港口管理体制系列研究之一，本文主要内容关键词为：管理体制论文,港口论文,系列论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《编者按》港口管理体制是《港口法》起草中的热点问题，特别是《港口法》的起草过程也正值交通部水运体制改革的运筹过程，此两件大事都涉及港口管理体制。而港口的管理体制涉及方方面面的利益，所谓立法即是利益的调整。从世界范围来看，不同的国家、不同的港口、同样的港口不同的时期，其港口管理体制也是各不相同的。这就更加使得港口管理体制问题显得扑朔迷离，而关于港口管理体制的各种观点也就更加异彩纷呈。
本刊将连续四期刊登交通部体改法规司条法处叶红军同志撰写的有关这方面的专题系列研究。
本专题系列研究共分四部分：（一）港口管理体制沿革；（二）港口管理体制与国民经济、国家经济改革的关系；（三）《港口法（送审稿）》设定的港口管理体制；（四）国外港口管理体制。
一、港口管理体制的沿革
自建国以来，港口管理体制一直处在不断的变革之中。由于我国地域广大、港口众多、各港口自身条件的差异，港口管理体制的变革很难做到整齐划一，使现实中存在的港口管理体制显现出多样性和复杂性的特点。历年来，由于政府部门投入大量的精力忙于港口管理体制的调整，对港口管理体制改革理论上的深入、系统研究反而不够，以致于虽有40几年的改革实践，却没有形成一套完整的系统的关于港口管理体制的理论，仅有的一些资料也多为政府性的文件、讲话、会议纪要等。
一方面，港口管理体制呈现多样性和复杂性的特点，另一方面又缺少对港口管理体制的系统理论研究，使我们今天研究港口管理体制的沿革，特别是其沿革过程所蕴涵的内在因素、探讨港口管理体制发展的规律、确定下一步港口管理体制改革的目标显得力不从心。
（一）《政务院财政经济委员会关于统一航务港务管理的指示》（1950年7月26日）对港口管理体制作了如下规定：
1.建立统一航务及港务管理机构——中央人民政府交通部航务总局及各地港务局，并逐步颁布统一管理航务及港务的章则、法规、制度。
2.在国内各重要港埠，如天津、广州、上海、青岛、大连等地设立区港务局，负责统一港务的管理工作。在其他港口，视需要设港务分局或办事处，受上述重要港埠区港务局之领导。至于各港务局、处管辖区域之划分，及分局办事处之具体设置和办事细则等，由中央人民政府交通部另订之。
3.各地港务局为中央人民政府交通部的所属机构，除长江管理局及青岛区港务局外，为便于管理，决定天津、上海、广州、大连区港务局暂委托所在地市人民政府代管之。
4.委托代管之港务局，应就主管工作任务向所在地市人民政府报告并请示，同时以副本呈送交通部。各港务局所在地市人民政府，应就所受委托代管之港务局的工作，定期向中央人民政府交通部作书面报告和请示。
5.港务局必须建立独立的会计制度，其各种规费收入及各种修建支出，应建立预算和决算制度。所有预算书及财务报告和计划，均报由直属领导之当地市人民政府核转交通部，照中央人民政府政务院统一财经工作的决定核准后施行或报销。代管之市人民政府，不得将港务局之收入移作他用。
6.委托代管之各地港务局各部门之现有人员，应由当地市人民政府遵照中央人民政府政务院定员定额的指示加以调整。港务局局长副局长之任免，须报请政务院财政经济委员会核请政务院决定。
（二）《中华人民共和国海港管理暂行条例》（1954年1月23日）对港口管理体制作了如下规定：
1.中华人民共和国沿海各港口，由中央人民政府交通部（以下简称交通部）根据贸易、运输需要，并就其吞吐任务、设备能力，分别设置港务管理局、分局、办事处（以下简称港务局）。港务局之设置与撤消，由中央交通部报请中央人民政府政务院（以下简称政务院）核准公布之。
2.港务局应遵照本条例之规定负责执行海港行政管理工作与业务事项，并为企业经济核算单位。
3.港务局直属中央交通部海运管理总局管辖，在行政、业务、技术、财务上均受其统一领导，并受当地人民政府监督与指导。
4.港务局局长对海港生产与财务计划之完成，对海港财产设备之使用与维护，对港区安全与港内秩序以及员工纪律之维持，均负完全责任。
从上述规定可以得出两项重要结论：第一，除建国初期部分港口由地方代管外，我国的港口一直由中央管理；第二，我国的港口一直是实行政企合一的管理体制。
二、港口管理体制的改革
（一）改革的基本过程
交通运输行业的基本功能主要是为社会经济的运行提供运输服务。在计划经济体制下，我国的交通运输管理体制是为适应高度集中的产品经济的需要而建立起来的。长期以来，我国对沿海和内河主要港口一直实行集中管理，直接指挥和干预企业的生产活动，形成了政企合一、高度集中的管理模式。随着国民经济的发展，特别是党的十一届三中全会以来改革、开放、搞活经济的各项方针政策的实施，这一管理模式已不能适应我国政治、经济改革发展的需要，从1984年起，我国港口管理体制开始走上不断改革的道路。
1.内河港口管理体制改革
长江干线运输一直由交通部所属的长江航运管理局经管，其港口主要为交通部直属船舶服务。交通部于1984年1月撤消了长江航运管理局，分别组建了长江航务管理局和长江轮船总公司。长江航务管理局为交通部的派出机构，对长江航运进行行政和行业管理与宏观控制。长江轮船总公司为交通部直属一级航运企业，主要经营长江干线的客货运输和船舶修造业务。为了调动各方面建设和利用长江的积极性，加快港口建设，发展港口生产，增强港口活力，提高港口的经济效益和社会效益，促进长江水系航运事业的发展，1987年8月，国务院批准了国家经委、交通部《关于长江管理体制改革的请示》，确定将长江干线重庆、武汉等23个主要港口全部移交给所在城市，实行交通部与地方政府双重领导，以地方为主的管理体制。
与此同时，珠江水系和黑龙江水系的港口管理体制也相应进行了调整。
2.沿海港口管理体制改革
1984年，中共中央、国务院批复交通部、天津市委市政府《关于天津港管理体制改革试点问题的请示》，同意在天津港进行体制改革试点，实行交通部与地方“双重领导，以地方领导为主”的管理体制，在财务上实行“以港养港，以收抵支，定额上交（或补贴）一定几年不变”。体制改变后，交通部负责统一制定、修改和颁发全国性的港口管理法规、规费，并对执行情况进行监督、检查，按照全国港口建设和分工布局的总规划，提出天津港建设方向和要求，综合平衡天津港的年、月度货物吞吐量计划，监督、检查执行情况，协调、调度国家下达的重要物资的运输及跨省区的进出口货物运输等项工作。天津市主要负责编制港口生产建设的长期规划、中期计划和年度生产经营综合计划，编制港口基建计划和大中型技术措施计划，报国家计委、经委和交通部审批后，由天津市组织实施，领导、组织天津港及各下放单位的行政业务、生产和安全质量工作。
1985年3月，国务院在天津召开了港口体制改革座谈会，肯定了天津港的改革，并对交通部直属港口的管理体制改革进行了部署。从1986年1月起，我国沿海的港口管理体制改革全国铺开。1986年12月国务院再次主持召开了港口管理体制改革会议，要求有关部门和省市抓紧各项准备工作，成熟一个下放一个，到1988年2月沿海港口管理体制改革基本完成。沿海港口体制改革共下放了15个港口，分别为：第一批：天津港（1984年6月）；第二第：上海港、大连港（1986年6月）；第三批：烟台港、青岛港、连云港港、南通港、黄埔港（1987年1月）。
（二）改革的主要内容及成果
港口管理体制改革后，交通部对港口实行行业管理，对港口生产发展建设的方针、政策、法规等实行统一领导和监督。对国家指令性计划和支农、救灾、军运等重点物资运输直接管理，以保障关系国计民生的物资运输畅通。
沿海主要港口（除天津港外）固定资产投资和计划管理，仍以交通部为主，实行以港养港、以收抵支的办法。由交通部编制五年运输生产、固定资产投资计划，编报、下达年度运输生产、固定资产投资计划。基本建设投资仍由中央筹措，包括养港资金、经营基金、专用资金等。
交通部负责全国沿海、长江干线主要港口布局规划、区域性规划和主要港口总体布局规划。以交通部为主，负责报批港口大中型及限额以上基本建设项目和重点建设项目的前期工作（含初步设计）。按下放协议，交通部和地方政府分别审批沿海主要港口小型建设项目。
基本建设投资（原国家预算内）从1986年起由国家预算内拨款改为“拨改贷”的有偿使用政策，建设资金由国家计委、交通部负责管理。
1988年至1994年，国家成立了交通投资公司、港口基本建设投资中的拨改贷改为经营基金，由国家交通投资公司安排。
1994年，国家对计划投资体制又进行了改革、撤消了国家专业投资公司，成立了国家开发银行，只负责安排基础设施大中型基本建设项目的资金配置（包括软、硬贷款），不再具有投资计划管理职能。
港口管理体制的改革加强了地方政府对港口的领导，在体制上确定了港务局是市政府的隶属机构，港口成为城市对外开放的窗口，提出了“港为城用，城以港兴”的口号，地方政府在征地拆迁、组织港口集疏运等方面做了大量的工作，有力地促进了港口的发展。港口管理体制改革还扩大了港口经营自主权，使运输生产保持了稳步增长的势头。“以港养港”的财务办法，使港口有了部分较稳定的建设资金，增加了港口活力，增强了港口自我改造和自我发展的能力。随着港口生产建设的发展，港口生产、生活条件得到了改善，职工收入和物质文化生活水平也有所提高。
三、目前我国港口管理体制存在的问题
经过不断的改革，我国目前的港口管理体制大致有三个类型，即交通部直属港口、交通部与地方双重领导港口和地方港口。此三种类型中，除第一种类型情况较为简单外，其他两种类型又呈多样化的特点。如交通部与地方双重领导港口，由于港口所处的地理位置不同，有些由交通部与省级市共同管理，如上海港和天津港；有些由交通部与地级市共同管理，如大连港和青岛港等；有些由交通部与县级市共同管理，此种情况多为内河港口。地方管理的港口之间差别也很大，有些由省级人民政府管理，有些由市级人民政府管理，有些由县级人民政府管理，还有一些是由省级人民政府与市或县人民政府共同管理，情况十分复杂。
我国目前的港口管理体制是多年来不断改革的产物，有其相对的合理性，在一定程度上反映了我国生产力发展和政治、经济改革的客观要求。但另一方面，我国港口管理体制的改革是顺应国家整体改革的进程进行的。就港口本身的性质、功能特点，港口管理本身的规律和内在要求及世界上港口管理的基本模式还缺少专门的、系统的和深入的研究，使我国港口管理体制的科学性、稳定性方面差距较大，特别是缺少独立性，没有形成一套港口管理体制自身的理论体系，反映港口自身的特点和内在要求。我国港口管理体制多样、多变的特点，充分反映了我国缺少对港口管理体制进行系统研究的弱点，而这一弱点又必然在我国港口管理、生产、经营中有所反映。具体地讲，我国港口管理体制存在着以下三个方面的主要弊端。
（一）港口行政管理职责交叉严重
“政出多门”是我国行政管理中普遍存在的现象。其原因至少有三个方面：其一是政府部门间职责划分不科学，例如交通部门与水利部门、农业部门、旅游部门等，其职责均涉及到水和水的利用，常常要发生冲突，使人无所适从；其二是部门主义，由于在不同部门工作导致看问题角度不同，再加上一些实际利益的存在，各个部门都有意无意地将自己的职权扩大，加大了矛盾面；其三是一些工作人员素质不高，不能正确理解本部门和自身的职责，人为地制造了许多矛盾。
就港口管理来讲，除上述若干原因外，交通部门内部的职责交叉也十分严重。一方面，交通管理分工过细，界限不清，造成矛盾百出。交通系统内部在水运方面的管理机构包括运管、安监、航道、船检和港口等几大部门，其中大部分部门又分为中央和地方两大块。这样多的管理部门，其职责划分又不十分清楚（实际上根本就划不清楚），自然是会矛盾百出的。另一方面，单就港口管理部门来讲，往往在同一个行政区域内，存在不同的港口管理机构，这些港口管理机构包括交通部直属港口、交通部与地方双重领导港口、省与地方双重领导港口、地方港口以及地方交通主管部门。这样多的部门都来管港口，出现政出多门是十分自然的。
（二）港务局难以真正成为民事法律主体
“政企合一”从另一个角度看就是“政企不分”，是将政府的行政管理权和企业的生产经营权混在了一起。从法律上看，就是企业没有取得真正的民事法律关系主体资格，其权利和义务是畸形的。一方面，行政权力直接干预企业的生产经营活动，使企业无法独立自主地走向市场；另一方面，企业又过分地依赖行政权力的支持，难以发挥自身的独立性和积极性，不利于提高企业的经营管理素质和生产效率。由于现在的港务局同时具有“政”和“企”的双重身份，不得不将精力分散在两个方面上。而港务局经营的好坏往往又成为上级对其考核的重点，且经营情况也直接关系到每一个职工的待遇，使得港务局的主要精力不得不放在生产上，有时甚至要动用行政权力为其自身的生产服务。结果是，港口行政管理的水平得不到提高，港口行政管理的权威逐渐降低。而对于其他从事港口业务、甚至从事船舶运输等其他业务的企业来讲，港务局的政企不分无疑是一项重大的不平等竞争因素。
（三）以港难以养港
“以港养港，以收抵支”的办法是在特定的条件和环境下进行的，对于提高港口经济实力，促进港口的建设和发展起到一定的积极作用。但是，随着国家经济改革的逐步深入、社会主义市场经济体制的建立和港口的进一步发展，“以港养港”的管理办法已难以维持了。因为“以港养港，以收抵支”的方法已不适应市场经济条件下我国财税制度改革的要求，与现行规范的税制改革办法存在着根本性的矛盾。而更重要的是以港已不能养港了。所谓“以收抵支”的收是指港口利润中应缴纳国家的所得税，支是指国家安排港口的基本建设投资，收大于支定额上交，支大于收定额补助，收支平衡不交不补。港口是我国国民经经济发展的重点，也是长期以来制约国民经济发展的“瓶颈”。港口建设投资大，周期长，资金回收慢，完全依靠港口自身收入进行建设，难以改变我国港口落后的面貌。到目前为止，以收抵支已经出现了巨大的资金缺口，港口已无力返还港口建设的贷款。