农垦管理体制改革与创新的思考，本文主要内容关键词为：管理体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农垦管理体制改革的层次与系统分析
1.农垦管理体制改革有宏观和微观两个层次，有企业和行政两个系统。宏观层次管理体制改革的重点是要改变政企合一的管理模式，实现行政管理系统和企业管理系统的分离。微观层次管理体制改革的重点是：在农业方面要建立双层经营体制，确立家庭农场在农业生产经营方面的主体地位；在非农产业方面要逐步建立现代企业制度，实现集团化、公司化和民营化。就目前农垦管理体制改革的进程来看，改革的顺序是先微观后宏观、以微观促宏观，先企业后行政、以企业促行政，改革的难点在于宏观层次和行政系统。
2.宏观层次的改革首先是随着农垦功能的转变进行的。在农垦组建初期，屯垦戍边、维护社会稳定是其主要功能，这时在管理体制上多采取兵团模式。时至今日，由于新疆农垦所处的特殊社会经济环境，仍采取兵团管理体制，其政治功能大于其经济功能。这仅是农垦政治功能发展到今天的一个特例。就全国农垦来说，随着国内外政治和社会经济环境的变化，农垦的政治功能逐渐被经济功能所取代，进而建立了政企合一的管理体制。但在计划经济时期，由于农副产品供给的极度匮乏，农垦的经济功能主要表现在数量增长方面，政企合一管理体制所带来的低效率、低效益和社会负担，并没有明显的表现出来。随着市场经济体制的确立和农副产品供求形势的转变，农垦的经济功能逐步由追求数量增长转向追求效益的提高，政企合一管理体制所带来的低效率、低效益和社会负担问题明显的表现出来，管理体制改革势在必行。
农垦宏观管理层次的改革是要改变政企合一的管理体制，实现行政管理系统和企业管理系统的分离。这在理论界已形成共识，亦是各垦区的普遍实践，只是采取内部还是外部的分离方式不同。所谓内部分离方式，亦即“一个机构、两块牌子”的分离方式，在行政上保留农垦局的同时，成立农垦集团公司，实现行政系统和企业系统的农垦内部分离。所谓外部分离方式，就是把农垦的行政和社会管理职能交给地方政府，同时成立农垦集团公司，实现行政系统和企业系统的农垦外部分离。
一般有中心城市和政府依托的垦区，宜采取外部分离方式，如北京和上海垦区；没有中心城市和政府依托、而又规模较大的垦区，目前宜采取内部分离方式，如黑龙江垦区；对没有中心城市和政府依托、而规模又比较小的垦区，可按照发展区域经济的要求，取消垦区的行政和企业系统的独立存在形式。
3.农垦微观层次管理体制的改革是以产权制度为核心，沿着两条主线展开，一是农业的双层经营体制，二是非农产业的集团化、公司化和民营化。与宏观管理层次的管理体制改革相比，农垦微观层次的管理体制改革具有普遍性和稳定性。
二、黑龙江垦区管理体制改革与创新
作为全国最大的垦区，黑龙江垦区的体制改革与创新具有示范作用。就宏观层次的管理体制改革来说，黑龙江垦区虽然进行过发展区域经济的外部分离试点，但目前的改革思路是采取内部分离的方式，即在保留农垦总局行政职能的同时，成立农垦北大荒集团总公司。在微观层次的管理体制改革方面，黑龙江垦区创造了具有典型意义的农业双层经营体制，非农产业的集团化、公司化和民营化。
在深化管理体制改革与创新方面，黑龙江垦区存在如下几个问题：
1.国有农场的企业地位问题。笔者认为，随着农业双层经营体制的确立，非农产业的集团化、公司化和民营化改革，农业生产经营主体已经转移到家庭农场，非农产业的生产经营主体已经转移到企业集团、公司和民营企业，国有农场的生产经营和财务管理已由经营性转为预算性，其企业主体地位正逐步丧失。所以在深化体制改革和创新的过程中，应该在总体上坚持国有农场的非企业化改革，最终使其成为准政府的社区管理机构，具体负责区域经济的宏观指导与协调，社会发展和城镇化建设。
2.集团化改革过程中子公司主体地位问题。母子公司主体地位的确立及其管理权限划分，是集团化改革的关键。黑龙江垦区在集团化改革过程中，子公司主体地位的确立有两种选择：一是按总局、分局、农场的三级管理体制，以农场为主确立区域性的子公司；二是打破分局和农场的界限，组建若干行业性的子公司，即以同质产品为依托发展专业性的子公司。
前一种选择简便易行，但原有的行政管理体制基本未变，不利于集团化运作。后一种选择的改革难度较大，但能够打破分局和农场的行政管理界限，有利于资源的优化配置和规模化经营，有利于集团内部的产权联接，真正实现集团化运作与规模化经营。笔者倾向于后一种选择。按照行业组建专业性的集团子公司，农业可通过产业化发展和宏观规划指导的方式纳入集团发展轨道。
3.管理分局的地位问题。管理分局作为介于总局和农场之间的一级管理层次，既是历史发展的延续，也有其客观必然性。黑龙江垦区遍及全省11市39县，即使在交通通讯比较发达的今天，也不可能普遍采取总局直接对农场的管理方式。作为总局行政管理职能的延伸，管理分局仍有其存在的必要，但在深化管理体制改革和创新的过程中应明确以下几点：
第一，精简管理机构，实现由直接管理向间接管理转变，重点做好辖区内社会经济发展的宏观规划和协调指导工作，推动跨分局跨农场的集团化改革和产业化发展，实现资源的优化配置。例如，在完达山乳业集团的组建过程中，牡丹江分局起了关键性的指导和推动作用。
第二，对管理半径较长、规模又比较小的分局，可以采取撤消合并的方式以减少管理层次。从分布状况来看，黑龙江垦区经济发展与资源重心在东部四分局。例如，西部除北安管理分局外，其它四个分局的耕地面积合计也仅相当于东部红兴隆分局的耕地面积，所以有必要对西部管理分局进行合并。
第三，在政企分开的方式上，各管理分局也不一定都要采取整齐划一的内部分离方式。对有中心城市依托且又规模较小的分局，可采取外部分离方式，如哈尔滨分局。即把行政和社会管理职能交给地方政府，企业系统纳入黑龙江垦区的集团化发展轨道。
4.上市公司问题。国有企业改组为上市公司，有利于明晰产权，规范运作，提高公司增长潜力和社会影响力，是集团化改革的一个成功标志。黑龙江垦区作为全国最大的垦区，目前还没有一家上市公司，这的确是发展过程中的一个缺憾。自1997年开始，黑龙江垦区运作十余家国有农场进行捆绑上市，准备以农业概念股的身份在香港发行H股。由于亚洲金融危机的影响和农业本身的竞争劣势，目前尚没有成功。
垦区国有企业在改组为上市公司的过程中，有两方面的制约：一是政府的严格条件审查和程序审批，二是投资者的认同。我国对股票发行和上市实行额度控制、行政审批和实质性审查制度，依法获得政府的发行许可是一个艰苦复杂的过程。与此同时，随着上市公司的增加和股票市场的发展，股票市场的供求态势由发展初期的严重供不应求向供求基本平衡转化，投资者由初期的盲目投机向冷静投资转移，投资者的投资选择能力在不断增强。
要消除上述两个制约，顺利实现股票发行上市，首先拟发行上市企业必须具有良好增长潜力和社会影响力，这是股票成功发行上市和保证投资者利益实现的经济基础。其次是必须采取市场化的运作方式。国有企业改组为上市公司虽然要经过政府的严格审查批准，有很强的政策因素，但最终能否发行上市成功关键还在于投资者的选择，是一种市场行为。所以，在运作股票发行上市的过程中，不能沿用过去运作银行贷款的方式，寄希望于政府的干预控制或者公关行为获得发行上市成功。必须不断提高改组企业自身经营业绩和社会影响力，通过资本市场获得投资者的认同而实现股票发行上市。
三、垦区管理体制的未来发展
1.在可以预见的将来，垦区微观层次的农业双层经营体制，非农产业的集团化、公司化和民营化改革，具有普遍和长期的存在意义，微观层次的管理体制具有稳定性。
2.宏观层次的管理体制改革具有特殊性，大体上有四种形式：
第一，新疆垦区党政军企合一的兵团管理体制；
第二，北京、上海垦区的外部政企分离管理体制，即行政系统的地方化，企业系统的集团化；
第三，黑龙江垦区的内部政企分离管理体制，即行政系统的独立化，企业系统的集团化；
第四，对一些规模比较小的垦区，可以考虑撤消垦区的整体建制，把行政系统和企业系统全部交给地方政府。
按照发展社会主义市场经济的要求，上述四种管理体制未来具有普遍发展意义的应该是外部政企分离的管理体制。在行政管理系统存在的情况下，黑龙江垦区可继续获得一定的政府预算经费支持，一旦政企外部分离管理体制确立，依托于行政系统的存在而获得的政府预算经费支持就必然消失。这是一种矛盾的选择，一方面希望通过政企分开解决双重负担问题，另一方面又想保留行政系统的牌子而获得政府的预算经费支持。但无论如何，黑龙江垦区的政企内部分离管理体制只能是一种过渡形式，最终要过渡到政企外部分离的管理体制。这个过渡期的长短取决于两个因素：一是地方政府的接收能力，二是垦区政企内部分开必要性的消失。行政系统交给地方政府，不仅是管理体制的变革和权力的重新分配，而且涉及人员的接收和经费负担问题。在地方政府财政预算十分紧张的情况下，不可能实行一步到位的改革方式。黑龙江垦区政企内部分离必要性的消失，首先在于具有从事行政与社会管理职能的政府依托。在发展的初期，黑龙江垦区多数农场都地处边远，缺少政府依托，实行政企合一的管理体制是当时求得生存和发展的唯一选择。其次有赖于国家整体政企分开改革目标的实现。我国政企分开取向的改革已进行了近二十年，但整体上政府干预企业、企业依赖于政府的现象并没有得到彻底解决。在国家整体的政企分开目标没有实现的情况下，黑龙江垦区的政企外部分离体制也不可能得到确立。
新疆垦区经历了兵团体制、政企合一体制、再到兵团体制的反复，这主要源于其所处的特殊社会环境。目前新疆垦区享有省级政治待遇，其政治功能大于其经济功能。只要新疆垦区所处的特殊社会环境存在，兵团管理体制就会继续进行下去。