民族地区扶贫效益评价体系的构建，本文主要内容关键词为：评价体系论文,效益论文,民族地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：1004—3926（2009）09—0052—04
项目后评价体系尤其是效益评价指标的合理构建，不仅有助于提高扶贫政策成效评估的精准度，而且能够为扶贫资金的投向与具体扶贫模式的选择指明方向。所以，如何构建一套科学而适用的效益评价体系，从来都是成功的扶贫行动不可或缺的内容。这对少数民族贫困地区而言，同样如此，而且意义更甚。因为，作为集自然环境复杂性、生态系统脆弱性、经济发展边缘性、社会文化过渡性等多种特殊性的综合叠加区域，民族地区的扶贫效益评价有别于一般汉区，这必然使得在汉区具有普适意义的主流效益评价体系难以真确反映民族地区反贫困政策效果。换言之，民族地区当下的扶贫效益评价体系还存在着诸多不适性。由此，在当前普适评价体系的基础上，针对存在缺陷，注重糅合民族地区的地理与人文特性来修正、重构其扶贫效益评价体系，无疑是一项紧迫任务。
一、民族地区扶贫效益评价体系存在的问题分析
客观分析民族地区现行的扶贫效益评价体系，应该说经过10多年不断完善，其指标设置日趋多样化。然而，审视各地区的效益评估体系，我们发现，一个共同的特点就是经济效益方面的指标构建几乎替代了扶贫效益评估体系，尤其是财政扶贫资金投入对贫困户的脱贫与增收方面的评估，更是进步惊人。可以说，经济效益评估指标是当前扶贫效益评估体系中发展最为健全的子系统。这对于提高扶贫项目效益评估而言，固然大有裨益，只是我国大多数民族地区位于江河源区、资源源区、生态源区，集自然环境复杂性、生态系统脆弱性、经济发展边缘性、社会文化过渡性于一身，属于国家界定的四大功能区之禁止开发区和限制开发区范围，这样的自然、经济、社会以及文化体系的过渡、交错及融合，既构成民族地区复合生态系统有别于其它任何系统的特殊的复杂性和多样性，也说明了该区众多的景观体系或者说能量和物质体系高度集中在如此狭小有限的空间，其可被替代的概率较大，而且内涵了民族地区各种生态交错过渡带内，两种或多种能量和物质体系彼此间较强的相互依赖性和对干扰的敏感性。也正是基于如此特殊的地理环境特性，国家将民族地区的发展功能定位为提供生态环境产品。由此，显然民族地区扶贫政策的效益评估，在很多时候必须优先考虑生态环境、民族团结、社会稳定等方面的影响。或者说，生态环境等社会效益至少应该与经济效益评估被同等看待。有鉴于此，民族地区目前将经济性指标作为扶贫效益评估重心的做法，难免有失公允，它完全可能对后期的扶贫行动产生误导。这也恰恰解释了为何民族地区的扶贫模式与汉区如出一辙，为何扶贫资金使用存在重工轻农倾向，为何少数民族在成功脱贫之后又迅速返贫，其根本性的原因或许就在于社会效益评估指标缺失致使扶贫导向发生偏差，正所谓经济性增收难抵生态环境输出。
就经济效益评估来说，即便是目前扶贫效益评价中最为健全的指标体系，它仍然存在诸多漏洞。我们仅就扶贫资金效率贡献考核标准来看，在生产总值、总收入、平均收入、减贫人数、万元脱贫率、增收贡献率等一般性指标之外，它缺乏对经济效益进一步量化处理的分析。由于该项量化分析指标的欠缺，民族地区的扶贫效益评估结果通常难以有效引导后期行动安排。这方面最为显著的一个表现就是，扶贫资金的不同投向对贫困户的收入增加贡献分析并不明朗，扶贫资金输出领域与具体投向由于缺少量化依据[1]，在输出方向上多少带有盲目性。同时，由于深入量化分析的不足，不同扶贫模式之间、同一项目不同实施单位之间，也难以进行效益比较与分析。既然没有效益的比较分析，又何来扶贫模式间的有效甄选？除了这一缺陷，经济效益评估的问题之二，则在于间接经济效益与连锁经济反应考核缺失。理论上，经济效益包括直接效益与间接效益两部分，因此，客观的项目效益评估，必须尽可能全面。但是，从目前民族地区扶贫项目的经济效益评估来看，通常只计算直接效益，至于间接经济效益则一笔带过。其中缘由，固然存在间接效益衡量技术较为繁杂的客观限制条件，然而对间接经济效益考核的忽略，完全可能使得扶贫行动错过那些真正具有联动性的综合影响项目。这也部分地回答了我国民族地区扶贫部门与其他部门间的有效衔接与资源整合的难题。
此外，就社会效益评估来看，当前民族地区扶贫项目的社会效益考核比较偏向生态环境效益考察。生态环境影响作为是民族地区扶贫项目效益评价的重点之一，需要客观评价。但是社会效益在民族地区至少包含有民族团结、社会稳定、国防安全、文化传承、心理与能力培育等多重含义。而目前将社会效益简单浓缩为生态环境效益考核的做法，无疑致使社会结构变更、民族融合发展、社会平等程度、妇女地位提升、社区文化传承、生活方式变迁、产业结构调整、农村土地流转等诸多内容得不到应有的关注。然而，恰恰是这样一些看似模糊的内容构成了影响民族地区脱贫的至关重要的“民族性”因素，它使得民族地区的社会发展常常进入另一条轨道。仅此而言，对于民族地区这一具有特殊研究意义的反贫困单元，其社会效益评估，也应重点关注这样一些“民族性”因素。当然，从可行性角度看，民族地区扶贫项目的社会效益评估，我们不能也没有办法将如此之多的社会效益因子一一容纳进去，所以结合当前国际上公认的扶贫机制，即扶贫应具有社会保险机制、社会服务机制、生态保护机制、心理与能力培育机制来看，目前民族地区扶贫的社会效益评估的问题之一就在于社会稳定、性别平等、文化传承、贫困人口能力建设四个方面指标设置的严重缺失。也因为缺乏这四个方面的考评指标，部分具有良好社会效益的扶贫项目通常被掩盖在“短、平、快”项目的光芒之下，从而也致使不少民族地区陷入了“扶贫——经济发展——社会调适不良”的困惑与难题之中。社会效益评估的问题之二，在于诸多社会影响评估停留于定性描述，进行定量分析与处理的指标设置不足，而且也没有形成规范的定性分析方法。[2]由于规范与定量分析指标欠缺，民族地区的扶贫项目社会效益权衡通常缺乏可比依据，这同样可能致使扶贫行动走入误区。
二、民族地区扶贫效益评估体系的构建思想
无论是从扶贫经济效益评价指标设置来看，还是从社会效益指标构建而言，民族地区扶贫效益的评估体系均需加以修正，并尽可能构建起一套具体化、可操作化、可量化、具有层次性和富有地域色彩的综合评价指标体系。也只有将定量分析的结果与定性分析结合起来，我们才能对民族地区扶贫这种社会行为予以更详细和更准确的评价与理解，从而更好地总结扶贫政策的成败得失，更理性地给予少数民族地区的社会弱者以最大的支持并促进其发展。
那么，到底怎样的扶贫效益评估体系对于当下民族地区而言才是科学的，适于民族地区的扶贫效益评估体系该具有哪些功能与特点？这需要从民族地区的地理与人文特性出发。考虑到我国少数民族地区属于江河源、生态源、资源源和稳定源，其扶贫行动绝不仅仅是简单的经济意义上的脱贫，更内涵了社会稳定、民族团结、生态环境保护等多重目标体系，扶贫本身也是一个融合社会保险机制、社会服务机制、生态保护机制和心理培育机制组成的有机联系的系。[3]因此，一套适于少数民族地区情境的扶贫效益评估体系，在常见的效率这一基本要求之外，至少还需要具备全面性、动态性、地域性、民族性、人文关怀、可行性的思想。
全面性指的是扶贫效益评估体系的构建，不仅需要经济意义上的环境评价，更需要在广泛的社会文化、地理环境、民族团结、生活方式变迁等非经济范围内予以衡量；既需要对直接效益进行评估，也需要对间接影响进行权衡，即一套完整的、科学的指标体系应遵循多目标综合评价原则，应能够综合地反映出民族地区扶贫行动的方方面面。结合民族地区的地理、人文特性以及在全国的功能定位，同时考虑评估体系的动态性要求，我们可将扶贫效益评价的主要内容归结为经济发展、社会进步、政治稳定、文化传承、生态环境保护五个方面，它们基本上可以涵盖扶贫行动的经济效益、社会效益和心理培育效益三个方面的主体。
动态性指的是，民族地区扶贫效益评估体系应具有克服系统弊病的功能，应随着社会经济发展变化而不断地调整、修正，其指标体系的确立必须能够动态测量贫困变动的全过程。
地域性指的是，扶贫效益评估体系必须具备地域色彩，即能够反映出区域的重点目标与偏好，做到适地适法。
民族性指的是，效益评估指标必须能够反映少数民族人口的价值导向、财富衡量标准与反贫困需求等。
可行性指的是，扶贫效益评估体系的指标设置，应该具有可采用定量数值或先用定性语言描述再将其转化为定量数值的功能，即评价指标的选取需要保证数据的可得性和准确性。
效率性指的是，效益评价指标体系必须保证指标项可以反映出扶贫资金投向各领域的输入与输出[4]，各种扶贫资金的贡献率等，即体现系统对后期扶贫行动的引导与指向功能。
人文关怀指的是，民族地区的扶贫行动并非强者对弱者的恩赐，它需要社会弱者的主动参与与发挥潜能，因此其效益评估体系必须具备反映扶贫行动之于少数民族人口的心理培育情况与妇女群体生存与发展变化的功能，即指标构建应包含有少数民族人口对扶贫活动及其结果的满意度方面的内容，如对扶贫资源（资金、设备或技术）的分配、对项目成果的分享等是否满意，是否有公平感等；指标设置应包含有扶贫行动对少数民族人口的社会责任感和积极性激发方面的内容，如少数民族弱者对民主参与管理和监督项目的热情程度，对扶贫性贷款的使用和偿还情况，社区公益活动开展情况等。
三、民族地区扶贫效益评估体系的框架构建
遵循上述效益评估体系的构建思想，同时克服与修正现行效益评估的缺陷，今后民族地区扶贫效益评估体系的构建，可以归结为三个重心：一是通过“有项目”和“无项目”两种途径来达到计量投入费用和产出效益，建立深入反映扶贫行动经济效率的模型与指标；二是强化社会效益评估内容与衡量指标项；三是增强效益评估体系的地域性、民族色彩和性别敏感指标。基于该重心导向，同时拟合扶贫效益评估的完整性与精准性要求，民族地区扶贫效益评估体系的框架可初步构建如下：
这一指标体系，基本上兼顾了地域性、民族性、性别敏感和动态性要求，也能够反映出民族地区扶贫行动经济外的目标要求。其中，社会进步包括社会平等的程度、妇女社会地位和家庭地位的改善、公共卫生条件的改善、社区文化与教育事业的发展以及生活方式的积极变化等方面。这些方面基本上可以用失学儿童、文盲半文盲比重、适龄儿童入学率、医院床位、医疗人员、万人拥有医务人员数、缺少洁净饮水人口、新建住房、人均住房面积、电话机、用电量、客运量、电视机、节省的劳力和时间、厕所使用率、闲暇时间、扶贫满意度、社区与公益事业的参与度、妇女组织与团体数等指标加以权衡。政治稳定主要关系到民族团结与融合、社会稳定、国防安全、社会结构变化四个方面，鉴于该社会效益的衡量难以精确定量，我们拟在定性语言描述的基础之上，引入通婚率、人口流动率、语言交流无障碍率、民族干部数、走私案件发案率、犯罪率、上访率、诉讼与刑事发生率、各收入段人口比率这些可量化指标予以定位。环境保护对于民族地区而言，关系较为密切的主要是森林培育、物种发展、抗灾能力、土地质量、生活能源五大内容，出于评估尽量精准的要求，我们可选取下述可量化指标，如物种数、灾害发生率、灾害损失率、森林覆盖率、森林涵水能力、土地板化与荒漠化面积、土壤肥力、草场载畜率、草地沙化面积、农户拥有沼气池率这些指标替代。至于文化传承这一反映扶贫行动的民族与人文色彩内容，尽管不能做到经济效益评估那样高的拟合度，但同样可以通过比对扶贫行动前后的信教人数、宗教传承者人数、仪式演练频率、民族古籍数量、民族语言掌握人数、传统手工艺者人数、工艺保护协会个数等进行量化映射。
至于经济发展方面的指标，需要特别加以强调的是，其指标体系较为繁杂，上表列出的指标项仅仅是评价标准的一部分，它们也仅仅是对民族地区扶贫行动取得的经济效益的面上考察，还不能够充分体现出效益评估的政策引导功能。而基于扶贫效率应能够反映输入与输出的要求，我们需要对经济发展方面的指标做进一步的解读并建立起科学的评估模型。
首先，民族地区贫困动态性上的考察，可以收集时间序列数据，用“贫困发生率”（贫困人口调查指数）、“贫困缺口率”（贫困差距指数）和“贫困缺口结构变动率”来反映，其计算公式如下：
其次，扶贫资金使用效率评估，尤其是反映扶贫资金具体投向各领域的输入与输出效益评估，我们可参照柯布一道格拉斯生产函数来构造扶贫资金不同投向对少数民族贫困农民人均纯收入的影响模型，假定扶贫资金投入方向分别为基础设施及改善生产生活条件、发展种养殖业、提高贫困人口素质，那么，要衡量扶贫资金在三个不同投入领域的效率，就可以构建下述模型：
而根据（5）式，利用回归分析即可得到民族地区扶贫资金不同投入的收入弹性α、β、γ，三者之和C＝α＋β＋γ即为扶贫资金的综合效益评价，C＜1为规模效益递减，综合效益不高；C＝1为规模效益不变，综合效益好；C＞1为规模效益增加，综合效益高。
需要指出的是，上述的经济效益评估模型，一般适用于扶贫资金效率方面的进一步考察，旨在为扶贫资金的具体投向提供参照依据，它们本身不能也无法代替扶贫行动经济效益评估的全部。总之，基于不同的地域特色与不同的评估重点，扶贫效益评估的模型与指标还可以进一步调整与构造。
收稿日期：2009－06－15