深化自然垄断行业改革——山东电力改革实践的思考，本文主要内容关键词为：山东论文,垄断行业论文,自然论文,电力改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自然垄断行业的改革，随着我国社会主义市场经济不断深化发展而摆上日程。自然垄断行业具有较大的特殊性，与其他类型的国有企业相比，过去的一系列市场改革措施，对它的触动是比较小的，甚至可以说它是国有企业改革中的一块硬骨头。也是由于这个行业特殊性的存在，总体上说，对它的改革，应该不同于完全竞争或不完全竞争行业。
一、改革应坚持打破垄断、引入竞争的总体目标
自然垄断行业必须改革，这是个首要的大原则。社会主义市场经济的发展，不应该也不允许国民经济的发展出现二元分立状态。即一部分按照市场规则运行，一部分按照计划规则运行。改革必须是全面的，必须触及到国民经济的各个方面，必须触及到所有的行业和企业。当然，由于自然垄断行业本身的特殊性，在改革目标的定位和实施步骤上，可以不同于其它的行业。
电力行业属于自然垄断行业，要推进这一行业的改革，重点是要放宽市场准入，引入竞争机制。随着科技的进步，属于自然垄断的行业逐步分离出越来越多的非自然垄断业务。推进电力体制改革，首当其冲是要认真研究和区分电力行业的自然垄断业务和非自然垄断业务，以便改革过程中有的放矢，针对不同的业务采取不同的改革措施。我们通常所说的电力行业，包括电力设备供应、电力生产（电厂）、输电、配电和电力供应等业务，这中间只有输电和配电属于自然垄断业务，而电力设备供应、电力生产和供应则是非自然垄断业务。对于非自然垄断业务，应积极引入市场机制、开展竞争、提高效率、降低成本，政府需要做的就是按照电力产业的发展规划，制定市场规则，监管市场运行，维护公平竞争。对于输配电的电网业务，为了减少重复投资，降低输配电成本，提高规模经济效益，保证电网安全稳定运行，将电网企业定位于自然垄断企业，一直是人们的共识。电网企业在电力市场运行中承担着保证电网安全稳定运行并进行“三公”调度的特殊任务。但即使是自然垄断的电网企业，也应避免产生行政垄断和经济垄断。
根据电力行业的垄断业务区分，我国电力体制改革最根本的思路就是“厂网分开，竞价上网”，也就是将电力的生产和经营分离。厂网分开将分三步走，首先是在国家一级实现厂网分开，建立国家电力市场。它的标志就是2002年底国家电力公司的改组。改革的第二步是组建区域电网公司，即东北、华东、华北、华中和西北五大区域电网公司，从而形成五大跨区域的电力市场，这步改革也已完成。跨区域电力公司作为国家电网公司的全资或控股子公司，将打破省与省之间的壁垒，开放区域电力市场，扩大省级电力市场间的电力交易规模。第三步是在区域电网公司下，设立省级电网公司及其下属机构，完成全国各级电力市场的构建。按照这个思路，将来，电厂将只负责发电，即负责电力的生产，而电网公司将承担起流通领域的职责。电网公司一方面面向电厂择优选择生产商，另一方面面向消费者提供产品和服务，同时根据市场变化调整经营思路，优化电力资源配置。对于用电企业和普通消费者来说，这种市场机制带来的直接好处将是更便宜的电价和更优质的服务。
坚持这样的改革目标，结果决非某些人担心的，对国家命脉企业造成伤害，而是使自然垄断行业更具活力和竞争力，使国有资源的配置更有效率。山东电力改革的实践提供了有力的证明。近年来，山东电力集团公司始终按照国家关于电力体制改革的统一部署，积极稳妥地推进改革，坚持发展是第一要务，正确处理改革、发展、稳定的关系，不但较好地完成了厂网分开等改革任务，而且保持了集团公司持续、快速、健康发展的良好势头。一是近两年来，电网发展步伐加快，建成投产220千伏和500千伏输电线路，变电容量连年创出历史最高纪录。二是电源建设两年装机近1000万千瓦，到2003年底，山东省发电装机容量达到3055万千瓦，继续保持全国各省市自治区第二位。去年，全国多个省份出现电力短缺，山东电网没有拉闸限电，为全省经济社会发展提供了强有力的电力保证。三是电力安全生产一直保持良好局面，集团公司连续四年实现了与国家电网公司签订的安全生产目标，创出全国各网省电力公司安全生产最好水平。四是集团公司实现收入和综合效益水平均居国家电网公司系统前列。2003年，山东电力集团公司实现销售收入381.67亿元，实现利税18.35亿元。在国家统计局公布的2003年全国大型工业企业排名中列第六位。
二、改革要坚持求真务实、积极稳妥的方针
自然垄断行业有两个共同特点，一是关系国计民生，在国民经济发展中占据重要地位；二是规模巨大，自上而下地形成网络系统。改革牵一发动全身，为此，在实施改革中，要与竞争领域的国企改革有所区别，积极慎重，稳步推进。
就电力行业的改革而言，有两个问题必须充分考虑，从而认识到改革的复杂性和艰巨性。
其一，电力是国民经济的基础产业，涉及千家万户，与经济发展、群众生活息息相关，关系人民群众的根本利益。2003年，在世界范围内出现了一系列影响巨大、损失严重的大面积停电事故，国内一些省市也出现了不同程度的电力供应紧张局面，使经济社会发展和人民群众正常的生产、生活秩序受到了影响。这都从客观上证明了电力工业对经济社会和人民群众生活的极端重要性。认识到这一点，在电力行业改革上，就不能掉以轻心，不能因为某些偏差而影响电力工业的协调稳定发展。
加快电力发展要靠改革，改革是发展的动力。电力体制改革是一项政策性很强的系统工程，事关经济社会发展的全局。电力工业在经济社会中的基础性地位和作用，决定了推进电力体制改革一方面要坚定信心，明确目标和任务，坚定不移地推进改革。另一方面，电力工业的性质决定了它不能象竞争性领域的企业改革那样，简单地用“国退民进”的办法快速推进改革。它不能轻易地退出，同时，它巨大的投资规模为这个行业设置了较高的准入门槛，其它的经济主体亦不能轻易进入。所以，改革必须从实际出发，求真务实，充分考虑这个行业的特殊性和现实的承受能力，积极稳妥地向前推进，在改革中确保电力安全生产和队伍稳定。总之，要看到电力体制改革带来的深层次问题，正确处理好改革、发展、稳定之间的关系，确保改革顺利推进。
其二，要考虑电力行业的历史因素，以及这些因素带来的主、辅业分离的难度。按照国家电力体制改革方案要求，电力行业改革要实现“两个分开”，“一个重组”，即厂网分开，主辅业分开，同时，进行“三产”、多经企业的调整重组。电网企业可以拥有必要的电力科研机构，经营主业以外的业务要按照规定程序报经国家有关部门批准，并与电网业务分开核算。有关电力设计、修造、施工等辅业单位，要与电网企业脱钩，进行公司化改造，进入市场。医疗和教育单位按国家规定实行属地化管理。“三产”、多种经营企业参加发电企业的重组，也可交由地方政府管理。
电力行业的辅业企业多年来为我国电力事业的发展作出了巨大贡献，是我国电力事业发展过程中宝贵的财富。但由于历史和社会多方面原因，目前，辅业企业普遍存在积累少，财务状况差、自我发展能力弱，员工结构不合埋、冗员多、人员包袱重，技术装备老化，资产负债率高，企业自我发展能力严重不足等诸多困难。以山东电力基建企业为例，该企业年产值20多亿，企业留利不到1％，长期低利润无积累；同时，现有离退休职工3568人，每年仅他们的医疗、生活补贴等合计3600万元，负担沉重。特别是电力体制改革后，辅业企业在实施“走出去”战略和EPC、BOT项目等方面，缺乏强有力的经济担保和投融资能力，企业的生存和发展将面临严峻的考验。
无论是在计划体制，还是在建立社会主义市场经济体制过程中，电力行业包括辅业职工的收入、福利都是比较好的，这种主业与辅业企业关联密切的局面，是我国电力行业长期以来实现计划管理而形成的。将辅业企业分离出去直接走向市场，涉及职工观念转变，身份转变，队伍稳定，利益调整，以及与地方协调、合理补偿等难点问题，极易引发不稳定因素。因此，改革不能不充分考虑辅业企业的历史贡献和现实情况，妥善解决好辅业企业的生存发展问题和职工的出路问题。为此，主辅分离改革应统筹规划，慎重推进，先开渠后放水，待其具备市场竞争力能够生存后，再投入市场独立发展。
三、改革要在规范改制和主辅分离上下功夫
关于加快所有制结构和规范的股份制改革。在市场经济条件下，就企业自身的性质而言，它必须是与市场经济规则相符合的现代企业，自然垄断行业的企业也不应例外，由于电力长期以来主要由国家投资，按国有企业模式经营。近年来新组建的电网公司、发电公司也没有形成多元化的投资结构。自上世纪90年代中期始，虽然在“多家办电”政策的倡导下，外商、民营等多种投资主体进入发电领域，但所占的市场份额不大。中国现有的39家中外合资电力开发项目仅占全国装机总量的8.5％。在电网建设方面，特别是高压电网建设方面，非国电系统的其他投资者投资就更少，依然是国有股一股独大。这种单一的产权结构严重制约着企业经营管理机制转移和治理结构改革。
电力作为一种不能储存的特殊商品，必须通过电网及时输送到用电地区。长期以来，我国电力行业的主要问题之一就是输电和供电网络存在瓶颈问题。我国各地的电力供给和需求的匹配状况很差，需要通过电网来调节余缺。以广州市为例，该市通常的备用容量不足5％，而包括内蒙古和云南省在内的西部省份的备用容量却高达30％。当前，国家正在通过“西电东送”工程来解决这一问题。电网虽然是自然垄断性企业，但仍可推行由国有控股的投资主体多元化，实行股份制共同办网，以筹集大量资金投入电网建设。
对于非自然垄断的竞争性电源建设项目，在不危及国家电力安全的条件下，应实行开放的市场准入制度，促进投资结构和投资主体多元化。政府不再逐项审批，主要从规划、环保评价和市场准入等方面进行管制。具体项目投资的可行性和经济性评价，由企业根据市场情况自主判断，自主承担投资风险，建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范，宏观调控有效的新型投资体制。这既能优化我国电力市场的所有制结构，也有利于电力事业适当超前发展。
开放市场，放宽市场准入，意味着允许新的市场主体特别是非国有市场主体进入电力行业，参与市场竞争，而不是仅限于在原有企业分拆、重组的企业之间开展竞争。只有推行电力企业的多元持股，真正实现投资主体多元化，需要国家控股的也尽量实行相对控股，才能有效推进规范的股份制改革，才能逐步形成规范的法人治理结构，从而有利于电力企业经营机制的转换，提高市场竞争力。
按照这样的思路，山东电力将进一步加快内部改革步伐，以保证公司的管理体制、经营机制能适应新形势、新任务的要求，实现以外部改革促进内部改革、以内部改革适应外部变化，加快企业发展的目的。一是加快现代企业制度建设，健全完善公司法人治理结构，按照责权利相统一的原则，理顺董事会、总经理班子、监事会以及党委会、职工代表大会的管理关系，各尽其职，各负其责，互相制衡，协调运转。二是加大分配、激励机制改革力度，进一步完善领导干部绩效考评体系，以绩效考评结果作为奖惩兑现、职务升降的标准，合理拉开收入分配差距，使收入向对企业贡献大、创造价值多的员工倾斜。同时，结合公司目前业务范围、工作重点等方面的变化，改革完善现有岗级体系，开展一岗多薪试点。三是大力实施“人才强企”战略，加强以经营管理人才、专业技术人才和高技能操作人才为主体的人才队伍建设，推行竞争上岗，促进公司系统的人员交流，在全省范围内优化人才资源配置。建立干部正常退出机制，能上能下，增强活力。四是进一步健全完善公司安全生产、资产经营、党风廉政、稳定及精神文明“四项责任制”考核体系，充分调动各子公司、分公司的工作积极性，上下一致，同心同德，共同努力，确保国有资产的保值增值。
通过电力体制改革和公司内部改革的配套推进，公司将实现以下预期目标：一是核心业务更加突出，彻底解决以往由于“企业办社会”而导致的种种历史遗留问题，轻装上阵，集中精力进行电网的建设、管理与运营。二是电价机制更加合理，输配电环节电价能够满足电网企业正常生产、经营的需要，能够为电网建设与发展提供较为充足的资本金来源，降低公司经营风险。三是打破垄断，引入竞争，健全完善电力市场体系，实现竞价上网。通过竞争机制的建立，促进电网、发电等企业共同提高科学管理水平、降低经营成本，最终降低终端销售电价，提高电力优质服务水平。四是推进区域和全国联网，优化电力资源配置。目前，集团公司已成为华北电网有限公司的成员企业，公司将进一步加快与华北电网联网工程的建设，并在联网后努力扩大与跨省电力交换规模，为保证华北，特别是首都北京的电力供应作出更大的贡献。
关于主辅、主多分离改革。首先，主辅、主多分离改革应坚持有利于发展的原则。党的十六大报告指出：发展必须坚持和深化改革。一切束缚发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除。电力行业的辅业企业多年来为我国电力事业的发展作出了巨大贡献，不能在改革中一分了之，置广大职工利益于不顾。多种经营企业最初是为企业安置富余人员创办的，是在推行电力企业“三项制度”改革，为主业减员增效“开渠放水”过程中逐步发展起来的。由于历史和社会多方面原因，辅业企业大多正常的生产投入不足，忽视了为走向社会、走向市场培养正常的内生成长机制，普遍存在积累少，财务状况差、自我发展能力弱，员工冗员多，以及与电网分离后失去经济保障等诸多问题。多种经营企业也存在由于缺乏长远规划，造成经营层次多、门类庞杂、产权形式多样、人员素质不高等问题。但不能因此把他们推向社会，甚至推向失业。改革既要有利于主业发展，也要促进辅业发展，使辅业、多种经营企业成为真正的市场主体，增强“四自”能力，提升核心竞争力，更好地发展壮大。
其次，主辅、主多分离应坚持合理、公平的原则。实施市场化改革前，电网、发电、辅业、多种经营企业统属电力企业。“厂网分开”时，优质电源资产划归发电集团公司，而相应的债务却留给了电网公司，辅业、多经企业也留在了电网公司，企业发展中形成的一些历史负担基本留在了电网公司。多年来，辅业企业大多数都是为发电企业服务的，创造的价值大部分沉淀在发电企业当中。为体现改革的合理性、公平性，发电企业在主辅、主多分离中也应该有分摊成本的责任和义务。国家有文件明确规定：“三产”、多种经营企业参加发电企业的重组，问题的关键在于实施改革中要得到落实。因此，发电集团公司应该参与电网企业的辅业、多经重组，发电集团也应承担相应的负债。
四、用改革和发展的思路解决实践中的矛盾和问题
自然垄断行业是国企改革的一块硬骨头，随着改革深化，一些深层的矛盾和问题逐渐浮现出来。从山东电力的状况看，生存和发展都遇到很多挑战。改革发展中的问题必须用深化改革和发展的思路来解决，而不是退回去。要加强对改革中出现的重大问题的研究，完善政策体系，配套好各种改革措施。
1.在厂网分开的资产和财务分离中，接受权益和负债要一一对应，明确到位。山东电力集团公司将可控制容量1029万千瓦的优质电源资产分别移交三个发电集团，而相应的债务却留给了电网公司，导致公司资产负债率上升了6个百分点。这种负债率的上升不仅增大了公司的债务，而且削弱了盈利能力，这对电网公司的发展是不利的。而且从长远看，这种不利势必要反过来影响电力的生产。因此，怎样使权益和负债在厂网分开中合理分配，不仅要确立原则，而且要研究更细一些的政策。
2.尽快出台有利于电网企业健康发展的科学合理的电价机制和相关配套政策。山东电网环节费用每千瓦时只有0.079元，低于全国每千瓦时0.105元的平均水平，输配价格与发电价格比为19.5％∶80.5％，低于全国平均水平30％∶70％，更低于国外50％∶50％的水平，电网发展处于自我发展能力差，且无政策支持的困境。建议在电力体制改革的同时，同步推进电价改革，建立科学合理的电价机制，提高输配电环节费用，保证电网企业的可持续发展。同时，尽快出台城网和县城电网建设改造的还本付息政策，比如在城市建设中征收电力建设配套费、农村低压电网维护费和增容费等。
3.坚持科学的发展观，加强对电源侧的宏观调控。电力体制改革后，全国形成了以五大发电公司为主的发电市场格局。这些发电企业积极扩充规模、占领市场，但在电源布局上往往只考虑自身的经济利益，而不考虑电网、负荷的布局。同时，各地由于项目审批体制和地方利益驱使等深层原因，小火电、企业自备电厂发展快而无序，造成国家资源浪费、环境污染，结构不合理。电源的过快和无序建设，不仅导致电源布局与负荷、电网不适应，同时也严重影响电力安全生产和电网安全运行。应全面统筹，充分考虑电网负荷的现有布局和发展状况，加强对电源侧的宏观调控，鼓励建设坑口大型发电基地，建设大容量、高参数、高自动化的大机组。
4.尽快研究出台电力行业辅业分离的优惠政策。包括：对分离的施工、修造等困难企业根据实际情况继续进行补贴，以前三年原国家电力公司系统平均补贴额为基数，争取5年内由国家给予政策补贴，并给予3—5年过渡期的税费减免政策，减员分离方面也要有相应的劳动保障支持。国资委正对国有企业清产核资，可考虑电力辅业不良资产形成的客观历史原因，核销其中的一部分；允许辅业单位自主使用百元工资含量包干节余用于企业改革；同时，鉴于辅业与发电公司存在的业务联系和历史关系，其分离的改革成本也可考虑由发电集团承担一部分。