地方投融资预算管理改革研究，本文主要内容关键词为：投融资论文,预算管理论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地方财政投融资是以地方政府信用为基础，为实现政府基本目标，采取有偿融资和投资方式所进行的经济活动及所形成的制度体系。随着我国市场化改革和财政体制、投资体制改革的深化，新形势下我国财政投融资的内容已经发生了很大变化。各级地方政府为了加快基础设施建设，推进城市化建设进程，除银行贷款外，还采取了多种方式(预算内外资金、土地出让金、BOT等方式)吸收和引导民间资本参与公共设施建设，有力地促进了我国经济的增长。但是，近年来，地方政府的投融资问题日益暴露出一些问题，我国须适应新形势的需要，改革地方政府投融资预算管理体系，规范地方政府投融资行为，建立有效的监控体系，以实现宏观经济的稳定运行。
一、地方政府投融资行为的现状及问题
就总体趋势而言，地方政府的投资行为已呈现出与体制转轨相适应的两个明显的特征：公共性，即地方政府用于公益事业、基础设施、农业和科技等领域的直接或间接投资明显增多；间接性和引导性，即地方政府越来越注重发挥财政投融资和资本市场的作用，比以往更多地通过财政贴息、BOT等间接融资方式引导民间资本和外国资本参与基础设施等领域的建设。但是，地方政府投资行为还存在着明显的缺陷。第一，投资领域唯新、唯强、唯大。在目前的行政管理体制和政绩评价机制引导下，地方政府的投资“越位”或者“失位”，却迟迟不能真正“到位”：只唯新，如强调发展新产业，而忽视传统产业；只唯大，如重视发展大型和优质项目，而忽视小型和普通项目；只唯强，只关心强势群体和垄断利益集团的发展，而忽视弱势群体和平民阶层的发展。这必然会引导社会资源“拥挤地”配置到某些行业、某些部门或单位，造成资金的滥用和浪费。第二，优惠政策的依赖惯性。地方政府一方面采取各种“寻租”手段力争中央的政策倾斜，另一方面为了吸引国内外资本，制定一系列内部的优惠政策，导致各地区之间优惠政策上扭曲的、过度的甚至是恶性的竞争。第三，投资效率低下。存在各种严重的低效率问题，如“三超”工程、胡子工程、钓鱼工程、政绩工程等；在投资过程中重视前期审批，相对忽视全阶段管理，没有做到全过程监控，导致投资的低效率和软约束。
由于我国《预算法》不允许地方政府发债，《担保法》也不允许地方政府对国内的贷款和债务提供担保，这迫使地方政府采用许多不透明的融资方式。从目前各地政府的融资渠道来看，地方政府投融资资金的主要来源包括：预算内基建支出、中央的国债转贷、国外贷款、国内商业银行贷款、各种准市政债券、土地基金等。各种变相举债造成了地方政府融资体系的混乱，产生了各种变相和隐藏的地方政府债务融资行为，导致融资总量难以把握。下面分别针对不同融资来源进行分析。
1.预算内基建支出：是财政预算内安排的用于基本建设的资金。从表1中，我们可以发现，1996～2003年，我国地方财政用于基本建设的支出规模不断增长，2001年的增长幅度甚至超过50％。但是，这些资金显然无法满足地方政府庞大的投资需求。从表2中2005年全国城镇固定资产投资资金来源中可以大致看出，来源于预算内的资金占地方政府固定资产投资的比例是很低的，不到5％。
2.国债转贷：是中央财政发行国债再转贷给地方，用于地方项目建设。为了扩大有效内需，促进国民经济持续稳定发展，国务院于1998年增发1000亿元的国债，并将其中一部分国债资金转贷给省级人民政府，用于地方的经济和社会发展项目。从表3中可以看出，1998年以来我国中央政府代地方政府发行国债的规模并不大，并且自2000起逐步下降，2006年预算草案中已取消代地方政府发行国债100亿元。因此，地方政府从国债转贷中可获得的资金是非常有限的，根本无法满足其融资需要。同时，中央财政替地方政府发债，不仅加重了中央财政的债务负担，而且不利于强化地方政府的偿债意识和责任，也诱使地方政府盲目争项目、争资金，不利于国债资金的有效使用。
3.国外贷款：指地方政府通过中央政府转贷形式向世界银行、亚洲开发银行等国际和地区金融机构的贷款。虽然无法找到中央转贷给地方的国外贷款数据，但即使是从全国国外借款的数据(见表4)来看，其规模也是非常有限的，在1999年和2002年甚至没有国外借款。即使把所有国外借款转贷给地方，对地方固定资产投资资金的需求也是杯水车薪。
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4.向商业银行贷款：是指政府授权从事城市基础设施建设的国有投资公司及其他相关机构向银行贷款，财政实施担保并进行贴息等方式所形成的贷款。由于法律不允许(国债转贷等特殊情况除外)地方政府和地方财政部门直接举借债务和提供担保，因此地方政府(包括财政部门、交通部门、建设部门等)通常由财政提供隐性担保(早期以担保函的形式为主，后期则变换方式，如会议纪要、说明函等)，通过设立的法人机构对外举债，且举债形式不断翻新，除传统的银行贷款，还有授信贷款、担保贷款、一揽子贷款、点贷等多种方式。
世界银行2005年2月的《中国经济季报》中也指出，根据中国人民银行对16个城市的调查，城镇建设资金来源中财政资金的比重呈现下降趋势，而银行贷款的比重则有所上升，从2001年的28％上升到2004年上半年的47％。从表5的测算中也可以发现，地方政府通过各种形式向商业银行的借款是大量的，构成当前地方政府获取基建资金的重要来源。
由于许多地方政府采取变相和隐性的方式借债，融资行为缺乏统一的规范化管理，地方行政融资多处开口，分散管理，融资的决策主体、偿还主体及投资失误的责任主体都不明晰，未能建立有效的偿还机制和决策责任机制。这造成重借轻还，偿债意识财政化的不良循环，财政长期陷入被动投资地位不能自拔。
5.准市政债券：是指地方政府为了规避《预算法》中关于禁止其直接发债的约束，通过授权专业投资公司、城建公司发行企业债券，用于地方基础设施建设；或者通过信托投资公司，采用集合信托方式向社会投资者筹资。准市政债券表面上是地方政府为规避法律上的管制而进行的产品创新，但实质上是地方政府对基础设施的强烈偏好、中央政府对市政债券进行严格控制和准市政债券具有独特优势等方面相互作用的结果，是我国当前特定经济环境下特有的金融产品。依据1998～2002年发行的企业债券目录，在1998～2002年发行的企业债券中，由地方政府及其附属机构发行，实际为市政债券的约占发行额的20％。从上海、广州、长沙和济南等城市的情况来看，我国准市政债券呈现如下特征：第一，借“壳”融资，即地方政府借企业的“壳”实现为市政建设融资的目的。第二，强政府行为痕迹。借了“壳”的地方政府一方面在债券发行计划上给予发债企业极大倾斜，另一方面为发债企业提供诸如隐性担保、开发许可和税收优惠等各种政策；而且一旦出现兑付问题，地方政府有责任代为清偿。因此，准市政债券的发行不是纯粹的企业行为，它带有很强的政府行为痕迹。第三，信用级别高、收益率高，投资者购买踊跃。地方政府信用是仅次于国家信用的第二大信用体系，以地方政府作为最终保障的准市政债券在信用级别方面具有相当的优势，同时大型国有企业和国有商业银行为其提供直接的融资担保，但这种优势并没有在利率上体现，其利率与一般企业债券没有多大差别。
经过几年来的运作，准市政债券已为许多地方经济的发展提供了资金支持，但其弊端也逐渐显现出来，并形成了一定的金融隐性风险：第一，不利于明确政府对企业债券的责任。由于法律不允许地方政府发债和提供担保，虽然地方政府提供了隐性的担保，但并不能完全约束地方政府的违约行为。另外，准市政债券的主导地位容易使投资者忽略了对风险的警觉，认为只要是政府批准发行的债券就是政府负责到底的债券。这就形成了地方政府名义上超脱于所有的企业债券，实际上对所有的企业债券(包括真正意义上的公司债券)全面负责的不合理局面，进一步增加了地方政府的财政负担。第二，不利于公司债券的发展。由于我国对企业债券实行额度管理，具有政府色彩的准市政债券必然会获得主导地位，在生存空间上阻碍了真正意义上公司债券的快速发展，使企业过分依赖银行信用和权益性融资。第三，监管缺位。一方面，准市政债券的资金运作和管理区别于一般企业，但其发行和管理仍沿用1993年的《企业债券管理条例》，所以用该条例来监管准市政债券的合理性和实用性就值得怀疑，各方的权、责、利边界模糊或是处于空白地带。另一方面，由于地方政府与准市政债券的发债企业在股权结构、人事安排和资金运作方面有着莫大关联，且企业内控机制尚待完善，容易形成“政企不分”的局面。在这种情况下，资金使用效益很难得到有效监督，容易导致投资效率低下和滋生腐败。第四，增加了筹资成本。准市政债券与一般企业债券的信用差异在债券定价上并未得到充分体现，从而增加了市政建设的筹资成本。
6.土地基金：是指以土地资源为载体，为了土地资源的合理开发和利用或促进公共基础设施的建设而设立的一种专门基金。我国设立土地基金最主要的意义在于利用基金良好的管理模式，归集不同时期、零散的土地收益或其他资金，用于土地开发整理及基础设施建设等，使过去土地收益及投资开发的短期性、分散性及无目标性改变为可持续的、资金集中的及有明确长远目标的基金使用和投资模式，最终有利于土地资源的合理开发与利用。
目前我国全面实行城市建设用地有偿使用的原则，各地纷纷利用级差地租和市场定价的办法筹集城市建设资金。对于全国各地土地基金的实际规模，目前没有准确的数据。有关数据显示，我国自实行土地有偿出让的制度之后，土地出让金呈现明显的增长态势，出让金在地方财政收入中所占比重迅速提升：2001～2003年我国土地出让金合计9100多亿，约占同期全国地方财政收入的35％。2004年“8.31大限”使土地有偿出让进一步市场化，当年全国出让金的价款更达5894亿元，占同期地方财政总收入的47％。2005年我国执行收紧地根政策，出让金收入占比虽有所下降，但总额仍有5505亿元。随着房地产市场的火爆，2006年出让金收入再次出现井喷，一季度全国土地出让金总额已达3000亿元左右，平新乔(2006)根据自己的计算，估算出2004年全国地方政府手中大约有6150.55亿元左右的“土地财政收入”，是2004年全国预算外收入4699.18亿元的1.3倍。总之，从相关数据来看，许多城市的土地出让金收入已俨然成为地方政府的“第二财政”，成为地方政府筹集基建资金的重要来源。
目前，我国土地基金的问题主要表现在：第一，规模庞大，缺乏有效的监控制度。目前土地基金还游离于预算管理之外，其收集和投资使用缺乏有效的监控体系，不可避免地存在滥用的问题。第二，容易诱发地方政府盲目进行城市扩张，扰乱房地产市场。目前，许多地方政府为了融资的需要，通过垄断土地的供给来影响房地产市场，从而扰乱了整个房地产市场。第三，导致宏观经济的调控政策失效。现有研究表明，从资金流动的角度来看，土地出让金事实上起着一种国债的功能，同样连接着储蓄与投资。土地出让金增加的宏观经济效应无异于执行着另一种“扩张性的财政政策”，而这与我国当前稳健型的财政和货币调控政策存在着明显的差异。第四，增加了隐性风险和长期风险。由于房地产市场的波动幅度很大，依赖土地出让金作为基建投资的重要资金来源，存在严重的风险问题。若处理不当，容易引发长期的财政和金融风险。
二、建立地方投融资预算管理体系的必要性
2004年《国务院关于投资体制改革的决定》中要求规范政府投资资金管理，编制政府投资的中长期规划和年度计划，统筹安排、合理使用各类政府投资资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等。但是，从目前地方政府的做法来看，还缺乏相应的预算管理体系来完整地反映与管理地方政府的投融资行为。
1.地方投融资管理分散，缺乏一个独立的核心部门全面反映地方政府的投融资行为。马骏等(2006)在调研了X省政府投资决策体制后指出，虽然绝大部分预算内基建资金集中到财政部门进行管理，但是计划部门、自筹经费的部门都拥有部分基建支出的权利。即使是计划部门和财政部门，也存在着多个机构分配和管理着基建支出。这种“各自为政”的格局，使得部门间基建支出缺乏信息沟通、缺乏协调。没有一个独立的部门负责全面反映所有的投融资资金来源及运用，从而无法有效监控地方政府投融资的规模和效率。这种分散决策模式使得财政部门很难从整体上获得关于地方政府投资的信息，也很难从整体上对政府投资进行预算控制。另外，地方往往缺乏有约束力的、整体性的战略性投资计划。由于体制方面的原因，在地方层面很难形成一个有约束力的中长期政府投资计划。计划部门制定的跨年度投资计划与财政部门编制的年度预算之间整合得不是很好，在一定程度上，存在着计划与预算脱节的现象。这导致地方政府的投资往往体现非持续性特征，不利于投资资金的中长期有效率使用。
2.现有核算方式无法全面反映政府投融资内容。目前，地方政府对投融资行为的反映主要分散于相关《年度基建计划表》、《年度财政融资计划表》、《债务预算》及《政府土地自求平衡项目债务预算表》等。其中，《债务预算》根据项目资金来源和具体项目进行编制，项目资金来源仅包括：商业性银行贷款、开发银行贷款、国债转贷、信托凭证及国外贷款。对于部分通过土地平衡运作的项目，在《政府土地自求平衡项目债务预算表》中通过预计“通过工业用地出让及经营性土地的‘招拍挂’和研发楼的销售”的“可回笼资金”一栏来反映。另外，财政部等刚颁布的《土地出让金收支管理办法》规定将出让金全额纳入地方预算，但也只是要求作为一个独立的基金在预算中反映，无法将之与其他支出性质相同的资金来源在同一预算中反映，从而无法完整反映地方政府的投融资行为。因此，从目前地方政府对投融资行为的反映来看，存在明显的分散性和不协调性。地方政府的投融资内容分散在不同的预算或计划中，无法全面反映地方政府的投融资行为。
3.新收支分类改革仍没有将资本性支出单独反映。2007年我国在巩固部门预算改革成果的基础上，进行政府收支分类改革。根据财政部预算司编著的《中央部门预算编制指南(2007年)》，对传统的政府收支分类进行了改革，建立新的收支分类体系，设置收入分类、支出功能分类和支出经济分类，但并没有将经常性支出与资本性支出分开，还是在单一的预算内反映。在我国目前的部门预算中，支出预算主要包括基本支出和项目支出。其中，基本支出是行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务所必需的开支，其内容包括人员经费和日常公用经费两部分。显然，基本支出属于典型的经常性支出。另外，根据新的收支分类，不再设置“基本建设支出”类级科目，因此，从2007年开始项目支出预算管理中不再划分基本建设类项目、行政事业类项目、其他类项目这三种项目类型。项目支出只进行项目类别和属性的划分。项目按照部门预算测算及编报要求分为：国务院已研究确定项目，经常性专项业务费项目，跨年度支出项目和其他项目四种类型。其中，跨年度支出项目属于资本性支出，但在新的收支分类体系下，仅仅指出其与经常性专项业务费项目的差别，并没有考虑用新的预算体系来管理它，因此，仍然无法实现有效反映政府资本性支出的内容，无法达到监管政府投融资行为的目的。
一般认为，公共支出可以分成两类：经常性支出和资本性支出。前者主要用于维持公共部门的日常运行，包括人员经费和公用经费；后者则主要用于固定资产投资。它们之间的诸多差别决定了建立相对独立的地方投融资预算管理体系的必要性。一是目标导向不同：对部门经常性收支情况进行预算管理，是为了规范地方政府的公共行政行为，满足地方政府日常行政管理的需要，侧重于追求最佳的社会效益；对政府资本性支出进行独立的预算管理，是为了规范政府的投融资行为，满足地方基础设施建设的需要，实现经济效益与社会效益的统一。二是资金来源不同：经常性支出的资金来源主要是以税收形式为主的财政收入；资本性支出的资金来源除了财政拨款外，主要来源于政府多种形式的融资，如贷款、市政债券、土地基金等。不同来源的资金，尤其是债务资金，对管理的要求与税收收入是不同的，应该以专门的方式进行。三是管理方式不同：经常性支出是年度内支出，只需要保证年度内的收支平衡，采取现金收付制就可以基本反映了。而资本性支出是跨年度的支出，需要进行多年度的资本投资计划，在此基础上，需要编制相应的年度投融资预算。而且，由于资本性支出会形成相应的资产和债务，因此核算方式就不能与经常支出一样，采取现金收付制，而应采取权责发生制，以准确反映资本支出的融资和资产变化情况。
鉴于经常性支出与资本性支出之间的差别，为了加强我国当前地方政府的投融资行为管理，有必要建立相应的地方政府投融资预算管理体系。根据支出性质区别不同的资金来源和支出，将与政府投资相关联的来源与支出纳入地方政府投融资预算体系，反映地方政府用于地方基础设施等投资，类似于西方国家的资本预算。这样可以清晰地反映地方政府的投融资规模和结构，既便于地方政府进行投融资管理，也便于人大及其他监督机构进行相应的审核监督。
另外，需要说明的是，我们不使用资本预算的概念，原因有二：一是我国传统上存在的财政投融资行为，就是地方政府为了资本支出筹集资金的行为，因此用投融资预算的概念与我们的传统习惯保持一致。二是目前我国正准备编制国有资本经营预算，而它主要反映我国所特有的政府在经营性国有企业中的资本经营行为，不同于西方国家的资本预算内容。因此，为避免不必要的概念混淆，我们认为投融资预算的提法更为恰当。
三、构建地方投融资预算管理体系
1.进一步规范地方财政分权体制，赋予地方政府发债权。合理形成推进地方财政体制改革的大思路是在适当简化政府层级的前提下，按照“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的原则，配之以自上而下转移支付制度的健全，来完善以分税制为基础的分级财政。从经济关系本身来说，地方政府作为一级政权，有一级财政，在接受中央级协调制约的前提下，应该有一级举债权。因此，“一级举债权”应是分税制的基本内涵之一。另外，虽然我国《预算法》规定地方政府不许发债，但地方通过各种变通的形式，实际上已经在发债，而且由此已经产生了许多问题，影响了各级地方财政的长期稳定运行。因此，为进一步推进地方分税制改革，规范地方政府的债务行为，应修改相关的法律法规，赋予地方政府相应的举债权。但是，在目前我国市场发育很不充分、信用关系还相当不规范的情况下，要附加更多制约条件，要加强中央政府和地方权力机构对地方政府发债权的监控。中央政府要对地方债务的发行进行严格的审查和综合平衡，通盘负责设计全国范围内公债的发行规模和进度。
2.集中政府投资资金分配权，组建地方投融资预算管理的核心部门。针对我国目前地方政府投融资体制分散的问题，要求集中政府投资资金分配权，建立集中型的政府投资管理体制。应加强计划部门和财政部门在立项和资金安排上的审查、监督和统筹能力，提高这两个综合职能部门的权威以及相互间的协调配合。针对我国目前计划部门和财政部门在投融资上的协调配合问题，要在资金集中的基础上，整合计划、政策与预算过程。可以考虑将目前财政部门的预算编制职能与计划部门的计划职能整合起来，成立一个新的“计划与预算委员会”，主要负责中长期支出计划与预算资金的支配。同时，要强调计划和预算对政府和领导的政策行为的约束性，将政策过程约束在中期支出计划和年度预算的框架内。
3.设计科学的地方投融资计划与预算编制流程。由于资本性支出的长期性特征，构建地方投融资预算体系需要建立一个融合多年度的资本投资计划与年度预算的模式。根据我国目前地方投融资现状，我国地方投融资计划与预算编制的基本流程包括8个步骤：
一是掌握和评估现有资产规模和使用状况。通过摸底调查及相关资产资料，掌握目前的资产规模和使用情况，这是进行资本投资计划和预算的第一步。由于我国过去投融资的混乱状况，许多地方都无法准确掌握现有的资产规模和使用情况，这不利于进行未来的资本投资计划。因此，各地政府要进行一次彻底的摸底工作，确定现有资产状况，为下一步的工作做好充分的准备。二是分析目前本地区的经济社会环境。在做投资计划前，要对本地区的经济社会环境进行充分的分析评估，包括对人口增长的预测、就业和经济发展趋势、社会环境改善等方面进行分析，以便掌握本地区未来经济社会环境的变化对基础设施建设的需求。三是确定未来地方投融资的目标。根据本地区经济社会环境的分析，确定未来本地区投融资的目标，包括资产服务对象的扩大、服务质量的提高、对本地经济刺激的影响等。四是确定初步的资本项目和成本估计清单。由各部门根据投融资的目标，确定初步的资本项目和成本估计清单，将它们上报计划部门，以便计划部门进行相应的评估和选择。五是确定相应的融资来源。对资本项目的融资，要确定相应的来源。要分析项目收回直接成本的可能性以及不同融资来源的历年情况，注意各融资来源的结构搭配，以实现融资成本的最小化。六是从初步项目清单中选择项目纳入5年资本投资计划中。由计划部门对部门上报的初步项目组织专家进行评审，并决定将哪些资本项目安排进5年资本投资计划中，同时确定项目的优先顺序。七是确定今后资本投资计划的周期性成本的影响。资本项目建设完成投入使用后，在运行中会发生相应的成本，如维修成本等。这个问题往往被忽视，因此，要注意资本投资完成后的周期性成本，预测其对预算的影响。八是将资本投资计划的第一年收支纳入年度投融资预算中。资本投资计划完成后，就可以将第一年投融资的收支纳入当年的年度投融资预算中。
4.地方投融资预算的基本收支内容。一是地方投融资预算的收入。包括：财政基建拨款，反映由财政资金直接安排的基建资金。商业性银行贷款，反映以政府信用从商业性银行贷款，用于基建支出，需要根据不同建设项目分别核算。开发银行贷款，反映地方政府从开发银行的贷款，需要根据建设项目进行分别核算。市政债券，反映政府授权的公司或机构发行的市政债券及信托凭证，需要根据发行企业和建设项目分别核算。土地基金收入，反映地方政府来源与土地的各项收入。国外贷款，反映地方政府通过中央政府转贷形式向世界银行、亚洲开发银行等国际和地区金融机构的贷款，需要根据建设项目分别核算。公共预算内结余转入，反映公共预算中转入投融资预算的结余资金。二是地方投融资预算的支出，包括：基建支出，反映地方政府通过各种形式的投资支出，需要根据不同建设项目分别核算。偿债支出，反映各种到期的债务本金和利息支出，需要根据不同建设项目分别核算。对于发行的收益型市政债券，其来源于相关项目收费或收益，用于偿还相应的债务本金和利息，也在此项中反映。土地基金支出，反映从土地基金中支付的各项专项支出，包括土地开发费用(补偿性支出、开发性支出等)、上缴新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让业务费以及国有土地收益基金等。市政企业的管理费支出，反映支付给相关市政企业的管理费支出。债务风险准备金，反映按规定提取的债务风险准备金。
5.建立地方投融资全过程的绩效监督体系。要实现地方投融资计划与预算的有效监管，要求加强相关监督机构的绩效监督力度。由于地方政府投融资涉及资金量大、影响期限长，为了防止地方政府过度举债和“赤字债”现象的发生，要强化地方政府的立法、司法、行政及其社会约束和监督，完善相关的法律法规，强化地方政府的法律约束。首先，要加强地方人大对投融资的立法监督。地方人大要逐步融入地方投融资计划与预算编制的过程中，掌握项目投融资的基本情况，以便通过审核地方投融资预算，确实达到规范地方政府投融资行为的目的。其次，加强计划部门和财政部门对项目立项、建设和投入使用全过程的监督。建立规范的政府投资可行性论证制度；加强对项目建设过程的监控；实施投资项目的验收制度和事后评价制度；积极推行代建制等。在投资项目确定时，要通过专家咨询、相关部门审查等多种方式来论证和决定；在项目建设过程中，要有经常性的动态监督和信息反馈系统，便于投资管理部门随时掌握项目的进展情况；在投资项目完成时，要组织项目鉴定和审查。第三，加强审计部门对项目建设和使用的事后审计。最后，增强投融资全过程的透明度，加强社会对项目投资和使用的监督。
6.建立地方投融资的风险控制机制。政府投融资风险主要表现在投融资运作中的融资状况和投资结果与运作目标相偏离的可能性，原因在于信用关系中债务人用以偿还债务的资产或收入来源存在着巨大的不确定性。首先，建立风险控制的法制环境。发达国家的实践证明，建立有效的风险控制机制，要设计出比较切实可行的债务偿还机制安排，并创造稳定宏观经济、借款人和贷款人权利明确、补救措施有法律保障的环境。其次，加强银行贷款的风险控制管理。对于项目贷款，要进行科学的贷款来源、构成、期限和偿还计划等的论证，以尽可能减少贷款成本和风险。第三，逐步规范市政债券的管理。一方面，要清理目前的准市政债务，逐步在规范的法制体系下进行债券发行和管理；另一方面，借鉴美国市政债券市场的经验，逐步构建以信用评级制度、信息披露制度和债券保险制度为内容的信用风险管理“三驾马车”的基本框架。第四，强化项目监管，寓风险控制于整个项目管理过程。在加强投融资绩效监督的基础上，强化风险管理，对项目的建设、运作以及投资收益的收支进行监控，保证各项目收支的平衡。第五，设计投融资的风险预警机制。通过科学的方法，设计各项目的风险预警系统，并对投融资的整体风险进行评估。第六，设计债务风险准备金，以应对可能的债务危机。
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