建立存款保险制度是“入世”过渡期的重要战略任务，本文主要内容关键词为：过渡期论文,存款论文,保险制度论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了保护存款者的利益，同时也为了维护存款者对存款机构的信心，防止因公众恐慌性地挤提存款而引发存款机构的流动性危机，目前西方发达国家大都建立了存款保险制度。美国是世界上建立存款保险制度最早的国家。在即将跨入世贸组织的大门之际，建立我国的存款保险制度，对于维护我国银行体系的安全与稳健运行具有重要的现实意义。
一、国际经验借鉴：以美国为例
（一）存款保险制度建立的历史背景及目的
1929年至1933年的世界经济大危机，使美国的银行业遭到重创，纷纷倒闭，产生了多米诺连锁效应。据统计，1929年到1933年五年间，美国倒闭银行达9108家，涉及存款达70多亿美元，数以万计存款人的存款一夜之间化为乌有。
基于保护存款人的利益，重振公众对银行体系的信任，监督并促使银行在安全运行的前提下进行经营活动之目的，1933年美国国会通过了《格拉斯——斯蒂格尔法案》（亦称1933年银行法），开始对商业银行的业务规定许多限制，并根据该法第12B条款，于1934年1月1日创办了联邦存款保险公司(FDIC)，后来又成立了联邦储蓄贷款保险公司和国家信贷协会股份保险基金，正式以联邦政府的官方身份分别承保商业银行，储蓄贷款银行和信贷协会的客户存款。1950年上述法案条款单列出来，形成联邦存款保险法案。
（二）存款保险制度的运行机制
1.资本金。美国存款保险公司最初的资本金由财政部与联邦储备银行提供，但后来又将资本金归还，财务上成为完全属于参加该公司的成员银行所有。
2.成员银行条件。规定凡参加联邦储备系统的会员银行（包括所有国民银行和部分州立银行）都必须参加FDIC的存款保险，州注册的非会员银行可自愿参加。由于竞争的压力，美国绝大多数商业银行都参加了FDIC的存款保险。
3.保险费的确定及基金。美国FDIC对参加存款保险的银行，制订了统一的保险费率。最初受保银行按其存款平均余额每年缴0.0875%的保险费。从1980年起，降低为(1/27%)。为了弥补联邦存款保险公司保险基金支付赔偿的不足，法律还授权FDIC在任何时候可以从联邦财政部取得30亿美元的后备贷款，保险基金在允许的范围内进行国家证券买卖获得收益。
4.存款保险公司的权力。为了使FDIC能对参加保险银行的业务经营情况有所了解，法案赋予FDIC一系列对投保银行进行监督、检查的权利，如对受保银行账目进行检查之权；对有问题银行的处理权等。
5.存款保险范围与赔偿。美国存款保险标的范围为投保机构所有的活期、定期、储蓄存款户，但不含大额可转让存单等银行本票。赔偿的最高限额最初只有2500美元，现为10万美元。超过限额的存款待破产机构财产清理完毕后，作为破产债权获取清偿。
二、美国存款保险制度面临挑战
从1982年起，美国的银行倒闭数急剧上升由于赔偿支出大增，20世纪90年代FDIC逐渐陷入入不敷出的困境。成立60多年的FDIC在新的形势下面临较严峻的挑战。
（一）原因分析
1.FDIC面临着严重的道德风险问题。道德风险泛指那些因交易双方在合约签订之后因存在着信息不对称所导致的问题。由于存款保险公司不可能对投保银行进行完全的监督，投保银行可能不注意自身风险的防范，或有意去冒更大的风险以追求风险收益。对FDIC而言，虽然交保费的是投保银行，但存款保险的受益者却是存款人，所以道德风险主要表现为存款人在选择银行时，较多考虑存款收益而较少考虑存款风险，银行较少受到来自客户的压力，致使银行为追求高收益而进行高风险投机。并且，FDIC处理倒闭银行的措施加剧了这一倾向。为了挽救某些特大银行，它甚至不惜采取某些非常措施。如1984年5月间全美第八大银行伊利诺斯大陆银行发生挤兑风潮，联邦储备系统，货币监理官和联邦存款保险公司会同美国28家大银行紧急筹措75亿美元巨款进行求援，同时宣布对该行的全部存款进行担保，而不是仅为10万美元以下的存款担保。这样的“慷慨解囊”虽然解了一时“燃眉之急”，但从长远来看，得不偿失，因为开了非常不好的先例，大银行投机有恃无恐，客户也就不必为银行倒闭担忧，选择银行对安全性的考虑似乎多余，“优胜劣汰”的机制丧失作用。就使人感到只要把钱存进一家大银行，就不用担心它的安全，更不必费心去选择银行了。
2.金融创新和金融自由化使银行从事风险活动的可能性大大增加。80年代前，金融业的管制很严格，银行能够从事的活动受到严格的限制，同时银行法还规定了存款利率的上限，因而使银行承担的风险得到了有效控制。80年代后，金融创新和金融自由化的发展，以及存款利率上限的取消，使银行从事风险活动的可能性大大增加。风险银行的资产在整个银行资产中的比例大大上升，银行倒闭变得较为普遍。
（二）改革举措
对存款保险制度面临的这些问题，不少经济学家提出了许多改革建议。美国于1991年颁布了《存款保险改革和纳税人保护法案》，从以下几个方面对存款保险制度进行了改革：首先是追加资金给FDIC的倒闭银行保险基金，以弥补其赔偿资金不足的困难，充实其资金实力，保证其正常经营，维护存款保险公司的稳定运行。其次是严格银行法规，限制联邦储备系统利用贴现窗口扩大贷款来维持银行营业的能力，以规避银行的信用风险和流动性风险；限制FDIC偿还10万美元以上无保险存款的能力，以降低道德风险。再次是根据存款机构的风险程度来确定保险费。过去所有银行按统一费率交纳保险费，改革后，FDIC制定了基于风险的保险费体系。它将银行按资本充足率分为资本充裕、资本适中、资本不足三个等级，每个等级再根据监管部门的评价分为三类。评价良好而又资本充裕的银行交纳的保险费率最低，评价不好而又资本不足的银行交纳的保险费率最高。
三、“入世”过渡期内尽快建立存款保险制度，维护国内金融安全
存款保险制度是市场经济条件下保护存款人利益和国家参与金融管理的可行之策，在加入WTO的五年过渡期内，我国政府应认真学习西方经验，吸取别国教训，建立自己的存款保险制度，以维护加入WTO后开放形势下的金融安全。
（一）将建立存款保险制度尽快提上议事日程
从美国的经验可以看出，存款保险制度的建立，有利于加强对银行业的监督和管理，保证银行经营的安全和稳定。随着我国加入WTO的临近，金融业尤其是银行业将面临着严峻的挑战。根据我国与美国及欧盟一些国家达成的关于加入WTO的协议，就银行业而言，对外开放的主要内容大致包括：两年内将允许外资银行经营人民币业务；五年内允许外资银行具有完全的市场准入；五年内允许外资银行开办人民币零售业务；外资银行在指定的地区可享有同中国国内银行相同的权利（国民待遇），五年内取消地域限制和客户限制。由于许多西方国家都建立了存款保险制度，而我国尚未建立，那么外资银行进入我国之后，在吸引客户存款方面将占据明显优势，我国银行与外资银行之间的竞争将更加激烈。为了在激烈的竞争中站稳脚根，保证我国银行业安全、正常、稳健经营，同时也为了维护存款者的利益，我国应把建立存款保险制度提到议事日程上来，但在具体操作中又不能操之过急，否则，“不合理的制度比无制度更具破坏性”。有关部门应研究国外先进经验，同时加快我国国有银行及国有企业改革，规范股份制度商业银行及城市商业银行的经营，提高其竞争力，抓紧时机建立自己的存款保险制度。
（二）建立存款保险制度，立法应先行
在建立存款保险制度之前应先建立并颁布《存款保险法》。法律的制定与颁行，是存款保险公司建立、经营的基础和法律保证。存款保险法的具体内容应包括：1)规定投保银行的范围，应对参加投保银行达到的资产规模、资本充足率、风险资产控制比例规定统一标准，达到标准即可投保，未达标准则禁入；2)根据不同经营规模、状况、实力的银行，确定不同的保险费率，规模大、实力雄厚、经营良好的银行，保险费率低；规模小、实力弱、经营状况差的银行保险费率高；3)规定存款保险的最高金额；4)规定存款保险公司享有的对商业银行进行监督、检查和管理的权利；5)规定处理有问题银行的主要方法等。
（三）根据《存款保险法》创办存款保险公司
在制定存款保险法案之后，必须及时建立存款保险公司，从一开始运作就要将其纳入法制化轨道。过去我国建立金融机构的通常做法是，先建金融机构，经营一段时间后，再根据运作情况制定法律以规范其经营。孰不知，当国家决定制定法律时，该金融机构在运作的过程中出现的问题之多，已是目前法律难以解决的，使立法机构陷入进退两难的境地。勉强颁布出来的法律，有的刚一出台，本身就存在很多问题和漏洞，结果法律颁布实施没多久，就已不再适应变化了的经济金融状况，必须修改。我国证券市场与证券立法就是一很好的例证。科学的做法是在建立金融机构时先立法，在立法中，把该金融机构在建立起来之后有可能遇到的各种问题都考虑进去，然后，再根据法案建立金融机构，以保证金融机构在法律的约束下正常运行。根据国际惯例，我国的存款保险公司，资本金应主要来源于财政部与中国人民银行；存款保险公司的客户即会员银行，应由法律规定，凡符合条件的银行都必须投保，即存款保险强制实施。
（四）存款保险公司在经营过程中应严格按法律运行
存款保险机构如果超越法律所赋予的权利范围，遇紧急情况则“破例”一回，违规操作，其结果是，一方面使存款保险制度不能真正起到保险作用；另一方面，存款保险公司自身的经营也会陷入困境。美国的深刻教训值得我们借鉴。我国的存款保险公司在具体的操作过程中，必须把握以下原则：
1.严格按法案确定的投保银行标准掌握会员银行资格，未达标准者一律不准投保。
2.严格按法案规定的最高赔偿额度赔偿，不能随意违法操作超过限额，否则会助长道德风险，扩大存款保险公司承担的风险。我国存款保险额度的最高控制点，个人存款，以5～8万元人民币为保险最高限额比较合适，单位存款，以50万元人民币为宜。
3.利用法律所赋予的权利范围，随时对商业银行进行监督、检查，及时发现并处理问题，保证银行业的安全与稳定。存款保险公司对投保银行的检查应是不定期的，检查的次数视需要而定，对于比较健全的银行，检查间隔期可长一些，但对“有问题的银行”，检查的次数要频繁。当金融体系波动较大时，对所有投保银行的检查次数都应增加。存款保险公司的银行检查员，应是不宣而至，使银行来不及为逃避检查做手脚。检查的重点是，银行是否遵守关于持有资产的各种法规和条例，银行所持有的证券或放出的贷款是否包含过大的风险。如果检查员认为某种证券的风险过大，他可以命令银行将其出售，即使这样做要在价格上承受一定的损失。对于偿还有困难的贷款，检查员可命令银行将其归为“坏账损失”、“可疑贷款”或“次等贷款”等，以防止这些贷款造成损失。最坏的情况是，银行将被迫注销这些贷款并全部算作经营损失。如果检查员感到这些问题已严重危及银行的正常经营或银行从事了某些不正当的活动，可宣布该银行为“有问题的银行”，加强对它的监督并进一步采取措施。
4.对“有问题的银行”的处理，不能一昧采取保全的方法，能挽救的则挽救，不能挽救的则宣布清盘。存款保险公司处理“有问题银行”可考虑三种方式：1)清偿法。宣布银行破产，并为个人存款账户清偿最高达5～8万元人民币的存款，单位账户清偿最高达50万人民币的存款；然后再清理该银行的资产，与银行的其他债权人按份额清理所得资金。2)购买并承担法。物色一家经营良好的银行与濒于倒闭的银行进行合并，合并者购买濒于倒闭的银行的全部资产，并承担全部负债。3)直接协助法。在许多情况下，向濒于倒闭的银行提供贷款，以帮助他们渡过难关。尤其是当濒于倒闭的银行规模巨大，倒闭的社会后果严重，而又物色不到合适的银行合并时，或购买其股票，或暂不关闭而由存款保险公司予以接管。总之，只有严格执法，才能使存款保险制度真正成为我国商业银行正常、安全经营的强有力的保证，并使我国银行业在加入WTO后的激烈竞争中永立不败之地。