国外行政审批制度改革经验及其启示，本文主要内容关键词为：制度改革论文,行政审批论文,启示论文,国外论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着世界经济全球化和现代科技的高速发展，发达国家行政审批制度现代化改革基本上顺应了整体政府建设潮流，搭建出各种跨部门协同的制度框架和运行环境。尽管目的都是通过放松管制、减少审批、简化流程、强化监督等方式，系统提升政府处理综合化和复杂化问题的行政监管能力，最大限度给市场松绑，以增强企业的持续创新力，但在制度设计、流程再造和工具使用方面还是呈现出新的发展趋势，不同国家所设定的改革重点和政策选择也有所不同。 一、制度设计上更加强调精简、协调与授权 1.英国的行政文化重塑 英国自20世纪70年代发起新公共管理运动以来，一直奋战在现代政府行政改革的最前沿。继2011年推行行政审批制度改革之后，2014年1月又宣布开展“挑战文牍”运动(RTC)。这是一场转变政府官僚作风的整体政府文化变革，目的是通过审查、废除、完善已经过时、负担沉重或过于复杂的监管规定，消除经济增长障碍，营造宽松、和谐、高效、经济的市场环境，激发企业的创造力和持续竞争力。尽管涉及政府监管审批的方方面面，但在制度设计上并没有专门成立新的机构，而是借用两个内阁委员会——监管政策委员会(RPC)和减少监管二级委员会(RRC)，通过具有跨部门职能的监管执行局和内阁办公厅，负责协调制定整体政府改革目标和行动原则，然后由内阁部长们按照改革的总体方针和要求，根据本部门职责所涉及的改革“议题”以及与商界和公众磋商的结果，宣布响应挑战文牍运动的战略计划和执行手册，在规定的时间内，对自有监管规定和审批政策开展全面、综合的自我审查和完善。 表面上看，这只是中央政府跨部门协同架构，但在执行中并不排除单个部门不同程度的跨界网络运行结构以及公私合作伙伴关系，是形式多样、内容丰富的整体政府跨界合作。比较典型的例子是环境、食品和农村事务部(Defra)建立的“整体商业”模式，这是跨界搭建起的一个监管者网络，成员不仅包括其他部委(能源气候变化部，商业、创新和技能部)，还包括环保署、食品标准机构、林业委员会、水服务监管局、海洋管理组织等16家地方和社会监管机构。这种集权体制下看似松散自由的文化变革，不仅转变了行政审批的官僚作风，其“一进一出”进而“一进二出”的审批原则，也大幅度减少了行政审批数量，提高了政府监管质量。以Defra为例，改革以来已经依法取消了28%、优化了35%的监管规定，简化了37%的审批流程，不仅减轻了政府监管和审批压力，还可以为企业每年节省3亿英镑的合规成本。 2.澳大利亚的高层公私伙伴体制 澳大利亚在整体政府建设中，一直崇尚宏观层面的决策协同，不仅负责全方位立体发展的顶层设计，还采取各种跨界协同制度，实施系统完整的政策、执行和监督。2012年4月开始的行政审批现代化改革遵循了同样的逻辑，只是在具体应用中更加重视政府和商界的高层互动、平等协商和共建共享，是联邦分权制下比较典型的集体领导模式。 在制度设计上，政府理事会(COAG)专门搭建了国家监管体制内最高的决策—执行—监督平台—商业咨询论坛。除联邦总理担任论坛主席外，成员还包括6个州的总理和两个自治地区的首席部长，地方政府联合会和商业理事会的主席，以及澳大利亚工商协会、行业协会和小商业委员会的首席执行官。同时还成立了跨部门的监管和竞争改革小组，负责设计行政审批改革的方针政策，起草改革议程和相关协议，监督改革的进展情况，定期向商业咨询论坛和政府理事会大会提交书面报告。《国家监管与竞争改革协议》中不仅明确设定了政府和商界的职能任务，还建立了严格的监督评审制度，由监管和竞争改革小组对政府理事会认可的行政审批改革议程和协议进行评审，以保证协议的针对性和及时性。一般要求每三年启动一次评审，第一次评审应该始于2015年-2016年。随后，商业咨询论坛则会根据综合评审结果，对协议进行适度修订并以附录的形式及时对外更新。 3.美国的联邦首席绩效官制度 美国整体政府改革采用网络化协作治理形式，其行政审批改革具有明显的总统集权特征，拥有完整的流程再造和绩效评估机制，特别注重利用现代科技创新管理方式和服务手段。比较典型的是2012年3月开始的联邦政府基建项目审批制度绩效改革。 按照总统行政命令，联邦政府不仅成立了跨部门的运行机制——改进基建审批程序指导委员会，负责制定并实施政府审批绩效方案(简称联邦计划)、协调解决成员间矛盾、与各种跨部门小组以及联邦首席信息官和首席技术官磋商协调。还专门设置了一名联邦首席绩效官(CPO)担任指导委员会主席，负责发布具体的行动指南、开发和评估计划方案的执行情况、每年向总统提交绩效报告并公之于众。这种岗位独立灵活，任务集中明确，有利于最大限度推动人员、物资、能源和信息流动，大幅度减少政府审批决策过程的总和时间，提高环境和社会的综合成效。 4.加拿大的等效授权模式 加拿大联邦政府2012年3月开始推行环评审批制度改革。为了实现“一个项目，一次评审，必须在明确规定的时间内完成”的改革目标，将以往40多个政府审批部门和组织缩减至一个仅有3个部门组成的跨部门协调工作组，全面负责设计和执行联邦政府的环评审批；制定联邦环评目录；合并关键环评许可程序，建立统一的环评审批时间表；设定合规标准和高额强制处罚标准；合作开发原住民磋商统一流程。 为了进一步提升环评效率和效力，联邦政府颁布了《联邦—省政府环境监管等效条例》。根据置换和对等条例，只要省政府的环评流程能够满足《环评法》的客观要求，联邦政府就可以授权其代为审批。这种等效授权制度可以利用法律条例的方式，规定央地之间的纵向跨政府协同结构，利用适度授权的形式，有效整合二级政府监管体制。这样既能减轻中央政府审批压力，也能提高地方参与改革的积极性，进而大幅度提高国家环境审批的整体效能。 二、运行机制上更加重视整合、创新和责任 1.集中审批机制 集中审批机制是应用领域宽泛、使用次数较为频繁的审批程序简化工具，也叫一站式审批，主要是为了建立精简、完整、透明、有效的行政审批流程，提高服务效率与效力。例如澳大利亚联邦政府对水域近海石油项目审批的流程改造。 澳大利亚主要依据《1999年环境保护和生物多样性保护法》以及《2006年近海石油和温室气体储存法》，对近海环评项目进行评估、监测和执行管理，这种双轨并行机制既没有给环境保护带来任何好处，还给企业带来了不必要的负担。为此，澳政府自2014年2月起依法重塑了近海环评的整个审批流程：(1)确定近海石油安全和环境管理局(NOPS EMA)为此类审批的唯一监管机构；(2)制定跨行政辖区环境审批统一程序；(3)确定跨行政环境项目评估的内容要求；(4)建立环境审批公开透明的绩效标准以及一体化、规范化和精细化的管理流程；(5)鼓励联邦、州与地区自愿将各自的水域环境管理权力依法让渡给NOP SEMA，从而真正实现“一个议题、一个平台、一个机构、一次审批”的一站式服务。 2.政策协调机制 政策协调机制是根据中央政府某一政策决定，按照整体政府跨部门协同方式持续、系统、全面推进直至达到最佳效果的改革模式。例如美国的出口控制政策。 为了保障国家安全，提升关键制造业和技术竞争力，奥巴马总统5年来连续签署行政命令，持续推进出口审批政策与服务不断向专业化、规范化、便利化、精细化和现代化发展。2009年8月命令全面评审出口控制业务，包括出口控制对象、控制模式、执行手段和管理方法；2010年4月命令梳理相关办照机构的审批权限，创建出口控制统一清单；6月命令更新出口控制业务平台，实现信息共享无缝对接，有效提升了政府监管执行力；8月命令将分属于商务部、国务院和财政部的执照审批业务并入集中控制机构(SCA)，通过统一的办照申请表和及时更新的执证清单提供“一站式”服务；11月命令在国土安全部内成立跨部门出口协调执行中心和情报联络处，逐步建设政府大范围统计跟踪刑事和行政执法活动的能力；同时在商务部网站开辟跨部门综合数据库，负责分类保存信息和协调各系统审批流程，为国家出口决策服务。2014年2月又命令政府2016年12月前完成国际贸易数据系统(ITDS)建设，旨在通过边境跨部门执行委员会(BIEC)，利用各种PPP伙伴形式，与市场和社会共同建设更有效率的商业流程，进一步提升政策影响力和效力。 3.自我监管和准监管机制 自我监管和准监管机制是政府向社会和企业放权的一种尝试，可以减轻政府监管负担，鼓励企业和社会自我管理、自我发展，通过治理创新改善政府与社会关系。 原则上，政府监管是一种依法监管，具有强制执行的义务和责任，但立法过程漫长且修订和废除程序复杂，不能根据时间和环境变化及时更新，很可能产生过时、过度、过量的监管负担，需要创建新的监管方式和运行手段。自我监管是由企业开发、资助并由企业专门执行的监管机制，既可以包括没有政府参与的行业计划，也可以包括政府参与制定早期规定的行业计划；还可以是一种行业或一组商业与另一种行业或一组商业就某个义务达成的协议计划。准监管运行于自我监管和政府监管之间，是政府用来要求商业服从但又不能形成明确政府规定的大量规则、工具和标准，一般可以分为行业监管机制和政府启动的监管机制，主要用于解决特定行业出现的问题，并不面向整个商业社会。澳政府跨部门委员会主要是通过小企业非规范化工作组，负责扩大企业和社会自治的范围和能力。 4.审计问责机制 审计问责机制是一种持续改进型评估机制，不会专门针对监管者的行政绩效，而是衡量减少政府监管和简化审批流程后为企业减轻负担的改革效果，可以通过审计及时找出工作中存在的不足和差距，帮助监管者进一步提高完善。 澳大利亚政府生产力委员会2014年3月颁布的《监管者审计框架》中，虽然没有提供测量合规成本的指南，但原则性要求监管者在保证不影响实现监管目标的同时，能够以向商业征收最少合规成本的方式管理行政审批。一般可以采取政府审计部门审计、监管者自评、专业审计机构评估以及专业机构专家辅助的外部审计等形式，至少每5年审计一次。成功的审计流程包括3个关键要素、5条最佳监管者实践原则以及4个审计领域。政府既可以利用正规监督和公共审查的方式有效保证审计计划和报告质量，也可以通过总理点名、部长建议、标杆学习、红绿灯警示等工具促进审计机制的广泛应用。 综上，发达国家行政审批制度现代化改革经历的时间并不长，无论是制度设计还是运行机制，都创生了非常有借鉴价值的经验做法。在跨部门、跨地区、跨政府整合行政审批资源、简化审批流程和利用先进科技手段创新管理方式上，也发展出许多灵活有效的执行工具，除了案例中介绍的跨界结网、一站式服务、统一在线平台、行政审批清单、免审行动清单、依法等效授权和放权外，还有环境审批影响力评估(EIA)和政府采购瘦身流程(LEAN)等个性化、精细化、制度化和规范化工具，值得今后根据需要进一步深入研究。 三、对我国的启示 中国政府非常重视行政审批制度改革，特别是新一届政府执政以来，已经在转变职能、简政放权、放松规制等方面做出了相当大的努力。随着我国全面改革的不断深入，行政审批制度改革也逐渐成为促进经济增长、激发市场活力和提升企业竞争力的关键。然而，碎片化的监管机制不仅产生了部门之间的相互推诿和协调乏力，矛盾、重复的监管政策也严重影响了行政审批改革的速度和效果。由于受部门权力化和利益化的影响和约束，加上政府职能定位不清、部门间分工关系模糊、责任划分笼统，随着审批事项削减幅度和力度的不断加大，改革逐渐进入“深水区”和“攻坚期”。面对在简政放权政策落实中出现的不想放、不愿放、不好放、不敢放的困境，笔者结合发达国家行政审批制度改革的实践经验，提出以下四点建议： 1.大力推动文化变革，切实转变政府官僚作风 既然行政审批制度改革重在减少政府管制、简化审批程序、减轻企业负担，那么改革的成功和效果很大程度上就取决于政府松绑的速度和力度。为此，建议中央政府面向所有审批部门开展转变官僚作风的文化运动，全面梳理和评审政府依法监管审批事项，按照以经济效率和环境效益为本的管理与服务原则，大幅度撤销、合并或削减陈旧过时的监管事项，完善或简化复杂多变的审批程序，尽一切可能为市场松绑、为企业省钱。 2.开展整体政府建设，注重顶层设计和系统推进 分工和专门化虽然有助于提升效率、满足个性化服务要求，但部门分割和碎片化服务无法适应日益复杂的社会管理需求，也难以提供整合的无缝隙服务。所以，建议政府采取整体行动，分层建立立体交叉的行政审批运行机制。在宏观决策协同层，应该着眼于国家发展战略进行顶层设计，强调中央政府依法对行政审批制度改革的核心控制，有机集合宏观设计、战略决策、整体运行和全面监督过程，注重提升整体政府的决策和监管能力。在中观政策协调层，应该负责制定各方协调一致的政策方针以及翔实的执行规划和实施阶段，完善中央政府在战略制定、标准确立和争端处理等方面的运行机制，在政策推广中注重结合地方政府、企业和社会力量，提高行政审批的执行和协调能力。在微观政策执行或服务供应层，应该强调改革具体监管手段，创新审批服务工具，简化行政审批程序，在“宽进严管”、“放管结合”中提高审批服务的市场效能。 3.搭建跨界协同网络，提升行政审批效率效力 行政审批改革涉及政府管理的多个领域，不仅需要在现代化进程中分类分批协同推进，还需要整合地方政府、企业和社会组织的外部力量，共同营造和谐、友好、高效、经济的营商环境。建议在整体政府改革中搭建跨界协同网络，既可通过政府间伙伴关系等效授权地方政府承担部分审批任务，也可通过自我监管和准监管机制的不断发展，大力发挥社会和企业作用，以减轻中央政府监管审批压力，实现数量减少、质量提高的整体效力。实践中可以利用跨部门协同的方式形成监管政策，由不同的政府部门实施具体审批服务；也可以由不同的政府部门分别形成政策，但利用跨部门协同形式提供审批服务；还可以由各部门联合形成监管政策，共同提供审批服务。 4.利用现代科技手段，创新管理方式和政策工具 为了能够在行政审批改革中有效确权、清权、晒权和治权，真正依法实现减权、优权、授权和让权，建议政府利用法治思维和法治方式创新政府监管机制，在法律和制度的框架内，充分利用信息通讯和网络管理等现代科技，搭建公开、透明、便民、利民的服务平台，逐步形成电子化、系统化、综合化、规范化、标准化、精细化的现代行政审批制度，不断提升政府依法审批和监督管理的整体治理能力。