论法治国家的权力制约，本文主要内容关键词为：权力论文,法治国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“依法治国”是中共中央不久前提出的治国方略，并已为全国人大八届四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》所肯定，成为我国广大人民意志的集中体现。依法治国的最终目标是要将我国建设成为社会主义的法治国家。国家权力制约是法治国家的普遍要求，是我国走向社会主义市场经济过程中依法治国的重要内容。
一、权力制约是法治的重要内容
所谓国家权力制约就是依宪法和法律对国家权力进行监控和约束，使之在法定的轨道上正常运行。这里的国家权力是指人民权力之下所划分的许许多多的具体权力，如国家立法权、行政权、司法权等。
关于国家权力制约的理论，最早由古希腊政治家亚里士多德提出，他指出一切政体都有三个要素作为构成的基础，即议事机能（部分），行政机能（部分）和审判（司法）机能。[①]亚里士多德的分权论可以看作是一种萌芽形态的国家权力制约论。继亚里士多德之后谈论分权而又涉及制衡原则的是古希腊政治家波利比阿。他主张建立一种混合政体，即把君主制、贵族制和民主制三种政体结合起来。他竭力赞扬罗马政制中执政官、元老院、保民官三者的权力互相配合与制衡的政体，认为这是罗马兴盛的重要原因。波利比阿认为在罗马的制度中存在着一种各个权力互相制约、防止对方无限扩张的关系。他断言，如果国家由各种权力互相帮助，互相牵制，那么无论在什么危急的时候，都可以成为一种很坚固的团体，除了这种政制之外，再也不能找出更好的政制。[②]
近代资产阶级权力制约学说的代表人物是英国的洛克和法国的孟德斯鸠。洛克在《政府论》中，提出了立法权、执行权和联盟权分立的主张。他认为，政府权力如果成为绝对的不受限制的。就会成为专制的，而必然会危害人民的生命、自由、财产。洛克十分重视防止出现政府专制的问题，因而他提出了以人民权力制约政府权力的思想。对于政府侵犯和违背人民利益的行为，洛克很明确地提出“用强力对付强力”的原则，洛克的这一权力制约和革命的思想，是对英国资产阶级进行的反封建革命最热情的有力论证。
孟德斯鸠在国家权力制约与分权理论方面比洛克又前进了一步。他认为，自由只存在于权力不被滥用的国家，但是有权者都容易滥用权力却是一条万古不变的经验。“有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”[③]因此，保障自由的条件就是防止权力的滥用。他主张防止权力滥用的最有效的办法就是用权力约束权力。建立一种能够以权力制约权力的政治体制，以确保人们的自由。孟德斯鸠指出：“每一个国家有三种权力：（一）立法权力；（二）有关国际法事项的行政权力；（三）有关民政法规事项的行政权力”。他称第二种权力为行政权力，第三种权力为司法权力。他认为国家的这三种权力应该分别由不同的人或不同的机关掌握，否则公民的自由便没有保障。孟德斯鸠在阐明权力分立的重要性之外，还说明了各种权力之间的制衡关系。孟德斯鸠的国家权力分立与制约的理论成为1787年美国制宪会议确立三权分立原则的重要依据，并被法国革命胜利后的《人权宣言》所确认。其后，分权与制约学说就成了资产阶级国家宪法所普遍采用的原则。
从以上古代和近代西方学者对国家权力制约的论述和历史实践中，我们可以得出以下几点结论：
1.一切法治国家都需要对国家权力进行制约，否则就会造成权力的滥用。
2.国家权力制约的目的是实现社会公正。社会公正是法治社会的基本要求，没有社会公正的国家，人民是没有自由可言的。人民失去自由意味着人民权利的丧失。因此，通过国家权力制约所要实现的社会公正是一切国家、也是社会主义国家精神文明建设的基本保证。
3.只有对国家权力进行制约，才能保障公民权利的实现，但人民群众并不能都去直接行使国家权力。实际上国家权力是由人民所选出的人大代表与政府官员来支配和行使的。为了保证人民所授权力不致被滥用，人民群众就必须掌握监控国家的权力和权利。
也许有人会说，国家的权力制约的理论和实践都是在资产阶级国家适用的，在我们社会主义国家却未必适用。笔者认为，一切法治国家都必须对国家权力进行制约，这是一条被人类历史反复证明了的客观规律，而客观规律在任何性质的国家都是适用的。
也许又有人会说，社会主义国家只有对权力的监督而没有制约。依笔者之见，这种认识完全是由于对监督和制约的关系认识不清所致。监督与制约既有联系又有区别。其联系在于：它们都是对国家权力进行监控的手段，同样可以指出、并纠正滥用国家权力的行为。其区别在于：1.制约比监督所包容的范围更宽，内涵更丰富。监督是属于制约的一种典型形式。2.监督常常表现为单向的作用。如人大对政府的监督，纪检监察部门对党员干部的监督等等，而制约则表现为双向的和多向的作用。如立法权、行政权、司法权之间的相互作用、相互牵制。3.监督更多地表现为观察、监视和督促，常常以预防性为主；而制约则强调限制与控制，表现为对权力行使过程中的控制与约束。4.监督有党外群众的监督，党内纪检部门的监督等等，而制约则主要表现为国家权力之间的制约，但也包含国家权力以外如社会权力对国家权力的制约。
二、法治国家权力制约的形式
法治国家权力制约的形式从历史发展的角度来看可以分为历史形式、现实形式和理想形式三种形态。所谓历史形式，是指国家权力制约在历史上的表现形式，如美国1787年宪法颁布以后所实行的“三权分立与制衡”的形式，又如英国18世纪实行责任内阁制后，国家立法权、行政权与司法权的互相制约。实际上英国的责任内阁制主要表现为立法权与行政权之间的互相制约。所谓现实形式，其实是历史形式演变的结果，保留了历史形式的基本特征，只不过由于国家权力的此消彼长或强弱变化程度的不同，国家权力制约的彼此力度有所不同而已。所谓理想形式，是现实形式的的进一步发展与完善，人们所希望所追求的一种比较理想的状态。它不是局限于某一国家的特殊形式，而是探求国家权力制约的较好的普遍的形式。以下我们所探讨的是对这三种形态的综合考察。
（一）国家权力之间的横向制约
国家权力之间的横向制约主要是在国家立法权、行政权、司法权之间的相互约束和制衡。美国是比较典型的横向制约国家。根据美国宪法，国会有权要求总统条陈政策以备审议，有权建议、批准总统对其所属行政官员的任命，有权批准总统对外缔结的条约，有权通过弹劾案撤换总统。宪法也规定了国会对司法机关的制约，国会有建议、批准总统对最高法院法官的任命权，有弹劾最高法院法官并撤销其职务之权。美国宪法规定了总统对国会的制约，总统对国会通过的法案拥有否决权。国会若要推翻总统的否决，须有参、众两院三分之二的多数议员同意，使该项法案重新生效，副总统兼任参议院议长。宪法规定了总统对司法权的制约，总统有特赦权，有提名并任命最高法官之权。美国宪法规定了最高法院对总统的制约，总统因被弹劾时，参议院有审判权，受审时最高法院的首席法官担任审判庭主席。此外，根据美国惯例，最高法院有权解释法律，宣布国会通过的法律违宪无效。因而也使它有权制约国会。
据美国国会图书馆提供的资料，从1789年至1984年近200年间，总统对国会法案的否决有2410次以上；国会随后推翻的总统否决约95次。最高法院裁定100项国会法案或法案的一部分违宪（另外，1983年对立法否决权的重大裁决，可能影响到各种立法中的二百项条款）。参议院拒绝批准27名（在138名中）最高法院法官的任命。国会曾弹劾9名联邦法官；其中4名被定罪。参议院也曾否决至少8名内阁成员的提名。许多其它内阁级和以下级别的任命，因很可能被参议院所否决而撤销。[④]
国家权力之间的横向制约有利于防止某项权力行使者越权或者失权，从而使国家权力得到有力的监控，使之保持在合法与合理的范围内。
从美国国家权力制约的立法与实践中，我们可以得出以下几点启示：
（1）分立的权力必须是实实在在的权力，而不是象征性的权力。比如美国国会的立法权，它不仅具有制定法律的权力，而且是有名的“钱袋子”，即国会通过或否决总统提出的财政拨款计划来掌握控制财权。在人事任免上，参议院可以通过表决使总统提出的人选获准通过，或者不予批准。因此，国会实际上拥有相当大的拨款权和人事任免权，而这两项权力都是实实在在至关重要的。
（2）权力的制约必须是双向或多向的，是相互的制约，而不是单向的监督。权力只有相互制约，才能保持平衡，才不致于畸轻畸重，造成形式上的民主，实质上的专横。
（3）司法权必须独立。司法权独立是有效行使这一权力的前提。如果美国最高法院——联邦法院的法官不是终身制的，而是对总统或国会负责，那么最高法院的法官是无法制约总统或者国会的，因为总统或国会可以用各种理由随时随地撤换那些“不听话”的法官。
（二）国家权力之间的纵向制约
国家权力之间的纵向制约是国家权力中的总体权力与部分权力之间的制约关系，这种纵向制约表现在单一制国家为中央政府与地方政府之间的相互制约；在联邦国家则表现为联邦政府与州政府之间的相互制约。这种纵向制约关系的实质是整体利益与局部利益的对立统一（即矛盾）关系。
美国独立战争时期和建国初期著名的资产阶级民主革命家、政治家托马斯.杰斐逊在论述美国联邦政府与州政府之间的关系时，从美国的历史和现状出发，反对权力过份地集中在联邦政府手中，主张除一部分必须由联邦政府集中执掌的权力以外，应当把国家权力分散到地方各级政府，以便组成真正互相牵制、互相平衡的政府制度，更有效地防止中央政府走向专制。他说：“如果国内外一切政务，事无巨细，均集中到作为一切权力中心的华盛顿的话，一个政府对于另一个政府部门的牵制就成为无力的了，并且变为……腐败和暴虐的了。”“把一切州权都集中到全国政府手中，就会增加盗窃、投机、掠劫、冗官及钻营官职的机会”。[⑤]
任何权力的背后都包含着利益的分配与驱动。国家权力也不例外。在任何国家，中央政府都是国家利益的代表者，而地方政府则是地方利益的代表者。因此，国家利益与地方利益的关系也就表现为中央与地方的关系，也就是说，中央与地方的关系实质上就是国家利益与地方利益的关系。
中央与地方关系的焦点是中央与地方权限的划分及其权力的相互制约。在中国过去十多年的改革中，解决中央与地方的一条原则和办法就是“放权让利”，即放权给地方政府，让地方政府享有更多的利益。但是在法定的职权划分不明、权力缺乏相互制约的条件下，这种“放权让利”的行政式改革只能带来“一放就乱、一乱就收、一收就死”的怪圈式恶性循环，企业的改革也留下了同样的轨迹。
因此，中央与地方的权力必须由宪法和法律予以明确界定，并规定其相互制约的原则，在此基础上建立起国家权力纵向制约的机制。
在国家权力的纵向制约中，有几点是至关重要的：
（1）既要看到国家的整体利益，也要看到地方的局部利益。二者不可偏废。只强调国家利益，否定地方利益；或者只强调地方利益，而否定或淡化国家利益，这两种情况，都会导致中央与地方关系的不正常状态。前者，可能会造成中央过分集权，甚至导致专制；后者，则可能造成地方各自为政，甚至导致国家分裂。
（2）中央权力必须是强而有力的，但不是专制的；地方权力必须是足够的、能够运用自如的、但只能是有限的。强有力的中央权力与有限的地方权力之间应通过法定的渠道建立起相互制约的关系。
（3）在中国走向社会主义市场经济的过程中，国家权力的纵向制约要适应劳动过程的社会化，产权的分散化、多元化，生产的集约化，产品的商品化和社会经济资源配置市场化的社会经济发展趋势而相应地调整相互制约的目标、方向、力度等等。
（三）执政党对国家权力的制约
资产阶级建立自己的国家以后，政党在国家政治生活中的作用日益显著、执政党对国家权力的影响更与日俱增。在两党制、责任内阁制国家里，总统与国会的关系虽然和责任内阁制中内阁总理和议会的关系不同，总统所在的政党不一定是议会中的多数党，但有时也产生把国会权力的分立与制衡变为党内权力的分配与协作的情况。至于在多党制国家里，各政党为加强自己的权力地位，往往进行各种变幻无常的组合，从而使国家权力的分权与制衡变为政党之间为争夺权力而进行的互相勾结、妥协，或者互相斗争、倾轧。在我国，中国共产党是执政党，党对国家的领导，对国家权力的制约必须通过和运用法律制度这个中介，使党的意志和人民的意志融于一体，上升为国家意志（即法律），来规范和约束政府权力的运行。有学者指出，主张党政分开和党不能高踞于国家之上，实质上是为了保证把国家的权力交给人民。这是实行法治的先决条件。党不能凌驾于国家之上发号施令，只能通过立法机关和政府进行领导。执政党的领导权不能大于“法”……因此党的领导方式必然要实现由过去主要和直接依靠政策治理国家向主要和直接依靠法律治理国家的转变。[⑥]
（四）非国家权力的社会力量对国家权力的制约
非国家权力的社会力量至少应包括五个方面：1）非执政党；2）社会团体（包括工会、妇女组织、青年组织、行业协会等）；3）经济组织（包括企业和其他性质的经济实体）；4）社会舆论；5）公民权利。这些社会力量虽然不是国家权力，但是可以形成一种巨大的支配和制约国家权力的力量。有学者将这种社会力量叫作“社会权力”（包括物质资源、精神资源、社会群体、社会组织、社会势力等等）。[⑦]
1）非执政党对国家权力的制约，主要是通过对执政党的政策的批评，对现任政府及其官员的指控来施加其影响。在西方国家，在野党具有很大的政治势力，他们常常抓住执政党现任政府的某些缺点而大力攻击，迫使现政府改变政策或者某位重要官员下台。在中国，政协民主党派通过政治协商、民主监督、参政议政的方式对国家权力进行制约。目前，政协的参政议政已纳入我国国家权力决策的程序。[⑧]
2）社会团体对国家权力的制约，主要通过工会、妇联、青年团体、行业协会等组织，为维护工人、妇女、青年和某行业的合法权益而对国家权力施加影响，使国家立法权作出有利于他们的法律规范，如工作时间、最低工资限额、休假等等；使国家行政权实施有利于他们的行政管理，如放松对行业经营的限制、对工人就业、妇女就业、青年择业与流动等等的行政管理；使国家司法权严格依法办事，切实贯彻罪刑法定原则，维护公民的正当权利。他们制约国家权力的手段是多种多样的，其中象西方国家的示威、罢工等等是最典型的手段。
3）经济组织对国家权力的制约，主要通过其生产经营活动的影响，通过巨大的经济实力对政府和其他国家权力机关施加影响。在西方国家，常常是某一个财团或几个财团联合对政府施加压力，形成所谓“压力集团”，迫使国家权力作出有利于他们的让步或决策。在我国，企业已成为我国国民经济的基石，是国家权力进行宏观调控的微观基础。我国能否建立起社会主义市场经济体制，关键在于企业的改革能否成功。因此，企业行为对国家权力的影响是巨大的。企业改革的成败、企业对政府的制约，从某种意义上说，能够决定一个国家政权的走向。
4）社会舆论对国家权力的制约也是显而易见的。随着科技的进步，社会舆论已远远不限于人们街头巷尾的议论和茶余饭后的闲聊，而是通过广播、电视、报纸、杂志、电影、电话、传真、通讯电脑（electronic mail）电子广告等多种舆论媒体，将社会各界对政府、对国家权力机构及其工作人员的评论迅速传播开来。中央电视台的《焦点访谈》节目就曾报道过一些基层国家权力机关违法违纪的案例，其中有些是在被电视曝光后，在社会舆论的压力下改正了其违法违纪的作法。这无疑是社会舆论制约国家权力的典型事例。
5）公民权利对国家权力的制约，有学者曾提出过“以权利制衡权力”的几项具体作法，即广泛分配权利、集体行使权利、优化权利结构、强化权利救济、提高全民权利意识、掌握权利制衡度。[⑨]笔者表示赞同。此外，笔者以为，以公民权利制约国家权力的关键在于创造一种让公民权利制约失控的国家权力的方式或手段，形成一种政治制度，如社会协商对话制度等好的形式。
孙中山先生讲过，人民有选举、罢免、创制、复决四种政治权利，政府有行政、立法、司法、弹劾（监察）、考试五种国家权力。“有了这九个权，彼此保持平衡，民权问题才算是真解决，政治才算是轨道”[⑩]。孙中山先生的政府权能保持平衡的观点，讲的就是用人民的权利来制衡国家权力。而要真正实现这种制衡，必须创造一种民主的政治制度，让人民群众有机会表达自己的意愿，实现自己的权利。当然目前我们除了有人民代表大会这个根本的政治制度外，还创造了一些诸如来信来访制度、举报制度等好的制度。
以上各种权力制约主体对国家权力的制约最终要通过法律的途径，用宪法和法律赋予的权力和权利实现对国家权力制约。
三、权力制约与法治的辩证关系
如上所述，国家权力制约不仅是依法治国的重要内容，也是依法治国的重要手段。法治意味着控权制度的存在和权力制衡原则被遵守。法治，在制度上起始于法律对最高国家权力的限制。英国1215年《自由大宪章》首开了人类用法律约束王权的先河。从此，权力就不再是无限的和绝对的了。英国的法治和宪政就是从一步步限制王权开始的。什么时候法律把权力驯服为俯首贴耳的羔羊，什么时候便有了真正的法治。（11）因此，国家权力制约与依法治国是密不可分的。
（一）国家权力制约是依法治国的现实需要
党的十一届三中全会以来，中国走上了改革开放、强国富民的道路，经济建设取得了举世瞩目的成就。然而在新旧体制交替的过程中，也暴露出许多问题：一部分官员的腐败、社会道德沦丧、“寻租”现象大量存在（所谓寻租即掌握权力的人及其亲属靠钻法律和政策的空子获取高额利润，如靠价格双轨制、汇率双轨制、利率双轨制、优惠税收政策等等获利），经济领域犯罪现象剧增，社会治安状况恶化等等。造成这些问题的原因是多方面的，但其根本原因就是法治状况不佳，即有的领域无法可依、有的领域有法不依、执法不严、违法不纠。国家权力缺乏完备的制约机制，为权钱交易、国家权力扭曲提供了生存的土壤。
改革开放使一部分人先富起来，经济发展的不平衡使沿海与内地、特区与内地、东部与西部的经济发展拉开了差距，社会的贫富差距也逐渐拉大。一部分国家权力的行使者遏制不住心理的失衡，企求通过自己手中的权力改变自己的经济状况；而法制的不健全，法治的不完善使这种膨胀了的欲望变为可能。权力制约机制的残缺不全使这种可能又变为现实。因此，大量的违法乱纪现象发生，大批的经济案件涌现，行政越权滥用职权的现象更是不胜枚举。
要解决上述问题，关键是要实施法治，依法治国，而要做到依法治国，其中重要的一条就是要抓好对国家权力的制约。因为这是依法治国的现实需要。
（二）国家权力制约与依法治国是历史的必然
历史的经验告诉我们：凡是实行法治的国家，必然存在权力制约；凡是法治成熟的国家，人民的权利定会得到更大程度的保障。无论是英国的《自由大宪章》、《权利法案》、法国的《人权和公民权宣言》，还是美国的《独立宣言》、1787年宪法及《人权法案》都证明了法治与分权、与权力制约、与保障人民的权利密不可分。
中国经历了几千年的封建社会，封建专制制度下不可能实行我们所说的法治。但封建统治者为了国家长治久安，也创造出一些监督下属官吏和矫正皇权的制度。主要有御史监督制度和谏官两种主要的形式。御史监督制度起萌于春秋战国时期，产生于秦朝，西汉时期得到确立，魏晋南北朝时期得到发展，隋唐宋朝进一步得到发展，元明清时期进入比较完备的阶段。御史制度的主要任务是监督百官、查处非法、加强整治、参与审判，进行司法监督，制约执法部门，受理官吏申诉，辨明冤案错案。（12）谏官制度产生于秦朝，至汉朝发展为谏官与御史制度并存的监督体制。魏晋南北朝时期得到充分发育，唐朝得到进一步发展，元朝时，谏院被取消，谏官的职权归于御史台，台谏合二为一，明清时因袭之。谏官的设立主要是防止皇帝为所欲为，影响国家安危，所以设置谏官，以制约朝廷。我国古代的御史纠察制度与谏官制度对监督百官、纠绳皇帝、维护皇权和国家统一，起到了历史性的积极作用。（13）
封建社会尚有制约国家权力的制度，在我国今天走向社会主义市场经济的进程中，国家权力的制约更为重要，可以说，它是我们社会主义市场经济体制得以确立不可缺少的制度保证。
（三）国家权力制约与依法治国是辩证的统一
唯物辩证法告诉我们：任何事物都是矛盾的统一体，对立统一规律是事物存在和发展的普遍规律。国家权力制约与依法治国的关系也是如此。它们之间的关系可以用哲学上的三对范畴来加以说明。首先，是手段与目的的关系。国家权力制约是手段，依法治国是目的。手段是为目的服务的，因此，国家权力的制约是为了依法治国，实现社会主义法治国家的目标服务的。其次，是内容与形式的关系，辩证法告诉我们：内容决定形式，形式服务于内容。依法治国是内容，国家权力制约是形式，因此，无论二权分立，还是三权分立，还是民主集中制等等权力制约形式都是为了建立法治国家这一内容服务的。因此只要是人类社会创造的有价值的精神财富，我们都可以批判地继承，有选择地加以吸收利用。最后，是原因与结果的关系，原因是事物产生发展的内部因素、结构变化等原始动因，结果是事物变化发展的结局、终止状态。国家权力制约可以看成是依法治国的原因，而法治国家建立则可以看作是国家权力制约的结果。它们之间是一种因果关系。因此，如果没有国家权力的制约，就不会产生法治国家的结果。据此，我们可以加深对国家权力制约必要性的认识。
注释：
[①] 参见亚里士多德著《政治学》商务印书馆1965年版，第214—215页。
[②] 参见徐大同著《西方政治思想史》天津人民出版社1985年版，第66—68页。
[③] 孟德斯鸠《论法的精神》上册，商务印书馆，1995年版，第154页。
[④] （美）詹姆斯·M、伯恩斯等著：《美国式民主》，谭君久等译，中国社会科学出版社，1993年版，第44页。
[⑤] 转引自何华辉、许崇德：《分权学说》人民出版社1986年版，第32页。
[⑥] 黄稻：《依法治国建设社会主义法治国家学术研讨会纪要》，《法学研究》1996年第十八卷第3期。
[⑦] 郭道晖：《论国家权力与社会权力》，《法制与社会发展》（长春）1995年2月18日—25日。
[⑧] 参见陈辉：《1995—1996年中国政治形势》，载《1996年社会蓝皮书》第203页，中国社会科学出版社1996年。
[⑨] 郭道晖：《论国家权力与社会权力》，《法制与社会发展》（长春）1995年2月18日—25日。
[⑩] 《孙中山选集》，人民出版社1981年版第798—799页。
（11） 徐显明：《论“法治”构成要件》，《法学研究》1996年第十八卷第3期。
（12） 王启信：《国家权力机关监督概论》，山东人民出版社1994年版，第27—41页。
（13） 王启信：《国家权力机关监督概论》，山东人民出版社1994年版，第27—41页。