“放管服”视角下的“扩大自主权”政策：上海与国家的比较和启示
文 张宇
政策的出发点是为了满足科研事业单位的自主权能够进一步适应科技创新实践发展的需求，“放管服”是释放活力、推进创新的重要抓手。
赋予科研单位和科研人员更大自主权，是2019年从中央到地方科技体制机制改革中的重要举措之一。根据国务院有关文件精神，围绕高校和科研院所两类创新主体，上海与国家先后出台了实施细则。两项政策在内容上“大同小异”，从“放管服”的角度进行分析，深层次的政策内涵更加清晰完整。
一、出台背景
今年1月3日，国务院办公厅印发了《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（以下简称“《通知》”）。文件出台后，迅速成为广大科研工作者讨论的热点话题，原因如下：近年来，党中央、国务院聚焦完善科研管理、提升科研绩效、推进成果转化、优化分配机制等方面，先后制定出台了一系列政策文件，在赋予科研单位和科研人员自主权等方面取得了显著效果，受到广大科技工作者的拥护和欢迎。但在有关政策落实过程中还不同程度存在各类问题，有的部门、地方以及科研单位没有及时修订科研管理相关制度规定，仍然按照老办法来操作；有的经费调剂使用、仪器设备采购等仍然由相关机构管理，没有落实到项目承担单位；科技成果转化、薪酬激励、人员流动还受到相关规定的约束等。这些问题制约了政策效果，影响了科研人员的积极性和主动性。《通知》的出台，进一步推动了赋予科研单位和科研人员更大自主权有关文件精神的落实到位。
《通知》下达后,上海高度重视，结合对中央近期出台的系列科技体制机制改革文件的落实，抓紧研究制定地方贯彻落实意见。2019年2月22日，上海出台了《关于进一步深化科技体制机制改革 增强科技创新中心策源能力的意见》（以下简称“上海科改‘25条’”），在促进各类创新主体发展、激发广大科技创新人才活力、推动科技成果转化、改革优化科研管理、融入全球创新网络、推进创新文件建设6个方面，提出了25条改革举措。其中，前四个方面对扩大科技研究和人员的自主权都有相应的规定。为落实科改“25条”，上海随后出台了配套实施细则。其中，《关于进一步扩大高校、科研院所、医疗卫生机构等科研事业单位科研活动自主权的实施办法（试行）》（以下简称“上海《实施办法》”），对科研机构内部机构设置管理、人事管理、薪酬管理、科研项目与经费管理、科研仪器设备采购管理和科技成果转化等6个方面自主权做出了规定。同时，根据《通知》要求，对原有的科技计划专项经费管理办法进行修订，印发了《关于进一步完善上海市科研计划项目（课题）专项经费管理的通知》，对扩大项目单位预算调整权、完善预算使用自主权、优化政府采购管理、开展科研经费包干制试点、简化验收管理等方面提出了具体举措。7月30日，科技部等6部委联合印发了《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》的通知（以下简称“国家《若干意见》”），在完善机构运行管理机制、优化科研管理机制、改革相关人事管理方式和完善绩效工资分配方式等方面作出明确规定。
二、比较分析
将上海《实施办法》与国家《若干意见》进行比较，从政策制定者和受益者来看，国家《若干意见》是由科技部牵头，会同教育、发改、财政、人社4家部委及中科院联合出台，政策面向的对象是以教育部各直属高校和中科院各直属院所为主。上海《实施办法》是由市科委牵头，会同组织、编办、教育、财政、人社、卫生、外办6家部门联合出台，政策面向对象是以市属的高校和科研院所，以及医疗卫生机构为主。从政策内容来看，两项政策在高校和科研院所的章程实施、机构设置、自主聘用、岗位设置、薪酬绩效、项目方案、经费使用、单一采购、职务成果等自主权下放的管理规定基本一致。部分政策内容在上海《实施办法》中没有而在国家《若干意见》中有的，已在上海同期出台的相关政策中进行相应规定。从政策制定来看，两项政策的出发点都是为了满足科研事业单位的自主权能够进一步适应科技创新实践发展的需求，目的是提高科技创新水平，基本原则之一是坚持统一要求与分类施策相协调，实现路径是遵循成果转化规律、深化科技体制机制改革、充分调动单位和人员开展科技创新的积极性。其中，“放管服”是推进科技创新、释放创新活力的重要抓手。
从“放管服”角度对两项政策内容的不同之处进行研究分析，国家《若干意见》体现如下特点：一是及时填补“管”的要点，在科研管理的探索与完善中确保“管”不缺位。例如，“评估、规范和动态调整第三方审计机构”“修订完善国有资产评估管理方面的法律法规，取消职务科技成果资产评估、备案管理程序”“规范聘后管理，畅通人员出口，实现聘用人员市场化退出”“特设岗位完成相关任务后，按照管理权限予以核销”。二是收缩“管”的边界，预设“放”的条件，助力“管放”结合更加高效。例如，明确规定“主管部门对章程赋予高校和科研院所管理权限的事务不得干预”，设置“高校和科研院所要制定中长期发展目标和规划，明确绩效目标及指标”“评价结果以适当方式公开”“机构编制部门按照程序办理科研事业单位编制调整事项时，参考评价结果”等条件，实际上是为后续更为有效地开展“减少过程管理”、“实行中长期绩效管理和评价考核”等的配套布局。三是注重“服”的简洁性、便利性和全面性，精准施策，注重人员获得感。例如，规定“建立国家科技管理信息系统按权限开放制度，凡是信息系统已有材料或已要求提供过的材料，不得要求重复提供”“允许项目临时聘用人员、研究生等不具备公务卡申请条件的人员因执行项目任务产生的差旅费不使用公务卡结算”“部分条件不具备、尚不能独立组织评审的高校和科研院所，可自主采取联合评审、委托评审等方式”。
随着计算机领域的再次崛起，大数据开启了一次重大的时代转型，人们将在很大程度上从对因果关系的追求中解脱出来，转而把注意力放在相关关系的发现和使用上.这恰好对于热舒适的研究有着极强的指导意义，同时加上ZigBee无线网络控制技术的整合，便能更加方便快捷地调节空调系统，满足绝大多数人的热环境需求.
相对国家层面，上海《实施办法》的“地方特色”主要如下：一是坚持从需求导向出发，“放”出活力。对科研人员因公临时出国（境）审批流程分为两个层面进行优化：第一个层面是普适性的政策，对所有科研事业单位的教学科研人员适用，出国开展学术交流合作，应持因公护照，出访次数、团组人数、在外停留天数根据实际工作需要合理安排。第二个层面是对试点单位适用的政策，包括授予试点单位因公临时出国（境）人员审批权；在严格管理的基础上加快办理进度，提高教学科研人员参与国际合作交流的便利性；对于确因教学科研和学术交流工作需要的科研人员，按本单位规定程序批准后，可持普通护照出国，切实提高科研人员参与国际合作交流的便利性。二是坚持从问题导向出发，“管”住底线。对基础前沿类研究机构，按照机构式资助方式进行经费投入试点，评估结果作为后期拨款的依据。围绕科技成果权属、定价、奖励、机构建设下放自主权，单位可以赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权；单位自主决定成果转化方式，自主决定收益奖励方案；单位可以从转化收益中提取不低于10%的比例用于机构建设和人员奖励。三是坚持从效果导向出发，“服”出成效。试点科研人员职称申报不受岗位缺额限制。支持科研事业单位建立健全学术休假制度。竞争性科研项目中用于科研人员的劳务费用、间接费用中绩效支出，经过技术合同认定登记的技术开发、技术咨询、技术服务等活动的奖酬金提取均不纳入事业单位核定的绩效工资总量。对于科研仪器设备的采购，科研事业单位可以直接在本市政府采购平台电子招投标系统进行采购；采购进口科研仪器设备，由政府采购进口产品审核改为备案制管理。
Quantified Decision-Making Method for Ship Oil Spill Emergency
三、相关启示
上海科改“25条”及配套实施细则出台后，部属高校和中科院院所存在无法完全参照执行的问题。目前，随着国家《若干意见》的出台，上海已基本实现了“自主权”政策受益对象的全覆盖。但同时，国家政策的出台也对上海进一步贯彻落实好相关政策提出了新要求，须确保自主权放得下、接得住、用得好。相关启示如下。一是统一解读口径。保证科改“25条”和《实施办法》等与国家《若干意见》政策口径一致，产生合力推进的成效。二是有效实施监管。参照国家《若干意见》，通过“双随机、一公开”抽查、督查、第三方绩效评估等方式督促推动改革政策落实，对落实不到位的以适当方式予以通报。三是鼓励担当作为。准确把握习总书记提出的“三个区分开来”，鼓励科研事业单位改革创新。
pH为3、4、5、6、7时，实验结果如图1所示.在pH为3～7的范围内，随pH增大，多糖得率先增大后减小，在pH=5时，达最大值.这是因为：在一定pH范围内，pH的增大会使果胶酶活性增大，但超出此范围时，过大的pH却会导致酶活性降低甚至失活[21].因此，最佳pH为5.
（作者就职于上海市科学学研究所)
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