金，以便使自己在将来获得退休金。其次， 随着新的退休者从他们的个人基金帐户中提取养老金作为其退休收入的来源的情况越来越多，至少20%的现收现付税金也将在转轨过程中逐渐地下降。
结果，转轨是可行的，因为它仅仅伴随着税率与储蓄率两者结合在早期略有提高，而这种结合的重负将逐渐下降，最后变得低于开始的现收现付制的税率。
3、中国现行的社会养老保障制度
自1995年以来，中国大多数省市对国有企业职工采取了两部分结合的计划。这个计划的第一部分规定，未来的退休者将从现收现付制提供的资金中获得定额给付。对于特殊的工作了40年的职工，将可以得到相当于本地平均工资25%的受益，在那些国有企业中，工龄稍短的职工，比例则有所下降。这种受益将由职工的工资税来提供资金，这种工资税行政当局估计将达到工资的9%。这就隐含地假定大约3个职工养1 名退休者（确切地说，是25名职工养9名退休者）。
这个计划的第二部分是定额缴款制。在职职工和他们的企业要把工资的10%缴给由省市行政部门管理的个人帐户中。政府的计算隐含着逐渐导致受益养老金将取代个人最后一年收入的大约35%。
这个计划的官方方针规定，积累的基金80%可以投资于政府债券，另外20%存入银行。实践中，一些基金据说已转而投资于地方项目以获得更高的收益。政府债券和银行储蓄的真实回报是相当低的，在最近几年实际上是负的。
随着人们对这个新计划认识的加深，一个重要的问题是，定额缴款的基金部分是否真的能成为一种新的追加资本？或者名义上的现收现付计划真的对国家资本的积累没有影响（正如世界银行在它1997年报告中所暗示的）？
这个问题不能靠观察个人退休金帐户基本投资于政府债券来解决，而要靠观察个人退休帐户购买的这些债券是否卖给公共部门（包括银行），从而排挤企业的其他借款来研究。
如果这些定额缴款的帐户的存在造成了中国政府同期大量的预算赤字，那么资本积累就不能增加，定额缴款帐户也会象任何其他现收现付制那样纯粹是一种名义上的投资。如果政府不得不增加未来的税收，以支付这些追加的政府债券的利息（甚至包括本金），那么情况确实会这样。
但是只要这种情况是一种逻辑的可能性，我就没有理由相信这些现存的定额缴款帐户确实造成了（或者将要造成）中国政府大量的财政赤字。如果我的推论是正确的，那么，这些定额缴款帐户积累的增加的储蓄将增加国民的股本。那些个人和金融机构过去购买由定额缴款买进的政府债券，现在也可以购买其他私人市场上的证券。
在新增加的储蓄中能够挣得什么回报率呢？如果我认为定额缴款储蓄将提高国民的储蓄水平，并且不需要用增加政府财政赤字来进行补偿的这种观点是正确的，那么，这些增长的储蓄的真实回报率将是资本边际产出的10%以上（假定资本市场的不完善和配置不合理并没有造成实际回报率的大幅度下降）。即使政府有了财政赤字，并且使用了一些定额缴款基金去填补这些赤字，但只要填补赤字的总额没有增长，而定额缴款基金的总额在增长，那么在定额缴款储蓄中的这种边际的变化就仍然是正值。
定额缴款帐户的真实利率大大低于12%的资本边际产出，反映了政府要求这些规定缴费只能投资于政府债券和利率较低的银行存款而征收的隐含的税收，在最近几年，当实际利率趋向于零时，这种税收达到了100%。
随着将来放松对投资的限制，这些定额缴款帐户将投资于一些非政府的证券，即企业股票和债券，以赚取较高的回报。
根据中国官方的设计，10%的定额缴款率将可望提供相当于退休前工资35%的养老金。如果实际工资的增长率是7%，那么， 定额缴款回报率和替代工资增长率之间的这种比例隐含着真实的回报率仅仅只有大约4%。如果定额缴款帐户能够挣到相当于12 %的资本边际产出的回报率，那么计划存款的4%真实回报率等于对定额缴款征收了大约65 %的实际税率（注：由于个人帐户的缴费率是由法律确定的，所以对利息收入的高税率并不能扭曲储蓄的决策。实际上，税收是职工工资的税收，而不是资本收益的税收。它扭曲了对工作的激励，而没有扭曲对储蓄的刺激。中国征收这种税收是否是一个好的作法，其内容仍然需要仔细观察）。
最后如果允许扩大多种投资选择以获得更高的回报率，那么较低的缴费率或者同样10%的缴费率就可以获得更高水平的受益。例如，当替代率从35%上升到60%的时候，回报将增加一倍，从4%增加到8%这样就可以使缴费率从10%减至5%。
社会养老保障受益的发展前景能够导致家庭减少他们的直接储蓄。尽管这种替代率究竟有多大，尚不明确，但是相当于超过60%退休前工资的可靠受益已经大大减少了个人可感知的对其他退休收入的需求。当然，除非个人有较高的储蓄率，才会减少其他储蓄。根据我对中国官方统计数据的理解，当前中国家庭收入的储蓄水平很高，平均超过了25%。我不知道这个平均值在中国城乡劳动力之间的不同职工中是如何分布的。但是由于有如此之高的储蓄水平，那么自然可以认为社会保障的发展将大大地减少家庭的其他储蓄是可能的。说到底，规定的基金缴费计划能够替代相同数量的现存储蓄，而不改变国民的净储蓄。同样，现收现付制的受益的发展将减少个人的储蓄，但不会增加政府或养老金的储蓄，从而不会造成国民储蓄的净减少。
这里提到的关键一点是，即使导致其他储蓄的减少，基金计划仍旧能够造成比非基金的现收现付计划更高的国民储蓄回报率。为了取得相同的受益，现收现付计划要替代相同数量的家庭储蓄，但是，与此不同，基金计划却无需替代这部分养老金储蓄。
4、中国实施定额给付计划的各种方案
我们现在来讨论中国新的社会养老保障制度的第一层次：对于那些工龄满40年的职工，其一般受益率等于地区平均工资的25%。
在定额缴款所取得的养老金之外还能受益之所以合理，其原因是很明显的，如果仅仅靠规定的缴费计划，那么，某些人工作年限较短，就只能享有不太满意的较低的退休收入。统一规定的养老金受益部分交提高养老收入的总额，并保证在一个地区至少等于平均工资的25%。
然而，可以采用下列两种办法之一（或同时采用这两种办法），对养老金制度的这个部分进行修改，以便大大减少达到这个目标所花的成本。
第一种可能的方案是用基金制去替代现行计划中的现收现付的财政开支。根据官方计算，现收现付的财政开支可望达到职工工资税的9 %，这已是其他税收和强制缴费的最高点。以投资于现存政府债券或者非政府企业证券为基础的基金计划，替代现收现付制使成本可以降为原来的1／3或1／4，使9%的税收降至3%或者更低。这就可以大幅度减少由整个中国税制所造成的扭曲。
第二个可能的方案是集中于第二层次，即对那些在缴费养老金制中收益太低的人实行定额给付养老金，以替代对所有退休者实行全部规定的受益养老金，换句话说，就是全面养老金中的这部分可以是有条件的定额给付，以弥补规定缴纳的养老金和可以被接受的退休收入水平之间的差额。如果这种改革能使一半的低收入养老金获取者受益，那么财政开支的成本就将下降50%以上。
有条件的定额给付养老金制并不是普遍试验的方案，只是注意克服同定额缴款计划相联系的不足。因此，它对工作或其他储蓄并没有不良的作用。这两种选择的有效结合，将使所需要的税收从预期的9 %降到低于2%。
5、转轨的路径
现在中国除了要处理好将来退休者的长期问题外，还必须处理好现在的退休者和那些即将到来的退休者的问题。
在中国，对现有的退休职工的巨大的非基金的债务总额是很难进行估价的。过去，退休金由职工所在企业支付，而没有任何明晰的养老基金或者养老储蓄帐户。当职工达到退休年龄而不再工作时，企业经常只是简单地继续把其退休前的工资付给退休职工。付给退休职工的退休费自动地减去了企业另外挣得的任何盈余。如果它将导致企业净亏损，那么这个亏空将由中央政府或不归还银行贷款来填补。事实上，为国有企业提供退休金的旧体制是一种现收现付制，这种制度的定额给付同职工的最后工资相联系，并且由退休职工的工作单位来管理。
现在中国正在改革企业的所有制和终身工作制。甚至国有企业也必须面对更为严峻的市场考验和意想不到的亏损。作为转向更多的以市场为基础的体制的一部分，企业现行的养老责任已经转给了省市政府。企业作为整体仍旧要为传统的责任缴纳税收，但是这种税收已不再建立在特定企业承担特殊退休责任的基础上。
尽管这种从企业到政府的责任的转移可以对更多地以市场为基础的公司管理制度的转轨有所帮助，并且极大地便利了职工的流动，但是它并不必然伴随着公司管理和职工转向以市场为基础的原则。在美国，当公司对私人养老负有非基金的责任时，这就会以较低的股票价格反映出来（表明未来的净收益降低）。如果非基金的养老责任很重，以致在今后的所有年份里都意味着亏损和公司未来收益现在已表现为负值，那么公司从技术的角度看已破产。股东没有剩余值。然后，养老金要由政府保险基金（养老受益保险公司）支付。当然，这只是一个极端的例子。通常，非基金的养老责任并不是那么大，所以未来收益仍会增加，股票仍会增值，但增值程度会递减。在德国和某些欧洲国家，不存在私人养老的外部基金，非基金的公司养老责任会反映在收益和股票价值上。原则上，中国可以采用这种方法，让中国企业承担起非基金的养老责任。然而在实践中，这样做在中国比在美国和德国更困难，因为国有企业不受股票价格纪律束缚，又缺乏有经验的保持距离的银行，很难加强对其盈利情况的考核。
即使养老责任从企业转移到了政府的代理机构，但在中国仍旧存在着大量关于为这些责任提供间接担保方法的讨论。尽管清晰的政府债券对于保证未来养老受益人的收入源泉是一种有用的方法，但是讨论一般仍然围绕着提供作为间接担保的真实资本的某些形式展开。建议中包括向养老基金转轨必须明确要求对土地租金的权利或由其他国有企业担保的收入。根据我的判断，间接担保现存养老责任与转移现有的国有资产是完全不相干的。如果地方和省级政府现在拥有资产，那么在与例如土地和现存房产租金相联系的收入源泉，和作为同样支付源泉的新的政府债券之间，并没有实质性的区别。对政府的责任作间接担保是完全不适当的。如果由于行政管理的原因，把责任转到省市政府那里，但这种责任被理解为中央政府的最终责任，那么在这种情况下，这种间接担保就更不适当了。
当然，如果指定作为间接担保的某些实际资产有了不同使用方式，例如，间接担保的所有者并不仅仅被动地接受作为一种收入的源泉，而是能够对这些资产的使用进行管理，以取得更多的产出和更大的利润，那就不同了。如果养老金体制的改革把资产交到有明确的动力和激励的较好的经理手中，其结果将改进中国的资源使用。
但是，即使把资产转移给对养老受益负责的实体促使它们进行更好的管理，但是也只有在所有政治上可行的选择中导致这些资源更好地使用的情况下，这种转移在经济上才是有效的。如果做不到这一点，那么中国把一些国有资产、土地或房屋用更有效的方式实行私有化，然后将证券给予现在的雇主、雇员或者承担政府未来责任的养老机构，那么就可以大大提高国民收入。如果世界银行在估价这些债务的价值方面是正确的，那么只用GDP的1.5%的税收，在40多年的时间内这些债券就可以偿还。
6、结束语
中国在决定发展一种定额给付和定额缴款的社会养老保障的混合制度上十分引人注目。实行这种制度，可以为未来的退休者提供保护，同时可以增加国民储蓄和扩大企业债券市场。强调基金受益和从无条件的定额给付制度向有条件的定额给付保障制度转变，将减少税收的扭曲，并将支持集中在最需要支持的人们身上。现行的制度只关注人口中有限的一部分人，主要是城市的国有企业职工。但是，执行这种制度获得的经验和对这部分人口的思考，可以为建立全国性的制度提供根据，这种全国性制度最终能为全体中国人提供养老保险。
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