审计机关绩效衡量与评估，本文主要内容关键词为：绩效论文,机关论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
INTOSAI制定之ISSAI第20号《透明与课责原则（Principles of Transparency and Accountability）》中规范：“审计机关之经营管理应具备经济、效率及效果，遵循相关法规，并向民众公开。”换言之，审计机关本身亦应以经济性、效率性及效果性之观点，检视各项作业之成效；而运用各项绩效指标来评估审计工作对民意机关、民众及利害关系人所产生之价值，亦系落实公共课责之具体实现。台湾地区审计部门为落实上述“透明与课责原则”，主动于2011年起导入审计机关策略管理与绩效评估制度，并于2012年首次汇编及公开上一年度（2011）之绩效报告，系统及完整地表达审计机关在业务成果、顾客服务、人力发展、内部流程等四方面所获致之绩效。本文首先介绍INTOSAI审计机关绩效衡量架构，其次说明审计机关策略管理与绩效评估架构以及2011年绩效指标之实际值，最后提出未来策进的方向。
二、审计机关绩效衡量架构
2010年11月，最高审计机关欧洲组织（EUROSAI）提出“达成审计品质水准：各国审计机关品质管理的良好实务”（Achieving Audit Quality:Good Practices in Managing Quality within SAIs）报告，用以协助各会员国审计机关提升审计品质，包括治理（风险管理制度、绩效指标、机关自评、同业评鉴）；审计事务（筛选审计任务、审计程序之支援、与受查机关之合作、监督审计影响、审计工作完成之品质复核）；人力资源（人员绩效评鉴、整合性专业训练、人员满意度）及沟通（内部沟通与对话、与重要关系人之外部沟通及关系）；其中有关绩效指标的建构，系达成审计品质不可或缺的一项要素。另INTOSAI审计机关价值与效益工作小组于2011年间，决定发展一套全球适用的绩效衡量架构（Performance Measurement Framework,PMF），借以监督及评估审计机关绩效，并于2012年9月公开《审计机关绩效衡量架构草案2.0版》（Supreme Audit Institutions Performance Measurement Framework,Draft Version 2.0.）。兹将草案中有关审计机关绩效衡量架构的观念摘述如下：
（一）审计机关PMF观念体系图
审计机关PMF观念体系（如图1）是提供审计机关主动评估绩效的架构，用来评估审计机关遵循ISSAI及其他公部门审计的优良实务的程度，该体系可以作为审计机关提升自身能力，并发掘强化审计机关功能的机会。该观念体系分为审计机关的环境、公部门财务管理的环境（非属审计机关可主控者）、审计机关的能力、审计机关的绩效（审计机关可主控者），最后是审计工作所带来之影响。
（二）审计机关绩效的影响层面
审计成果所能产生的影响，依据INTOSAI所提审计机关之价值与效益三大构面，就审计机关可控制者，包括：财务审计成果、遵循审计成果、绩效审计成果、其他附加价值服务、年度报告、回应与沟通，及以身作则等七个层面，PMF依此编拟一套逻辑性的分析矩阵列（如表1）。
三、审计机关策略灌流绩效评估架构
“审计部”为落实成果导向管理制度，以及强化与提升审计机关价值与效益，经以整合性管理新思维建构及启动审计机关策略管理与绩效评估工程，首先确定审计机关之使命、愿景与核心价值：
一是使命为“善尽审计职责，发挥监察功能”。
二是愿景为“实践优质审计服务，创造最大审计价值；提升政府施政绩效，促进政府廉能政治”。
三是审计机关核心价值为“独立、廉正、专业、创新”。作为审计人员实践审计服务最大价值之圭臬。
另为确实践行审计机关使命及愿景，经检视当前及未来几年内之各项内部及外部因素，并与学者专家合作研议确定整体发展目标，以及达成各该目标之13项绩效指标，请参阅下页图2：审计机关策略管理及绩效评估架构图及图3（见下页）：审计机关核心价值图。
四、审计机关之绩效衡量
美国Robert Kaplan与David Norton两位教授于1992年首度于哈佛管理评论提出平衡计分卡（BSC）之观念，并以财务、顾客、内部流程及学习成长等四大构面来衡量一个组织之绩效，前两项通常系属组织预计达成之成果，后两项系为协助组织达成预计成果之内部活动与执行内部活动之各种方法。目前审计机关13项绩效指标之订定，主要系参采平衡计分卡策略绩效评估之精神，包括：强调绩效衡量内涵必须结合组织之目标与策略；兼含业务、顾客、内部流程及学习成长等多元构面；各构面具有因果关联性等基本概念。未来将参考实际成果，进一步拟订未来衡量所需之关键性指标（Key Performance Index,KPI）。兹将2011年审计机关在业务成果、顾客服务、人力发展及内部流程等4大构面之绩效统计结果，分述如下。
（一）业务成果
审计机关执行审计事务之结果，提出年度总决算审核报告，其间历经审核财务收支、审定决算，考核财务效能，核定财务责任，及稽察财务（物）上违失之行为等，兹就“可量化财务效益”、“政府各机关采纳审计机关所提改善建议之项数”、“完成项目调查之件数”及“审计结果陈报‘监察院’之件数”等项，说明本年度实际绩效。
1.可量化财务效益
为严谨表达政府各机关因参考或依据审核意见处理或执行相关改善措施所产生节省支出或增加收入之财务效益，统计基准系按财务效益产生期数多寡分为当期性及长期性财务效益案件，其中长期性财务效益案件，最长统计5年，并按年度分别统计。经依据前述作业指引进行统计及逐案审查确定，2011年度审计结果量化财务效益为新台币96.3亿余元，较2010年度之86.3亿余元，增加9.9亿余元，财务效益与支出经费比为7.57∶1，表示2011年度审计机关每1元投入所发挥之财务效益至少为7.57元。经就2011年182案财务效益案件，财务效益金额高于新台币1亿元或其性质具关键影响力者，计有13件，性质包括：（1）改善营运或财务活动节省支出或增加收入；（2）检讨不当福利或津贴节省支出；（3）其他支出减少（收回）之节省支出或补收、开征相关规（税）费款之增加收入。
2.非财务效益者——政府各机关采纳审计机关所提改善建议
审计机关每年皆依据“审计法”、“预算法”等规定，分就各级政府机关关于“对筹编政府年度概算提供增进财务效能减少不经济支出之建议”、“非肇因于机关内部控制机制未臻周全”、“内部控制机制未臻周全者”等构面，研提各种可行、具参考价值之建议意见，其中“内部控制机制未臻周全”构面，并再进一步细分为：（1）对于内部稽（审）核之实施提出意见者；（2）对于计划之实施及预算之执行提出意见者；（3）对于财务（物）之管理、运用提出意见者；（4）对于产销营运管理提出意见者；（5）对于采购作业提出意见者；（6）对于事务管理及其他事项提出意见者等6类。2011年度审计机关计研提1931项建议意见，经持续追踪“中央”及地方政府各机关同意采纳审计机关建议意见情形，迄至2012年7月底止，已改善办理或积极依采纳意见办理中者有1918项，受查机关采纳比率达9成以上。详如表2。
而为进一步完整表达整体审计工作之实况及绩效，对于审计成果无法加以量化者，案经研究采行美国GAO之做法，“审计部”将自2012年之绩效报告编制开始扩大报导该部分之实际绩效。非财务效益的认列情况，将包括：（1）各机关法令规定改变；（2）改善政府提供服务及营运方式；（3）促使各机关核心业务流程改善或政府管理改革；（4）审计机关查核促使各机关各项法律行动（包括逮捕、起诉）或行政作为。将来“审计部”将要求各审计单位提报重要非量化之审计成果件数，总计约100案，再经逐步审计筛选，预计筛选10件列入年度绩效报告中表达，彰显审计机关在促进社会进步及民众福祉方面所做之努力。
3.完成项目调查之件数
审计机关依据“审计法”规定办理各种审计工作，按其目的不同可以概分为财务审计及绩效审计两大类，前者聚焦于政府各机关财务报表（决算）之适正性及合法性，后者偏重政府各机关计划、活动或职能之合法性、经济性、效率性及效果性等，特别是攸关各级政府共同性民生福祉议题、预算规模较庞大计划、采购或社会舆论关注公平正义等高风险计划或活动，审计机关为及时展现以民为本之审计价值，系以规划项目调查方式办理是类审计工作。2011年度审计机关已办理之项目调查件数计有486件，包括：（1）各审计厅、处、室办理之个别项目调查及采购稽察454件；（2）各审计厅、处、室之共同性项目调查26件；（3）地方审计处、室共同性项目调查6件。
4.审计结果陈报“监察院”之件数
审计机关办理各项审计工作，在行使职权过程中及审计结果，因各机关或其人员有隐匿或拒绝、延压或处分不当、涉及违失、未尽职责或效能过低等情事，均依据“审计法”相关规定报告“监察院”依法处理或陈报“监察院”备查，或汇整有关资料陈报“监察院”供行使监察职权参考。2011年审计结果陈报“监察院”之件数计有299件，包括：（1）依“审计法”第69条规定报告“监察院”之未尽职责或效能过低案件95件；（2）依“审计法”第17条规定移送检调机关侦办并报告“监察院”案件12件；（3）依“审计法”第14条、第17条、第20条规定报请“监察院”依法处理案件10件；（4）通知机关查明处理并陈报“监察院”备查案件170件；（5）供行使监察职权参考案件12件，合计件数较2010年度之263件高出36件。
（二）顾客服务
审计机关之重要顾客（Client）计有被审核机关、立法（民意）机关、“监察院”、司法机关及人民等，本构面绩效指标设计系基于强化审计机关财务课责功能、满足立监两院财务监督信息之需求、及时回应被审核机关反馈信息等目的为出发点，包括主动公开审计信息、提供立法（民意）机关与“监察院”服务、被审核机关满意度等3项，统计2011年实际办理绩效如下：
1.“审计部”全球信息网公告重要审计成果
“审计部”为力行财务透明化与课责宗旨，之件数及时公布审计结果信息，以满足人民知情权利，主动于全球信息网公布审计结果信息，包括：（1）1994年开始公布“中央政府”总决算审核报告。（2）1997年开始公布台北市及高雄市地方政府总决算审核报告、财务审核结果年报、政府审计年报等。（3）2003年开始公布“中央政府”半年结算查核报告。（4）2006年开始依据政府信息公开法公布审计法律、审计法规命令、组织职掌、地址电话传真、服务信箱、施政计划、业务统计、研究报告、出国报告、预算书、决算书、诉愿之决定、个资保有及公共工程采购契约等信息。（5）2009年12月订定“审计机关政府审计信息发布作业方案”，及自2010年2月起于“审计部”全球信息网建置“重要政府审计资料”专区，按季、按月或按周发布“机关预算执行”、“审计机关陈报‘监察院’案件”、“审计机关建议意见”、“审计机关统计资料”及“其他重要审计案件”等重要审计信息。（6）2010年开始公布乡镇市财务之审核。2011年“审计部”全球信息网主动发布审计信息也取得成果。
2.审计机关派员出（列）席立、监两院会议及提供各项审计服务之件数
依据“审计法”等相关规定并基于强化监督机关横向、纵向之合作综效，审计机关经由派员出（列）席“立法院”、“监察院”各种会议、配合查察案件或派员（监察院）协查案件、提供资料或审核意见及其他服务等方式，提供立、监两院政府审计专业服务。2011年度审计机关提供审计服务明细见表3。
3.被审核机关对于审计机关之满意度
ISSAI第2号草案“审计机关之价值与效益——对民众生活产生正面影响”，其中第6项原则“与利害关系人作有效沟通”计有“审计机关之沟通应能提高利害关系人认识及了解公部门独立审计人员之功能与责任”、“审计机关之沟通应有助于人民及政治团体对公部门透明与课责需求之体认”、“审计机关应向利害关系人沟通，以确保其了解审计机关之审计工作及成果”、“审计机关应与被审核机关及其他相关利害关系人维持良好沟通”、“审计机关在不损及独立性前提下，应与各利害关系人合作，并酌量其意见”、“审计机关应定期评估利害关系人是否相信审计机关刻正作有效沟通”等项。换言之，有效沟通方式不再局限于传统审计机关对利害关系人提出建议意见或说明之单向沟通，而应包含利害关系人对审计机关认同与期望等反馈信息，俾利审计机关及时因应。“审计部”审酌被审核机关系审计人员互动最为密切频繁之“直接顾客”，审计价值高低及质量良窳，被审核机关感受最为直接，故将被审核机关满意度纳入顾客服务构面绩效指标。
2011年被审核机关满意度调查之设计，经考量受访对象广及各被审核机关之公务人员，且非会计人员为限，在问项及题数设计上系采简单、易懂、适中、一致性为原则，经按审计价值、有效沟通、工作态度等三个构面，针对965个被审核单位实际发送问卷数3789份，实际回收3540份，回收率为92.3%，回收有效问卷3263份，回收有效率为92.2%。有关被审核机关满意度调查结果三个构面整体满意度详如表4。
（三）人力发展
现代化审计机关之内部核心管理工作在确保能吸引、延揽、留任、及储备具有适当技能与经验之审计人力，INTOSAI专业能力建构委员会（Capacity Building Committee,CBC）于2012年订颁《审计机关人力资源管理（Human Resource Management for Supreme Audit Institutions）》指引，针对确定审计人力资源管理职能、拟订审计人力资源策略与政策、拟订专业能力架构、聘任与筛选、考核与奖励、训练或学习与发展、多元与专精、福利等构面，提供审计机关在管理审计人力资源参考。经参考其他审计机关做法，针对审计人力发展关键构面，订定包括“审计人员对于组织人力发展之满意度”、“审计人员每人每年平均受训时数”及“审计人员撰文登载专业刊物之篇数”等三个绩效指标。
1.审计人员对于组织人力发展之满意度
审酌审计人员乃审计机关重要智慧资产，2012年初，经设计包括整体工作满意、组织人力发展、组织管理、组织气候等四个构面之问卷，针对全体审计人员进行满意度调查，回收有效样本计有584笔，整体回复率逾86%。
2.审计人员每人每年平均受训时数
2011年度训练计划实际执行结果计办理：（1）自办训练及研习，计7884人次；（2）参加“国家文官学院”等训练机构之训练及进修，计368人次；（3）参加会计审计专业团体及大学院校举办之研讨会，计432人次，以上共计8684人次参训，参训时数总计61794小时。另为有效提升审计人员绩效审计能力，“审计部”经建构审计机关绩效审计核心知识架构，开办绩效审计相关研习课程。上述2011年训练计划执行结果，其中属于绩效审计课程计有2260人次，总时数36767小时，平均每人接受绩效审计课程训练时数为53.83小时，占整体平均受训时数72.49小时之74%。
3.审计人员撰文登载专业刊物之篇数
鉴于政府审计工作是知识密集专门职业之一，持续在职训练与学习更是审计人力发展的关键要务，其中专业文章之撰拟，可谓广义学习之具体表彰，审计机关将审计同仁撰拟专业文章纳入人力发展绩效指标之一。2011年度审计人员撰文登载专业刊物计27篇，以登载于政府审计季刊21篇最多，内部稽核季刊4篇次之，公共工程电子报及税务旬刊各1篇。
（四）内部流程
审计机关内部流程之主要目的旨在检视行政作业是否有助于审计人员有效率及效果地完成审计工作及非审计工作，进而持续改善各项工作质量，经检视审计机关内部行政作业现况，针对关键构面订定包括“审计人员应用计算机辅助审计技术之查核件数”、“审计知识物件之登载件数及点阅次数”、“完成查核报告之平均天数”等三个绩效指标，用以辨识及研提提升行政作业效率及效果之参据。
1.审计人员应用计算机辅助审计技术之查核件数
2011年各级审计单位应用计算机辅助审计软件计办理414案，核发审核通知事项，计建议改善事项11项，查明处理事项496项，注意事项231项，其他事项23项，剔除、修正、减列、缴还、赔偿、追缴或缴库事项16项。通知事项（含以前年度）经处理结案者，计报告“监察院”3项，通知处分事项2项，建议改善事项10项，注意事项208项，其他事项217项，剔除、修正、减列、缴还、赔偿、追缴或缴库事项175项，金额2.26亿余元。
2.审计知识物件之登载件数及点阅次数
“审计部”考量政府审计工作兼具知识性与技术性，为使审计专业知识能有效整理、分享、应用及更新，于2007年订定“审计机关知识管理实施方案”。包括：（1）“审计知识库”——系统化整理各类知识物件，并于知识管理平台登载法规与解释函令、审核参考、业务会报、图书出版、计算机审计、文献研阅心得、教育训练等数据库。（2）“单位服务网”——于知识管理平台设置讨论专区，由各单位依其业务特性，拟定讨论主题，借由网络在线研讨方式，加速知识分享与经验传承。（3）“知识管理评比及奖励措施”——激发同仁分享及学习知识之意愿，办理年度知识管理评比及奖励措施，评比范围包括审计机关内部信息网之“审计知识库”及各“单位服务网”，俾能激励各单位同仁分享及学习知识之意愿，以达到审计知识累积传承及促进审计经验扩散之目标，并进而使审计知识加值运用，总计2011年登载件数达29601件，点阅次数达371620次。
3.完成查核报告之平均天数
时效性乃审计意见及查核报告一般原则之一，即审计意见及查核报告应及时提供给读者及使用者作充分运用，特别是需要依据审计意见及查核报告采行必要行动者。经统计2011年符合本项绩效指标定义之审计案件数计有1387件，完成查核报告（自外勤工作结束日至报告核定日）之平均天数为36.09天。以案件结构观察，财务收支抽查件数760件（54.80%）、平均处理天数38.11天；项目调查302件（21.77%）、平均处理天数35.36天；采购稽察325件（23.43%）、平均处理天数32.06天；项目调查及采购稽察之平均处理天数皆低于总体平均处理天数。若将项目调查与采购稽察合为一类时，则平均处理天数为33.65天。
国际财会或审计专业团体及欧、美先进审计机关，均将审计机关绩效衡量架构及绩效报告，视为落实审计机关课责并提升审计质量的重要制度与方法，因据此制度之推动与实施，除可检视审计机关各项作业办理之绩效外，亦可督促审计机关本身作为行政部门之典范。“审计部”近年来所采精进审计业务之策略与方法，与世界标杆审计机关大致相同。并借由2012年提出首份绩效报告，提供各界监督之参据及自我砥勉之基石。未来，“审计部”将继续积极检视世界标杆组织的优良实务，撷取优点项目，作为持续检讨精进之参考，期能达成各界期待，能对民众产生正面之影响，且该项影响能逐年成长扩大，获取人民之好感，真正展现审计机关存在之价值与效益。
本文改写自“2013海峡两岸暨港澳地区审计理论与实务研讨会暨政府审计实务论坛”发表论文。
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