我国应急性警察行政权制度之创新，本文主要内容关键词为：行政权论文,警察论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF34 文献标识码：A 文章编号：1008—4525（2006）01—031—08
一、问题的提出
“9·11”恐怖袭击、“SARS”事件、印度洋大海啸以及禽流感等危机事件都已经充分表明：社会和公共事务经常呈现常态和非常态并存并且交叉影响的状态，政府不但要承担常态的公共事务管理，也要承担非常态的公共事务管理。应急性行政管理再也不能作为一种可以被人忽视或者遗忘的行政管理模式了。然而，政府行政管理的经验表明，在各类突发性公共事件的预警和处置过程中，公安机关的功能和作用是其他政府机关所不能比拟的。哈德罗·K·贝克尔就认为， 警察是所有主权国家阶级专政的重要工具，是社会和政治的执行机构，是维护国内和平、保护公共利益的主要力量。① 那么，我国应急性警察行政权制度的现状如何？② 存在哪些不足？产生这些不足的原因是什么？如何加强和完善我国的应急性警察行政权制度？本文将围绕这些问题加以论述。
二、我国应急性警察行政权之缺陷
我国虽然在建国初期，通过废除国民党的旧警察制度，在全国建立了人民警察制度，但是，通过法律的形式来规范人民警察依法行使权力则是上世纪90年代的事。③ 现有的成百上千件有关警察行政权的法律、法规和规章中，涉及到应急性警察行政权的主要是《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）、《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）、《中华人民共和国戒严法》（以下简称《戒严法》）、《中华人民共和国集会游行示威法》（以下简称《集会游行示威法》）、《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）、《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》（以下简称《信息系统安全保护条例》）、《110接处警工作规则》、 《城市人民警察巡逻规定》、《公安机关人民警察内务条令》、《公路巡逻民警中队警务规范》、《特别重大事故调查程序暂行规定》、《突发公共卫生事件应急条例》等等。
为进一步理解我国应急性警察行政权的现状，我们可以运用不同标准，分析上述法律、法规和规章对警察应急性行政权力的规定。如果从行政管理领域的角度加以分类，可以发现公安机关的应急性行政权包括应对重大突发性自然灾害的应急性权力，应对重大突发性工业事故及灾难性事故的应急性权力，应对重大突发性社会动乱的应急性权力和重大突发性政治危机的应急性权力。如《公安机关人民警察内务条令》第40条规定，遇有下列紧急情况，县级以上公安机关应当按照紧急行动方案，组织有关人员立即赶赴现场，并及时报告上级公安机关：（1 ）发生重大治安事故、事件和案件；（2）发生重大刑事案件；（3）发生重大涉外事件；（4 ）发生重大自然灾害事故；（5）发生外敌侵扰、空袭；（6）其他紧急任务。
如果以公安机关在不同类型的突发公共事件中的功能或作用为标准来分类，可以分为主导型的应急行政权力与协助型的应急性权力。前者是指公安机关作为处理突发公共事件的主管机关，主要针对骚乱、动乱、暴乱（“三乱”）和恐怖袭击。④ 后者是指在突发性公共事件处置过程中，公安机关为其他行政主管机关提供职务协助，排除妨碍执行公务的行为，以维护社会公共秩序。如《突发公共卫生事件应急条例》第44条规定，在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合；拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行。如果以应急性警察行政权力所保障的利益的不同性质为标准，可以分为客观型应急性权力与主观型应急性权力。前者是指在突发公共事件处置过程中，公安机关为确保国家机构正常运作、国家基础设施的正常运转以及关系国计民生的重要工厂、研究机构和医疗单位正常工作等以维护公共利益所享有的应急性权力。后者是指突发公共事件处置过程中，公安机关为保障公民的合法权益和自由、救济受到突发事件危害的公民的生命和财产等维护个人权益的应急性权力。当然，客观型应急性权力与主观型应急性权力又可以进一步分为各种类型的具体行政行为，如行政强制、行政征收和征用、行政命令与处罚等形式。以上分类表明，公安机关的应急性行政权力所需要应对的突发公共事件范围极为广泛，可以采取的形式非常之多，足以体现公安机关在应对突发公共事件中的功能与作用。然而，如果运用现代突发公共事件管理的基本原则和制度来对照我国的应急性警察行政权力制度，依然可以发现有许多不足，这主要体现在以下几个方面。
1.重突发公共事件处置阶段的应急性权力，轻突发公共事件预警阶段的应急性权力
这是根据突发公共事件发生和发展演变过程为标准作为所作的分类。⑤ 前者是指突发公共事件对一定区域的社会危害已经不可避免、或者一定区域的社会已经开始遭受危机并向更大范围发展蔓延，不采取危机发生期应急措施不足以控制危害和危害的蔓延，行政机关决定并宣布进入危害发生期，并采取应急措施。后者是指有事实表明公共事件对社会的危机正在临近或者对社会的威胁已经出现，不采取预警措施不足以防备或者阻止这种危机和威胁，行政机关决定并宣布进入预警期。从现有法律和法规或规章对警察应急性行政权力的规定来看，主要侧重于突发公共事件处置阶段的权力，很少规定在预警阶段的权力。以《戒严法》为例，从整部法律的结构体系到具体条款，没有一个条款或章节专门规定人民警察在动乱、骚乱或暴乱的预警阶段的权力，所规定的实施戒严的措施主要适用于戒严期间，如该法的第13条、14条的规定。只重视突发公共事件处置阶段的应急性权力，却轻视突发公共事件预警阶段的应急性权力的消极后果是极为明显的。这是因为，突发公共事件的预警和预防比单纯的某一特定事件的解决显得更重要，如果能够在突发公共事件没有产生或造成实质性危害之前而将之及时根除，不但可以有效保障社会秩序，而且还可以节约大量的人力或物力成本。这正如有学者所说的，政府管理的目的是使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗。⑥
2.重规制型应急性权力，轻服务型应急性权力
这是根据应急性警察行政权的状态为标准所作的分类。前者又可以分为经济性规制，即人民警察依法对市场主体的生产、交易、投资、货币汇兑等经济自由加以限制，主要适用于金融危机、粮食危机等能源和经济危机等经济性突发公共事件。以及社会性规制，即人民警察对公民、法人和其他组织的各种权利，特别是公民的人身权、政治权和经济文化权利等进行广泛限制，主要适用于政治性突发公共事件、自然灾害和技术性突发公共事件等。规制型应急性权力多表现为各类控制性或限制性行政行为，突出人民警察与各类被规制对象之间的命令与服从、强制与被强制关系。后者是指在各类突发性公共事件中，人民警察为公众尽可能充分提供公共物品、尽可能有效地维护公共利益、最大限度地增进公众福利，既涉及到为特定或不特定的相对人提供服务，也包括提供各类公共物品，增进社会公共利益。从我国现在的关于警察应急性权力的规定来看，大部分是冷冰冰的“规制型应急权力”，对于具有亲和力的“服务型应急权力”则较少涉及。⑦ 如《戒严法》第19条规定的就是人民警察的经济性规制权力，⑧ 而第13到第15条规定就是人民警察的社会性规制权力。⑨ 另外像《集会游行示威法》第27条、第28条等的规定、《突发公共卫生事件应急条例》以及《破坏性地震应急条例》等有关人民警察应急性权力的相关规定都是社会性规制权力。只重视规制型应急性权力，而轻视服务型应急性权力的消极后果就是与行政管理目标不符合，出现“跛脚”的现象。既然现代政府行政管理的目标是尽可能充分地提供公共物品，尽可能有效地维护公共利益并保障私人的合法权益。而突发公共事件的发生，则会严重破坏各类基础设施，如机场、铁路、码头等公共交通设施，供水、供电、供气等供应设施，以及公共秩序和公共安全。这些有形或无形的公共物品的破坏不但使政府的防治工作陷入困境，也使人民群众的生产和生活出现无序状态。对于行政机关，特别是公安机关而言，在应对突发公共事件过程中，如果只重视规制型应急性权力，强调控制或限制公民的基本权利和自由，不重视实施各类救济性、给付性或服务性应急措施，显然是无法达到行政管理的应有目标。
3.重封闭型应急性权力，轻开放型应急权力
这是根据在应对突发性公共事件中，应急性行政权力的开放程度为标准所作的分类。封闭型的应急性权力的最主要特点是仅仅由人民警察来对各类属于其所管辖的紧急危机事件进行预警、监控和处理，忽视甚至排斥非政府组织和各类营利机构应急过程的作用。而开放型的应急性权力是指人民警察吸纳各类非政府组织、公民等对紧急危机事件进行预警、监控和处理。人民警察作为各类突发公共事件的主要应对力量，作为公共服务的提供者和公共事务的管理者，必然要承担应对紧急危机的职责，而且相对于其他组织，公安机关在资源禀赋、人员结构、组织体制等方面具有优势，这就使得人民警察在整个紧急事件的应对过程中起着主导作用。然而，这绝不能成为忽视各类非政府组织和营利机构，特别是专家学者应对紧急事件的理由。非政府组织和营利机构，特别是非政府组织由于具有公益性和与民间社会结合紧密等特点，通过人员派遣、物资援助、募集奖金、心理援助和提供信息等手段，不仅在紧急事件发生后的灾害救助阶段，而且在前期的紧急事件的预警、监控阶段都能够发挥重大作用。而对于各类涉及到大规模人质等恐怖性危机，若要取得反恐斗争的胜利，避免最少程度的伤亡，除了必要的武力作为后盾之外，更需要心理学家、谈判专家等等。⑩ 有学者甚至把解决社会危机的出路交到非政府组织的手中。他们展望：在不可能出现重大的社会革命的背景下，单纯由政府进行反危机未必奏效，反而有可能导致新的集权；单纯的政治体制改革也未必能解决问题，除非改革为社会组织和社会运动的发展开辟真正的空间，即落实“小政府、大社会”的政治许诺和法律架构。(11) 而我国现有的警察应急性权力大都属于封闭性应急性权力，这不利于有效整合各种资源和力量，也会使人民警察的应对能力大为下降，同时也不利于培育公民的热情、爱心、责任和勇敢精神。而维系一个健康的社会，其主要的精神纽带之一就是其公众的热情、爱心、责任感和勇敢，在危机事件中，更需要公众的这种精神。(12)
4.重实体型应急性权力，轻程序型应急性权力
这是以人民警察的应急性权力的性质为标准所作的分类。前者是指人民警察行使应急性权力的类型、手段，职责和权限。后者是指人民警察行使应急性权力的顺序、步骤和时限。现行的规范人民警察应急权力的法律、法规和规章多只注重解决人民警察在不同的突发公共事件中的实体问题，如突发公共卫生事件处置过程中的协助卫生行政管理部门的强制执行权，在处置各类动乱和骚乱过程中的行政命令权、行政拘留权、行政强制措施权、行政处罚权、行政征收与征用权等等，至于公安机关在行使这些应急性行政权力时所需要遵守的基本程序则很少有所规定。这是否意味着公安机关依然需要遵守常态的各种步骤和时限，还是可以变通或简化则不明确。而法治发达国家的经验表明，在应急状态下，行政程序往往是简化，在价值取向上强调效率。如《联邦德国行政程序法》（1997年）第95条第1款规定，根据对国防或紧急情况所作的确定，国防事项可不遵守就一行政行为对参与人的听证（第28条第1款）、书面证明（第37条第2款第2句）、书面说明理由（第39条第1款）的规定。在这些情况下，无需遵守第41条第4款规定，行政行为在公布后的翌日视为已作公布。第28条第2款也规定，因情况紧急或无举行的必要，而需要立即作出决定的，可以省略听证。显然，不以法律规范的形式规定人民警察的程序性权力的消极后果也是相当严重，这不仅无法有效实现各类实体性应急权力的目标，而且也不利于保障相对人的合法权益。
三、原因分析
以上分析表明，我国的应急性警察行政权力存在着这样或那样的不足，这种不足所造成的消极后果也是十分明显的。那么产生这些不足的原因是什么？笔者将从以下三个方面加以论述。
1.包括人民警察在内的行政执法人员的应急性管理观念尚未完全形成
行政执法人员的应急管理的观念是相对于常态下行政管理的观念而言的。现代危机管理的理论表明，行政执法人员的应急管理与常态下行政管理存在显著差别。在常态下的行政管理中，行政执法人员的行政行为的做出和实施遵循较为严格和固定的程序，如说明理由、听证、协商、回避等程序，其价值取向是尽可能在公平与效率之间达到平衡，而应急管理中行政执法人员的行政行为的价值取向则是效率第一，首要目标是控制突发事件的蔓延，将危机控制在尽可能小的范围内，其程序可以简化，相对人的部分权利会受到克减，法律保留和法律优位原则也将受到限制等等。(13) 常态管理与应急管理的差异说明，行政执法人员在预防和处置突发公共事件中应当遵循不同的防治模式，常态行政用来主导突发公共事件的防范，而应急行政用来主导突发公共事件的处置，不对行政执法人员防治职能进行严格区分，是无法有效应对和防治突发公共事件的。然而，这样一种应急管理的观念或意识并没有为包括公安执法人员在内的许多行政执法人员所认识。
长期以来，由于我国在政治和经济上一直实行高度集权的体制，各类冲突和矛盾被掩盖在纷繁复杂的权力网络中，行政执法人员思维已经形成定势，危机决策意识、危机公关意识没有形成。随着全球化时代的到来、科技技术的突飞猛进，市场经济的发展，我国社会进入了转型时期，原先被掩盖的各类冲突日益显现，同时又出现了新型的突发公共事件，如恐怖主义、重大的技术性事故、金融危机等等。(14) 有学者极为精辟地指出：“不管我们是否愿意，在国际社会秩序动荡不安，国内社会结构发生重大变革的时期，危机事件已经成为我们这个时代生活中的一部分”。(15) 当我们的社会已经处于危机的“常态化”时，包括公安执法人员在内的许多行政执法人员的思维或观念就需要转变，否则将造成不可弥补的损失。2003年SARS防治早期所出现的严重失职的一个重要原因就是危机意识不强，应急管理的方式和方法没有掌握。SARS对行政执法人员的警示作用是非常强烈的，这将唤醒行政执法人员危机意识，但要将危机管理的意识深入人心，并不是一蹴而就，而是需要长期的实践的。由于“观念是所有制度的惟一基础”，(16) 当包括公安执法人员在内的许多行政执法人员的危机观念不强或认识不全面和深入，在实践就不会有意识地区别常规管理与应急管理，不会有效地运用应急性权力，也不会通过制定应急性规章或规范性文件的形式来处理危机，当面对突发公共事件时或者运用传统的强制性或控制性的权力，方式方法较为武断和粗暴，或者运用“鸵鸟战术”，消极不作为。
2.警察应急法制的发育不充分
所谓警察应急法制是指一个国家或地区在突发公共事件的预警、处置和恢复过程中，用以调整公安机关之间、公安机关与其他国家机关之间以及公安机关与公民、法人和其他组织之间的各种社会关系的法律规范总和，属于国家整个应急法制的重要组成部分。(17) 较为完整的警察应急法体系包括统一的突发事件处置法、 以法规或规章形式出现的调整属于人民警察主管范围的特定的突发公共事件法以及其他法律、法规或规章中规定的要求人民警察承担协助性职责的条款，特别是统一的突发公共事件处置法和单行的应急性法规或规章。它们之间的功能是相互补充和彼此支撑。前者规定包括公安机关在内的国家行政机关在处置各类突发公共事件中的共性的内容，后者规定公安机关在处置特定突发公共事件的个性的内容。然而，不无遗憾的是，我国到目前为止统一的突发公共事件处置法依然没有出炉，(18) 而类似于《突发公共卫生事件应急条例》的集中规范公安机关在处置突发公共事件中的权利和义务的法规也不存在，专门以人民警察作为规范对象的《人民警察法》也只以两个条款规定了人民警察在突发公共事件中的职权和职责，(19) 而从《治安管理处罚法》的功能来看主要用以调整非危机状态下的公安机关与其他主体权利和义务关系。较为集中规定人民警察处置紧急状态的职权或职责的法律是《戒严法》。然而，《戒严法》的局限性也是十分明显的。这包括适用范围狭窄，即只适用于在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序，保护人民的生命和财产安全的紧急状态，对于大量的在严重程度上没有达到国家需要宣布紧急状态但又需要公安机关采取应急措施才能应对的突发公共事件该法不适用。由于该法适用于因“三乱”引起的紧急状态，导致授予给公安机关的紧急权力多是以控制性和限制性为主，并且是在处置阶段的职权或职责。《110 接处警工作规则》可以说是目前我国人民警察应对各类突发公共事件的最为重要的法律规范。该规则的第14到22条分别规定了110 报警服务台受理报警的范围、受理报警后在公安机关内部的进行报告和通报程序、处警的机制和基本要求等内容。在第六章还规定了警务保障制度。但是它的不足之处也是相当明显的。例如，它的法律位阶较低，是公安部在2003年印发一个部门规章。由于法律位阶低导致了其不能为公安机关创设各类应急性权力，特别是限制公民权利和自由的应急性权力。更为重要是，它的调整范围有限，只是对110接处警工作的一个规定，主要目的不是在于如何预防和处置各类突发性公共事件。
除了上述法律位阶较高的规范性文件外，在公安机关内部也有一些专门用以处置群体性突发事件的工作手册或规定，但有的没有公开，公众根本不知道，有的较为粗糙，不确定性很强，较易随着领导人意志的改变而改变。(20) 还有一些领域，如反恐怖等，到目前为止还没有单行的应急性法律规范。由此可见，由于我国目前的警察应急法制发育不充分、不成熟，因此，对于人民警察在处置突发事件中如何提高应对能力、如何处理与其他主体，如非政府组织、媒体等的关系、在突发公共事件发生和发展的不同时期或阶段享有的职权或职责、需要遵循哪些基本程序或原则等等问题都没有解决。
3.学术界对警察应急权研究的滞后
我国警察应急权没有体现现代应急管理的基本原理和制度的另一个重要原因是学术界对人民警察的应急权研究严重滞后。对于人民警察在应对突发公共事件中的职权和职责，与相对人的关系、与新闻媒体的关系，需要遵循的基本原则和程序制度，如何防止警察滥用应急性权力，国外警察应急权的基本制度和原理等问题，学术界尚未作深入和仔细的研究。从中国期刊网上发表的与这一主题相关的文章寥寥无几，(21) 以人民警察作为研究对象的著作或教材也只以一到二个页码的容量来介绍人民警察的应急权，这样一种研究状况，使得无法为人民警察应急管理的实践提供恰当的理论支持，也无法为与人民警察应急权有关的法律、法规或规章的制度提供理论渊源。
四、我国应急性警察行使权制度之建构
以上分析表明，应急性警察行政权在国家应急管理中具有相当重要地位，但我国应急性警察权现状却不尽如人意，这迫切要求从制度建设的角度来加以重新设计。笔者认为重建应当确立系统的方法，(22) 即对应急性警察行政权的认识不能局限于单一的角度，应当从一种多元的立体型思维角度出发来理解，将其视为是各个要素相互作用而形成的组织与功能状态。作为组织状态的应急性警察行政权表明，它是一个复数的形式，是由各个要素或子系统组成，这些要素都有自身的构造和特点，它们在构成整体的应急性警察权中的地位和作用不一样，而且还可以分化。作为功能状态的应急性警察行政权表明，它具有组成它的各个要素所不具有的功能，但这种功能的获得，又是组成它的各个要素相互作用的结果。以系统的方法建构，符合应急性警察行政权作为一种复杂的社会现象所必须的从多层面、多视角进行研究的需要，从而能够更为科学、民主和有效地应对各类突发公共事件。具体包括以下主要制度：
1.预警制度
它是人民警察通过信息、组织、物资、人员等方面的预先安排以有效预防、警示和避免危机事件发生的规则。这一制度具体包括这些内容：
（1）应急预案的制定。 应急预案是人民警察应对各类突发事件的一种总体的规划，是明确各个级别的公安机关及其相关部门、公安机关与其他国家机关和社会组织在处置突发公共事件过程中的职权与职责、权利和义务的工作方案。应急预案应当根据应对突发公共事件的分级、分期和分级的原则，规定公安机关的应急性组织指挥体系及其职权与职责、预测机制、应急响应机制、应急处置措施与程序、应急保障措施、事后恢复措施等内容。公安机关有义务制定应急预案已经为我国的立法所确定，如《公安机关人民警察内务条令》第39条规定，公安机关应当预先制定各种紧急行动方案，规定紧急集合和执行任务的联络方式和要求，并按照规定报经上级批准，组织必要的演习和训练。
（2）应急信息的收集、报告、通报和评估。应急信息的客观、准确和合法与否，直接决定着人民警察应对突发公共事件的科学性、有效性和合法性。公安机关应当充分利用现代高科技手段，建立统一的信息联动系统，改进匪警110、火警119、急救120、交警122等报警系统收集应急信息的能力，使得人民警察能够在尽可能短的时间内了解和掌握各类突发公共事件的发生和发展情况，在第一时间内出警。在公安机关内部建立应急信息的逐级和越级报告制度，在具体的报告中，应当注明有关事实信息的最初报告人员、核实人员和负责人员，严格规定隐瞒、截留、删改、夸大、臆测、缓报、谎报人员的法律责任。公安机关应当向社会建立应急信息的通报制度，包括通报种类、通报范围、通报时限、通报方式、通报的途径，特别是建立与新闻单位进行合作的机制，充分实现民众对应急信息的知情权。公安机关如果认为应急信息公布后可能引起当地社会的恐慌、影响社会秩序的稳定和经济发展，就应当对应急信息进行核实并对公布效果综合评估后作出公布、延迟公布和不公布的决定，评估时应当听取专家学者和相关的行政机关的意见。
（3）应急储备。 应急储备包括：公安机关应当向各类警察定期或不定期培训不同种类突发公共事件防治的应急知识和技能，使人民警察形成危机管理的观念和意识，并开展应急危机的演习活动；公安机关应当建立专门应急救援队伍，并配备兼职后备应急救援队伍；县级以上人民政府和上级主管部门每年应从财政收入中安排一定比例的专项资金以保障公安机关应对危机事件所需的经费；公安机关应该储备各类应急物资并及时维护各类应急设施。
（4）应急机构的建设。应急机构的建设包括横向与纵向两个方面。 横向机构要处理好两类关系：一是不同行政区域内的公安机关的关系；二是同一行政区域内的公安机关与人民政府及其职能部门，如财政、教育、工商、医疗等之关的关系。第一类关系主要体现为应急机构之间的行政协助。第二类关系主要涉及到复合性或影响重大的突发公共事件时，需要由人民政府协调。纵向机构应当坚持“属地管辖”原则，设立国家、省级、市级和县级四级。应急机构的领导体制遵循“虚实并重、平战结合”的方式，(23) 公安机关的领导集体就是应急管理的指挥系统（虚位机构），日常工作交由具体的职能机构负责（实体组织），具体的职能机构可以是常设性的。
2.处置制度
它是指突发公共事件进入危害性，人民警察通过指挥、决策、快速反应、采取应急措施等方式有效加以应对的规则体系。处置制度主要包括以下内容：
（1）实时决策。它是指公安机关的应急性机构在有限的时间、 信息和人力等条件下，运用应急性程序，迅速启动应急预案，分配各类组织和机构的任务的活动。
（2）快速反应。它是指公安机关的各类应急性救援队伍、 快速反应部队迅速赶赴现场，动用各种应急储备物质和其他社会资源，迅速控制混乱状态。
（3）决策咨询。 它是指公安机关为了克服危机条件下的决策的“有限理性”局限性，充分利用各种“外脑”，发挥智囊团的作用，在各种备选方案中选择最为科学和有效的方案。
（4）实施各类应急性措施。在遵循比例原则和法治原则的情况，人民警察采取各类限制公民人身权、财产权和自由权的控制措施，以及对人民生命和财产进行救助与保障性等授益性措施。
（5）实施先行处置权。先行处置权是针对没有法律或法规的规定，人民警察认为不立即实施将会对人民的财产、社会公共安全造成更大的危害而采取的临时性应急措施，并立即向上级行政主管部门报告。人民警察的先行处置权在《110 接处警工作规则》第4条：“110报警服务台在接到紧急报警时，应当进行先期处置，对公安机关各单位和担负处警任务的民警直接指挥，并可调用装备，对处警情况进行监督指导，”也作了规定。
（6）信息披露。在突发公共事件危害期内， 人民警察应当通过危机发言人强化对各类信息，包括对危机的处置情况、危机的发展情况等信息的统一披露，形成与媒体之间的良性互动，引导和稳定公众情绪，塑造政府形象。
（7）同级人民政府或上级主管机关和其他行政部门的指导、指示和协助。 对于复合性危机、专业性危机、公安机关应当和其他行政职能部门密切合作、互通有无积极应对，同级人民政府或上级主管部门可以派人视察，作出决定或指示。
3.事后恢复与重建制度
它是指突发公共事件的社会危害性已经明显降低或者已经被克服，包括人民警察在内的政府各个职能部门通过支援、抚助、评估、追究责任等方式恢复社会正常秩序，稳定人民的生活和生效秩序的规则体系。由于公安机关应对突发公共事件的范围极其广泛，在不同的突发公共事件中，特别是专业性强的突发公共事件中，公安机关是在与其他行政机关合作的情况下来应对的。因此，事后的恢复与重建，只能是政府的相关各个职能部门共同协助。这一制度包括以下内容：
（1）对基础设施的恢复重建，以尽快恢复被突发公共事件所破坏的交通、通讯、供水、排水和供电等基础设施。
（2）对恢复重建工作的支援，重建提供资金、物资支持、技术指导和优惠政策，妥善解决因处理突发公共事件而发生的纠纷，组织受灾的群众进行生产自救。
（3）民众灾难、恐惧心理创伤的安抚和慰藉。突发公共事件的突发性、 巨大的破坏性，特别是恐怖事件往往带来人员的非正常伤亡和财产的巨大损失，因此，突发公共事件对社会民众的心理有很大的负面作用。突发公共事件后，民众的心理往往呈现低落、惊惧、焦虑状态。包括公安机关在内的人民政府应该采取各种策略和措施，通过追究直接责任者、社会保险和社会保障资金的援助、心理咨询机构的心理慰藉，抚平受灾和受害民众的心理创伤，使他们尽快恢复生产生活信心。
（4）对直接责任人员的处理。突发公共事件的发生和灾害影响的扩散， 有时是由于官员玩忽职守、官僚主义、行政腐败、制度漏洞等复杂的原因造成的。事故调查委员会应该客观地甄别事故发生的原因，界定事故的性质和责任，提出对事故责任者的处理建议，提出事故处理以及防止类似事件再度发生的政策建议。处理的结果要尽快公布于众。
（5）突发公共事件后公安机关管理制度的变迁。 这种变迁包括：一是适时地进行管理理念的更新，在社会转型时期，风险和不确定因素随时增大，应该强化人民警察的危机意识，在管理工作中把常态管理与危机管理结合起来；二是完善各类应急性规章和制度；三是完善危机应急备用系统、风险基金制度和社会保险制度，保证社会在危机状态下的正常运行。
以上，笔者以突发公共事件的发生和发展演变为线索，运用系统的方法设计人民警察应急性行政权制度，显然上述制度无法涵盖人民警察应急性行政权的所有方面，比如以国际间的合作和非政府组织以及社会公众的参与机制为主的社会支持制度等等，然而，这些制度若要真正发挥作用依然需要通过法制化的方式来实现，即人民警察应急权的行使要遵循依法行政的原则，通过对实践的总结，促进有关人民警察行使应急行政权的相关法律、法规和规章的不断完善。
收稿日期：2005—10—20
注释：
① 聂福茂、余凌云．警察行政法学[M].中国人民公安大学出版社，2005,2.
② 根据《中华人民共和国人民警察法》第2条规定，人民警察的范围包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。从人民警察在应急性行政管理中的任务、地位和作用角度而言，本文主要研究公安机关的人民警察的应急性行政权制度。
③ 我国在1995年2月28日起实施《中华人民共和国人民警察法》，在这之前一直以1957年6月25 日公布的《中华人民共和国人民警察条例》作为规范人民警察权力的法律规范。
④ 余凌云．紧急状态下的警察预警与应急机制[J].法学，2004,(8).
⑤ 从学理上讲，还包括第三个阶段，即突发公共事件的恢复阶段。有学者根据危机发展演变的过程将危机管理分为四个阶段：1 ）前兆阶段：危机发生前各种危机先兆出现的阶段；2）紧急阶段：关键性的事件已经发生，时间演变迅速， 出人预料；3）持久阶段：事件得到控制，但没有彻底解决；4）危机解决阶段：事件得到完全解决。这种分类，对本文的分析具有一定借鉴意义。参见薛澜，等、危机管理——转型中国面临的挑战[M].清华大学出版社，2003,56.
⑥ ［美］戴维·奥斯本、特德·盖布勒．改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M].周敦仁等译，上海译文出版社，1996,205.
⑦ 宋功德．行政法的均衡之约[M].北京大学出版社，2004,459.
⑧ 该条规定，为保障戒严地区的人民基本生活必需品的供应，戒严实施机关可以对基本生活必需品的生产、运输、供应、价格，采取特别管理措施。
⑨ 这些社会性规制权力包括：禁止或者限制集会、游行、示威、街头讲演以及其他聚众活动；禁止罢工、罢市、罢课；实行新闻管制；实行通讯、邮政、电信管制；实行出境入境管制等等。
⑩ 唐楠．开枪后，与心理专家谈话[N].人民公安报，2001—10—24.
(11) 吴强．社会危机与社会控制[J].中国研究，2002,(2).
(12) 戚建刚．紧急权力的自由模式之演进[J].中国法学，2005,(4).
(13) 莫于川．我国公共应急法制建设[J].中国人民大学学报，2003,(4).
(14) 宣勇．聚焦紧急状态法—访紧急状态法立法研究项目领衔专家于安[J].中国减灾，2005,(4).
(15) 薛澜．危机管理——转型期中国面临的挑战[M].清华大学出版社，2003,2.
(16) 姜明安．行政执法研究[M].北京大学出版社，2004,271.
(17) 韩大元、莫于川．应急法制论——突发事件应对机制的法律问题研究[M].法律出版社，2005,4.
(18) 虽然从全国人大公布的近五年立法规则中来看，排在第一位的是修改《宪法》（包括紧急权力入宪，这项工作已经完成），第二位的就是要制定统一的紧急状态法，并且国务院法制办于2003年11月，分别委托上海市人民政府法制办公室和清华大学公共管理学院承担紧急状态法的起草工作。这两个单位分别于2004年4月和5月起草了紧急状态法专家建议稿，但是正式的突发事件处位置法的通过并实施仍需要较长时日。
(19) 该法第10条规定，遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺枪支或者其他暴力行为的紧急情况，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用武器。第17条规定，县级以上人民政府公安机关，经上级公安机关和同级人民政府批准，对严重危害社会治安秩序的突发事件，可以根据情况实行现场管制。公安机关的人民警察依照前款规定，可以采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留。
(20) 如《公安部关于处置群体性事件慎用警力、武器、警械、强制措施和严格请示报告的紧急通知》和《公安机关处置群体性治安事件规定》两个处置群体性治安事件的规范就属于这种情况。这两个规范属于公安机关的内部工作规定，且呈保密状态。普通公民、法人或其他组织是无法在互联网上查询到的。
(21) 主要是：刘挺生等．争议警察危机公关的产生根源和应对之策[J].上海公安高等专科学校学报，2005,(3)；马翠琳．警察危机公安策略研究[J].福建公安高等专科学校学报，2003,(6)；徐向群、张宇华．警方危机公共关系及其管理初探[J].公安教育，2005,(3)；余凌云．紧急状态下的警察预警与应急机制[J].法学，2004,(8).
(22) 关于系统方法论的更为详细的介绍可以参阅刘大椿．比较方法论[M].中国文化出版社，1987.
(23) 薛澜、钟开赋．国家应急管理体制建设：挑战与重构[J].改革，2005,(3).
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