乡镇政府在农村公共服务中的角色定位与功能实现，本文主要内容关键词为：公共服务论文,功能论文,乡镇政府论文,角色定位论文,在农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C916 文献标识码：A 文章分类号：1674-7089（2011）05-0071-07
乡镇政府是国家在农村社会设置的最基层行政机构，是各级政府与农民群众联系的纽带与桥梁，是建设社会主义新农村和实现城乡公共服务一体化的重要组织者和载体，肩负着配置农村公共资源、供给农村公共服务的重大责任。长期以来，乡镇政府在农村公共服务的供给与管理中一直扮演着重要角色，为农村社会的稳定、和谐与发展发挥着重要作用。然而，乡镇政府的公共服务角色仍不够明确，其服务功能也未能充分发挥，且缺位、错位和越位严重，明显不适应新农村建设和城乡一体化发展要求，亟需进一步矫正角色和调适功能。
一、乡镇政府在农村公共服务中的角色变迁
政府角色指的是在一定范围内充当社会公共权力主体的政府所具有的功能人格化[1]，即与政府合法性社会地位、层级性官僚身份相一致的一整套权力、义务的规范与行为模式。具体到乡镇政府角色，法律意义上它是乡村社会中的“法人行动者”[2]，是农村基层国家权力机关的执行机关，除了要执行乡镇人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令外，还必须管理本乡镇行政区域内的如经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。至于农村公共服务方面，上级政府和农民群众赋予了乡镇政府供给主体与管理主体的权力，同时也要求它必须履行相对应的责任与义务。这不仅因为乡镇政府是各项涉农政策的具体执行者，必须责无旁贷地贯彻落实国家发展农村公共事业的战略，而且还因为乡镇政府是农村建设、农民致富、农业发展的引导者和帮扶者，应该成为农村公共服务最重要的供给主体和管理主体。
建国后，这个“主体”的组织形式是变化的，表现为乡村政府—人民公社—乡镇政府。1950年，根据中央人民政府政务院颁布的《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村））人民政府组织通则》，全国各地农村陆续建立起乡（镇）、行政村人民政府组织。1954年国家颁布《中华人民共和国宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，从法律上确立了乡镇政权为我国县以下惟一的基层政权组织。1958年3月，中共中央政治局成都会议通过的《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》指出，在有条件的地方把小型的农业合作社有计划地适当地合并为大型的合作社。1958年9月，中共中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，开始撤乡、镇并大社，推行人民公社化运动，到1962年党的八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》，以“三级所有、队为基础”为主要内容的人民公社制度被固定下来。自此，人民公社这一农村基层政权组织形式一直延续到1980年代初。1982年12月修订后的《宪法》规定，乡镇为我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责。1983年10月，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求恢复乡镇政府，到1985年底，全国农村的人民公社被废除，并全部恢复为乡镇人民政府。
与农村基层政权组织形式变迁相对应，人民公社与乡镇政府对农村公共服务的供给与管理有所不同。人民公社时期，国家的建设重点在城市，并包揽了城市绝大多数公共服务，而农村公共服务被严重边缘化，国家只给予有限的支持和补助。在公共服务的城乡二元制度安排下，农村公共服务主要由人民公社组织实施：一是人民公社具有政社合一的特性，既是农村社会基层政权组织，又是经济管理单位，集农村政治、经济、文化、社会管理等事务于一身；二是人民公社管理体制可以很方便地提取社队集体经济的公积金、公益金和管理费，并享有完全自主的支配和使用权力；三是人民公社的组织化和行政化程度高，可以有效地动员农村劳动力义务地参加农村公共服务建设。虽然人民公社在农村公共服务的供给与管理中有组织、动员等资源优势，但由于社队集体经济发展程度不高，能提取的资金特别有限，人民公社时期的农村公共服务整体水平很低，仅能维持农村社会的生产和生活一般需求，不能与城市“高福利”、“高水平”的公共服务同日而语。客观地说，人民公社在发展农村集体经济和政治统治农村社会的同时，力所能及地为农村社会提供了一些公共产品与公共服务，如农村的水利兴修、道路建设、合作医疗等，这些公共产品和公共服务为维持农村集体生产秩序和社会正常运行发挥了积极作用。
改革开放后的上世纪八九十年代，乡镇政府在农村公共服务供给与管理上一度出现较大滑坡。首先，农民“散”了，乡镇政府无法有效地组织农民参与农村公共劳动。家庭联产承包责任制的实施，极大地调动了农民的生产经营积极性，但也唤起了他们“私性”，使其日常行动的聚焦在家庭和个人利益上，而对乡村公共事务漠不关心。此时的乡镇政府还没有找到如何让“散”了农民组织起来的办法，一些农田水利设施随之破败、荒废，甚至有些农村的五保户供养也出现了断供。其次，资金不足，乡镇政府无力筹集公共服务建设资金。人民公社时期的集体经济在家庭联产承包责任制的冲击下所剩无几，不是因经营管理不善而破产倒闭，就是因私有化而转变为私人企业，多数乡镇的公共服务建设缺乏集体资金支撑，只能靠农户的公积金、公益金勉强维持。尤其在实行乡镇财政包干后，一些财政收入短缺的乡镇不仅没有资金供给农村公共服务，还挪用公积金、公益金为行政部门和事业单位的工作人员支付工资，这既加重了农民负担，激化了基层政府与农民的矛盾，同时也造成了农村公共服务资金更加缺乏。再次，乡镇政府把主要精力放在经济建设上，忽视了农村公共服务。改革开放后的一段时期内，上级政府对乡镇政府的招商引资和经济发展有严格的量化指标，致使政府官员把主要精力放在引项目、办企业上。在经济发达地区，招商引资确实让一些乡镇变富了，但在经济不发达的农村地区，多数乡镇政府不仅未因上项目、办企业获得致富，反而却背上沉重的债务包袱，一些乡镇政府的财政状况更加窘迫，更没有钱从事农村公共服务事业。
乡镇政府视农村公共服务为自己主要功能应该在中国共产党十六届六中全会后。2000年开始的农村税费改革，减轻了农民税赋负担，但也切断了乡镇财政的制度外来源，加上中央财政对农村补贴与资金转移没有及时跟上，乡镇政府的“财政危机”愈发严重，没有资金兴办农村公共服务。2006年中央一号文件发出了新农村建设号召，对农村公共事业、公共服务提出了新目标和新要求，并且，国家把公共事业建设的重点开始转向农村。此时的乡镇政府在农村“公共服务体系改革的大环境下面临双重的制度转轨，一方面需要遵循新农村建设的总体要求；另一方面践行公共服务型政府的基本内涵。”[3]新农村建设是中央政府对农村发展战略的重大制度安排，不仅要求不断加大农村建设的财政投入和转移支付，也要求乡镇政府转变角色，即由统治型转变为治理型、由经济型转变为服务型、由主体型转变为指导型。
综上而言，建国后我国乡镇政府经历了政治统治型、经济建设型。计划经济时期的人民公社是“政社合一”基层政府组织，根据政治统治的需要承办农村所有公共服务；改革后一段时期里乡镇政府为经济建设型，中心任务是经济建设，追求投资规模的扩大和经济总量的增加。在农村公共产品和公共服务供给与管理上，政治统治型的人民公社和经济建设型的乡镇政府都存在角色错位和功能失调问题，既是裁判员又是运动员，不仅“掌舵”还“划船”。乡镇政府双重角色和混合功能并非一无是处，它曾一度弥补了国家对农村公共产品和公共服务的供给不足，部分地解决了农村人的公共服务需要，缓解了国家与农村社会、城市社会与农村社会的矛盾，但终因乡镇政府缺乏服务与治理角色，也没有把主要功能转移到公共服务上，农村公共服务始终处于低水平状况。
二、乡镇政府公共服务角色的偏离与矫正
尽管乡镇政府在农村公共服务的供给与管理中所做的工作非常有限，农村公共服务缺乏、地区发展不均衡和城乡不等值等问题都与乡镇政府不作为或作为不当有一定的关系，但实事求是地说，我们不能把农村公共服务落后全归咎于乡镇政府，不能漠视乡镇政府在发展农村公共服务上的努力，更不能由此质疑乡镇政府的公共服务职能，从而试图撤销乡镇政府的行政机构。乡镇政府的作用是其他任何组织无法替代的，其公共服务功能只能加强，不能削弱。
从社会发展趋势上看，新农村建设、和谐社会建设和城乡一体化建设都不允许乡镇政府在农村公共服务中缺位。为全面实现小康社会和早日实现现代化，中央对农村经济社会发展作了全新部署，冀望通过发展农村公共服务最终消解城乡二元结构，并让亿万农村人享受到与市民等值的公共服务。这一浩大的社会建设工程必须由乡镇政府来实施。第一，乡镇政府具有较完善的组织体系和较成熟的领导农村社会成员从事农村社会建设、发展农业生产的经验，它是国家管制农村最重要的组织资源。改善和提高农村公共服务水平，不是要不要乡镇政府，而是如何进一步优化乡镇政府的服务功能，从而使其更好地从事农村公共服务工作。第二，农村地域广、人口多，公共服务涉及农村社会方方面面，国家不可能直接从事每一项涉农服务工作。而乡镇政府则不同，它与村民自治组织联系频繁、关系密切，由它提供或指导村民自治组织发展农村公共服务效率会更高，效果也会更明显。第三，农村公共服务的不可分割性、非排他性、非竞争性决定了农村文化教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等基本公共服务不可能完全由市场和社会团体提供。市场对无利益或低回报的公共服务项目不感兴趣，而农村社会团体尚在发展中，既不成熟也缺乏组织力，很难独立地供给公共服务，惟有代表公权的乡镇政府对发展农村公共服务轻车熟路。
目前，由于乡镇政府仍保留较多的统治型角色，善于履行管制性而不是服务性职责，致使乡镇政府在农村公共服务供给与管理中不是缺位，就是错位和越位。地方政府的农村公共服务功能出现“虚化”与偏离[4]，有制度建设不到位、政策安排不足的原因，但更重要的在于：
1.乡镇政府行政性事务多，不能聚精会神谋划公共服务。乡镇政府是国家政权最低层，上至中央、下到县市的行政事务都由它来具体落实。发展地方经济、增加农民收入、改善民生、管理社会、稳定秩序、推进民主、强化公共服务等，都是乡镇政府的“分内”职能，县市级政府的科、局、室对每一项都有明确的评比考核指标，而且有的职能还实行“一票否决”和“一把手负责”制。由此，乡镇政府只能整天围绕上面的“指挥棒”转，很难有时间和精力发展农村公共服务。近几年，一些乡镇政府围绕服务型政府建设进行了部分改革，如为强化乡镇政府和事业单位的公共服务职能，乡镇机构只设立“五办（党政办、政法办、经济发展办、村镇建设管理与环境保护办、社会事业办）二所（司法所和财政所）”，事业单位只设经济服务中心（招商服务中心）、劳动保障所、建设管理所、人口与计划生育服务站、农业服务中心、文化体育站（与党校合署办公）、服务业发展中心，但由于县市级政府领导方式和工作方法依旧，改革后的乡镇政府摆脱不了上级政府下派的各项事务，仍不能把主要功能转移到发展农村公共服务上。
2.乡镇政府的财政压力大，缺乏资金发展农村公共服务事业。“政府所有的职能都是财政活动”[5]，没有财政支撑，政府对农村公共服务与管理的干预、调节势必寸步难行。正是如此，斯托可把地方政府财源不足形象地称之为“地方贫血症”[6]。农业税取消后的乡镇政府，囿于一些传统的收费项目都被禁止，乡统筹也被取消，工业基础薄弱的乡镇普遍患上了“贫血症”，维持日常行政和事业单位运行比较吃力，根本顾不上农村公共服务。此外，乡镇政府“财政寻租”越来越难。地方政府为解决农村公共服务中财源不足问题，以往一般寻找制度外财源，即“财政寻租”。“财政寻租”是地方政府利用体制的漏洞和规则的空隙，通过各种非正式渠道或“潜规则”获得中央财源支持，以实现地方利益最大化。因“财政寻租”很容易使博弈双方陷入“囚徒困境”[7]，于是，上级政府选择国家投资与地方政府资金配套的办法兴办农村公共事业。韩国的新村建设即是采用中央投资与地方资金配套方式进行，效果明显，但它能否完全适用于我国农村建设，还有待实践的进一步验证，不过有一点是肯定的，即该制度的实施需要有配套的制度体系支持，否则极易造成农村公共服务的“马太效应”——有配套资金的富裕农村公共服务水平越来越高，而那些没有配套资金的贫穷农村公共服务水平越来越低。
3.乡镇政府权责不对称，责任普遍大于权力。各级政府担负农村公共服务与管理的责任不一样，越是地方政府，越需要它对农村公共服务投入更多的精力和财力。进入新世纪，中央对地方政府的公共服务职能要求明显增强，尤其在十六届六中全会后，中央要求把公共事业建设和基础设施建设的重心转移到农村。然而，相对于农村公共产品与服务严重不足的状况，中央雷声大，雨点小，没有下放相应的财权，“中央请客”、“地方埋单”的现象屡见不鲜。尽管近些年中央加大了对农村公共产品与服务的支持力度，但转移资金非常有限，杯水车薪，根本不能满足农村基本公共服务需要，因而不可避免地造成乡镇政府在农村公共服务上的缺位。
鉴于此，一方面乡镇政府要向公共服务型政府转变。公共服务型政府“刻画的是与市场经济相适应的政府的质的规定性，从政府职能的角度看，政府要有所不为，将自己行为严格地限制在制订规则和实施监督、为社会提供稳定而有保障的公共产品和公共服务中”。[8]我国乡镇政府的前身是人民公社，其主要职能是从政治上、经济上、文化上管理农村社会，而不是提供公共服务，乡镇政府要突出公共服务职能，强化服务型政府建设：在经济上，制定公平规则，加强监管，为社会提供市场不能有效提供的公共物品与服务，确保市场在资金配置中的基础性作用；在政治上，为大众尤其是弱势群体提供一个安全、平等、民主的制度环境，确保人民赋予的权力全心全意地服务人民；在社会上，政府要从社会长远、整体利益出发，制定有益于社会良性运行和协调发展的政策，确保政府提供的公共服务公正公平、优质高效。
另一方面，乡镇政府要向治理型政府转变。传统的乡镇政府职能是统治型的，无论农村社会的任何事务，也无论其事务的大小，政府都包揽包办。其实，农村公共服务包罗万象，政府根本没有能力包揽农村社会所有的公共服务，也没有必要包揽。政府角色是管理还是服务尚在争议中：新公共管理理论认为，政府为“掌舵”而非“划桨”的角色，不应过多地具体承担提供公共服务的责任，而要尽可能地通过委托、承包、代理等市场化的制度安排将公共服务的责任转移给私营部门；新公共服务理论认为，公民才是真正的主人，政府应该由“掌舵”者身份转变为公共事务和公共议程中众多参与者之一，应该由控制者转变为服务者，从独自“导航”转变为“对公民和社区团体之间的利益进行协商和协调，进而创建共同的价值观”[9]。这两派的看法分歧较大，但对我们认识乡镇政府的公共服务职能均有启发性，即不论从公共服务还是公共管理的视角看，政府都不能统治社会，应该由统治型向治理型转变，否则极易造成行政中心主义。政府职能转变的意义，不仅限于把政府角色定位于“充当市场力量的催化剂”上，更有利于政府的公共服务行动符合公意、达成公益。当然，政府职能由统治型转变为治理型，并不意味着政府“无为”，政府无论在制度建构方面还是在资金支持方面都对农村公共事务有着积极的影响——“良好的农村治理离不开政府的有效参与。问题是，政府的介入应当以提高农村的治理能力为目标，并为此设计持久的制度安排。盲目地介入会损坏农村事务治理的进程。”[10]
三、乡镇政府公共服务功能的实现路向
在上文论述的基础上，基于矫正后的乡镇政府角色，即登哈特夫妇说的，政府既不是公共服务单一的掌舵者，也不是划桨者，而是以公共资源的管家、公共组织的保护者、公民权利和民主对话的促进者，以及社区参与的催化剂来为社会成员服务；亦即古德诺指出的，“政府机构的使命……是为了有效地提供公共服务”，[11]笔者冀望推演出乡镇政府为农业、农村、农民提供有效公共服务的一般路径。因学界对此类问题已有一定的研究，并且提出了诸多方案，笔者不想再纠缠于具体措施，只围绕乡镇政府供给与管理公共服务的“有效性”指向列举其一般性进路。
1.明确乡镇政府重点服务域
现阶段乡镇政府在农村公共服务的提供范围、顺序与水准上存在一定程度的人为扭曲：该政府提供的却不提供，或供给不够；不该政府提供的却提供了，或供给过剩。就此而论，乡镇政府在农村公共服务的供给与管理中的功能发挥要与其角色相匹配，倡导在服务区域内为农村社会及其成员提供适度的公共服务。一般认为，乡镇政府的公共服务功能体现在农村纯公共服务的供给上，准公共服务应该由政府与市场或社会共同参与供给。穆勒说：“在某一时期或某一国家的特殊情况下，那些真正关系到全体利益的事情，只要私人不愿意做（而并非不能高效率地做），就应该而且也必须由政府来做”[12]。毋庸置疑，政府必须提供市场和社会团体不愿提供的公共服务，但这并不是说政府要同等对待所有的公共服务，政府应该根据不同地区、不同时期的工作需要和农村社会对公共服务需求的轻重缓急选择提供项目。相对于农村公共服务低水平现状，当前最需要乡镇政府履行的职责应该是农村的基础设施建设服务。农村基础设施指那些为农民的生产和生活服务的、使用期限较长的设施，包括交通、通讯、水、电供应、基础教育设施，以及医疗卫生文化等基础设施，它是农业的稳定发展与农村和谐社会建设的先决条件。农村这些基础设施服务投资大、回报率低，私人资本一般不愿意冒风险投资，但政府不能这样做：农村基础设施具有自然垄断、准公共服务产品、较大的外部收益等属性，政府为了达到预定的经济、社会和生态目标必须预先予以保证。
2.确立乡镇政府的决策权威
乡镇政府是农村公共服务多元主体的核心成员，不仅要亲自参与农村公共服务供给与管理全过程，还要对农村公共服务的全局负有决策作用，组织、领导其他主体参与农村公共服务实践活动。虽然政府决策本身具有一定的权威性，而且这种强大的权威能够保证政府在绝大多数情况下比任何个人或团体更能有力地推动农村公共服务目标的实现，但乡镇政府的决策权威不完全来自其行政性，还需要在实践工作中精心培育。首先，乡镇政府要致力于提供维护性公共服务和社会性公共服务，“摒弃传统政府官本位、政府本位、权力本位理念，而向公民本位、社会本位、权利本位回归，从而能够全心全意为人民服务，实现社会公共利益最大化”。[13]其次，乡镇政府要保证公共服务有质量和效率，政府不必事必躬亲，其职责在于发挥管理和协调作用，积极完善市场规则，制定优惠政策，着重处理效率与公正的关系。因为“任何组织，不管是政府的还是私人的，一旦具有垄断性，就会缺乏强烈刺激去提供它的服务对象所期望的服务”[14]。再次，要建立“政府主导、社会参与、运行透明、监管有力”的现代农村公共服务供给体制，即建立农村公共服务供给决策机制，实现决策程序由“自上而下”向“自下而上“的转变；建立以政府为主导的公共服务资金筹措机制，确保财政支出主要运用于农村公共服务支出上；完善公共服务供给透明化的群众监督机制，避免农村公共服务建设中的暗箱操作和权力寻租。
3.增加乡镇政府对公共服务的资金投入
我们说乡镇政府的主要职责是搞好公共服务，但不是说乡镇政府的职能只是公共服务，也不是说乡镇政府不要发展经济。就中国国情来看，国家财政还不能包下城乡所有的公共服务，农村公共服务建设需要继续依赖地方经济支持。因此，一方面乡镇政府要毫不放松地发展地方经济。经济发展是公共服务获得财政支持和得以加强的基础，只有经济发展了，政府才有条件为老百姓提供充足的优质公共服务。经济发展和公共服务是社会全面、协调与可持续发展的重要内容，任何时候都要统筹兼顾，只不过政府在经济发展和公共服务中的角色不同而已：政府不能从事一切经济活动，更不能直接投资去发展经济；公共服务对政府要求非常明确，政府必须担负起主要供给责任和监管责任。另一方面，要改善乡镇政府的资金使用结构，“以增量扩、存量活为措施，把更多财政资金投向基本公共服务领域。”[15]即在增量上要做到将增量大部分投入人民群众最关心、最直接、最现实的就业就学、社会保障和环境保护、社会治安和安全生产、文化建设等基本公共服务领域；在存量上要做到有保有压、有保有控，减少直至退出一般性竞争领域的直接投入，严格控制并努力节约一般性开支；通过增量的投入带动，进一步盘活存量结构，以进一步优化财政支出结构，加大对基本公共服务领域的投入。
4.推进农村公共服务的制度建设
当前我国农村公共服务面临着“服务对象的‘广覆盖’、服务体制的‘一体化’及服务水准的‘均等化’三大任务”[16]。乡镇政府在农村公共服务的供给与管理中不仅要注意消除历史形成的公共服务资源占有、服务条件和服务能力的差距，以保障农村社会成员能够平等享受基本公共服务，更重要的是，必须消除一切不公平和歧视性的制度与政策，在制度上保障农村人能够享受到与市民大体均等的基本公共服务。一要形成农村基本公共服务的“广覆盖”、“一体化”和“均等化”制度，逐步让农村社会每一个人在城乡一体化体制安排下能享受到与市民等值的、公正的、公平的公共服务。二要建立完善基本医疗保险、最低生活保障、基本养老保险和社会救济等社会保障制度，并在尽可能短的时期内形成较完整的保障制度体系，最大程度地为农村社会成员提供全方位的社会保障服务。三要建立乡镇政府的公共服务绩效评估和管理制度，以强化成本效益核算，使权力赋予、资源配置、奖励报酬等与服务绩效挂钩，从而更好地为乡镇政府的公共服务实践活动提供理论依据和操作方案。
除上述四个方面外，乡镇政府在履行公共服务功能时还要特别注意：根据现有财力的可能，量力而行、尽力而为、循序渐进地进行农村公共服务建设；坚持自力更生为主，争取上级支持为辅的原则，不能因为国家的公共事业建设重点转移到农村，就把农村所有公共服务建设都推给上级政府；确保农村居民刚性公共服务需要，不能因地区、城乡、社会阶层间的差异而提供数量和质量上有所差别的基本公共服务；制定全国范围和地方的基本公共服务具体项目的最低标准，省、市级政府制定的地方标准只能高于全国最低标准，从而引领全国或地方均等化公共服务的实施。
收稿日期：2011－08－09
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