经济法政策性特征的实证考察——基于31年最高人民法院工作报告的整理与分析，本文主要内容关键词为：最高人民法院论文,政策性论文,实证论文,经济法论文,工作报告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
近年来，国内理论界与实务界就国家政策(包括经济政策)对司法活动所产生的影响进行过一些研究，对于正确认识司法与政策的关系具有一定的启示与借鉴作用。①但其中大量的论述或者停留于感性判断，或者仅着眼于特定的领域和事件，而更为重要的是，这些研究尚缺乏足够的实证资料支撑。
在笔者看来，司法裁判活动(特别是裁判结论的作出与理由的阐述)是多种因素考量与共同作用的产物，在“以事实为根据，以法律为准绳”作为裁判活动基本准则的同时，法官对案件事实的认定与法律适用的把握不可避免地会受到政策等因素的影响。然而，针对个案的解剖来分析这些因素的影响方式又是比较困难的。就研究政策与裁判关系这一问题而言，寻找更为可行的研究路径，就成为决定这一研究成果可接受性与最大限度真实性的关键因素。笔者尝试以最能体现司法活动整体风貌的《最高人民法院工作报告》为切入点，并选择以最能体现政策内涵的《政府工作报告》作为参照，通过比较两种报告的相关内容，以期能从总体上揭示经济政策与司法裁判之间的关系。
作为一种制度安排，最高人民法院院长需要在每年的全国人大会议上就一年的工作进行报告，接受人大代表们的审议与表决。《最高人民法院工作报告》(以下简称为法院报告)由专门的工作组起草，经过多次主题调研，并征求人大代表、政协委员和社会各界代表的意见，汇总全国法院相关数据，反复修改后最终定稿。②基于向全国人大代表和政协委员们全面介绍法院工作的需要与篇幅、时间的限制，每年的法院报告均集中笔力于全国法院系统的主要工作成绩与未来一年的主要工作计划。③“按照常理，最高法院会竭力将自己的主要成就或‘最闪光’的地方，都写进这些工作报告中。”④而法院工作与国家整体经济、社会发展之间的关系(从而也表现为法院工作与国家经济政策之间的关系)必然也是全国人大代表们最为关注的内容，从而成为法院报告中最为重要的内容之一。
因此，法院报告就成为研究国家经济政策与司法活动之间关系最为直接与有效的文本，据此可以从整体上把握最高人民法院以及全国法院系统在经济政策影响下已经(或是可能)在当年开展的主要工作、下一年度的工作计划以及这些工作的基本思路、基本方法与基本效果。值得注意的是，法院报告中对国家经济政策有多种表述方式，最为典型与普遍的是简单而直接地用“政策”或“依据政策”等字样，如：“按照党和国家的方针、政策”，“对外开放政策”等。同时，法院报告中还有众多文字是对国家政策(包括经济政策)背景与内容的解读和司法机关落实这些政策的部署。为了还原当时社会经济发展状况和经济政策的背景、精神与内涵，保证对法院报告解读的准确性、客观性、全面性及与研究目的的匹配性，在解读法院报告中提及或蕴含的经济政策时必须选择最合适的参照系，而《政府工作报告》正是不二选择。在每年一度的全国两会上，国务院总理需要向全国人大代表与全国政协委员们作《政府工作报告》(以下简称政府报告)，全面地汇报上一年度政府系统所做的工作与成就，特别是工作的思路、指导思想、基本政策等。虽然在我国，国家政策形成过程较为复杂，但作为一种政策特别是经济政策的载体，政府报告应当是经济政策最为直接、全面展示的文本。为此，本文将法院报告与政府报告进行对照比较，在依据政府报告确定每年或每阶段国家经济政策的基础上，分析法院报告对于这些经济政策的解读、适用、体现等，从而全面、准确地把握经济政策与司法裁判之间的关系。此外，需要说明的是，对于政策(特别是经济政策)的内涵、外延等诸多问题，本文无力予以厘清与界定，故暂不涉及，而是基于实证的立场和本文的研究旨趣，以一般的理解作为研究的出发点。
二、法院报告中经济政策的样态总览
鉴于政策一词有可能指代经济政策，所以下面首先对“政策”一词的出现频率进行梳理，然后再集中分析经济政策在31年法院报告中的存在形态。
(一)“政策”一词在法院报告中的分布与分析
在31年法院报告中，包含有“政策”一词的表述共有109处。单从包含“政策”一词的表述在报告中的分布来看，刑事审判部分出现频率最高，一共有49次，占总数的44.9％；紧随其后的是民商事审判部分，共计29次，占总数的26.6％；在法院工作的小结和下一年度计划部分也出现了16次，占总数的14.7％。31年的法院报告中，相关“政策”一词的表述又可细化为：“政策”(未具体区分为何政策)54次、“司法政策”3次、“惩办与宽大相结合的刑事政策”10次、“宽严相济的刑事政策”11次；而涉及经济“政策”的表述为21次。
20世纪80年代前期，“政策”一词的使用呈强化趋势。1980-1982年的法院报告中，直接在开篇即出现“政策”，并将司法活动适用“政策”置于适用“法律”之前。例如1981年法院报告指出：“按照党和国家的方针、政策，按照国家的法律、法令，独立行使审判权，审判了大批刑事案件、民事案件和一批经济案件，处理了大量的申诉案件。”1982年法院报告也有类似表述：“按照国家的方针、政策和法律、法令，审判和处理了大批刑事案件、民事案件和一批经济合同纠纷案件以及大量的申诉案件。”
这些表述之所以出现，一定程度上与当时相关法律的匮乏有关。当时我国的法制建设刚刚重新启动，可以适用的法律极其有限，⑤导致法院将国家政策作为司法最直接的依据予以强化。可以印证上述分析的是，此种表述在1982年新宪法颁布后发生了变化。
在1984年的法院报告中，首次将“政策”放至“宪法”、“法律”之后：“自一九八三年六月第六届全国人民代表大会第一次会议以来，最高人民法院和地方各级人民法院、各级专门法院坚决贯彻执行宪法、法律和政策，审判工作取得了显著的成绩。”这体现出社会发展和法制逐步健全后，司法必将宪法和法律(而非政策)作为裁判活动的主要与首要依据。
从20世纪80年代中后期开始，“政策”在每年报告中的出现呈逐渐减弱的趋势。1992年后大部分年度的法院报告中“政策”一词出现次数已少于该词出现的年平均数(但这一趋势在2009年被打破，原因将在下文中分析)。然而，仅仅从“政策”一词的出现频率与分布情况中，并不能必然推导出国家政策(包括经济政策)在法院报告中的影响正在逐年降低这一结论，最重要的原因在于，在31年法院报告中，经济政策存在特定的双重面相。
(二)经济政策在31年法院报告中存在形态分析
经济政策在31年法院报告中有两种存在的样态：一种是直接以“政策”一词明确出现；另一种则是将经济政策的精神、实质内容予以描述并蕴含于报告字里行间。
1.直接表述的经济“政策”
在31年法院报告中，直接表述的经济“政策”有21处，详见表1：
这些直接表述出来的经济“政策”，占31年法院报告中“政策”一词出现总数的19.3％，这仅仅是法院报告中蕴含的经济政策的一小部分。
2.间接描述的经济政策
与直接表述的经济“政策”形成鲜明对比的是，以间接描述方式在报告中出现的经济政策更为多样，集中体现为以下几种形式。
(1)以引用中央相关会议精神、文件接入经济政策
在31年法院报告中，多次提到相关会议、文件和规定，并在报告的前后文中对当时会议、文件和规定所涉的经济政策予以提及，为相关经济政策提供了接入口，详见表2。
进一步研究发现，法院报告中提及的会议、文件或规定，以及它们所承载经济政策的精神和内容，均与同一时期政府报告中相关内容遥相呼应。⑥如1991年的经济政策是治理整顿和深化改革，改善经济秩序，当年政府报告写道：“根据党的第十三届七中全会精神，结合当前的实际情况，一九九一年计划安排总的指导思想是：贯彻执行以经济建设为中心……继续推进治理整顿和深化改革，进一步改善经济秩序……坚持和改进总量平衡，着力调整结构，提高效益，积极开拓市场，促进经济正常循环和适度增长，使国民经济逐步走上持续、稳定、协调发展的轨道。”而同年法院报告就将这一经济政策作为司法活动的基本场景：“精心审理好与治理整顿、深化改革、扩大开放关系最密切的案件，主要是同发展和健全社会主义市场有关的案件；同企业承包租赁经营、家庭联产承包为主的责任制、完善双层经营体制有关的案件。”
(2)将经济政策作为司法目的性叙述出现
主要通过“为……服务”、“保障……”、“为……提供保障”等表述方式，将经济政策的内容引入，并成为司法活动的目的，具体又可细分为三种类型。
类型一：将经济政策整合到现代化建设/四化建设中
在1981年、1984年、1985年的法院报告中，基本上均采用这种方式。如1985年法院报告指出：“对外开放、对内搞活、全面改革经济体制，是实现社会主义四化过程中的重要环节、重大决策，业已取得巨大成功。但是对外进一步开放了，对内进一步搞活了，也会在社会治安方面引起一些问题……”
类型二：将经济政策作为法院服务或保障的对象出现
在31年法院报告中，最早出现“服务”一词的是在1984年，至此，法院将自身定位于服务者，服务的对象是四化建设、经济建设或某一经济政策。这种表达方式一直延续至今，在31份法院报告中“服务”一词一共出现114次，基本上每年均有服务经济政策的表述，如：“积极为治理经济环境、整顿经济秩序和全面深化改革服务”(1989年)；“为实现国民经济长期持续、稳定、协调发展服务”(1990年)；“以更好地为改革开放和发展社会主义有计划商品经济服务”(1991年)；“为国有大中型企业和发展农村经济服务，为加快改革开放和经济建设服务”(1993年)；“积极主动地为经济建设服务”(1992年、1993年、1999年等)；“为经济社会又好又快发展提供司法服务”(2009年)。
与此类似的是法院报告大量使用诸如“保障……”、“为……提供保障”、“确保……”等表述方法，将相关的经济政策引入。如：“确保党中央关于加快经济发展方式转变、保持经济平稳较快发展的战略部署和政策措施的贯彻落实”(2010年)；“为保持经济平稳较快发展提供司法保障”(2009年)；“为改革、发展、稳定提供司法保障”(2005年)；“为完善社会主义市场经济体制提供司法保障”(2005年)；“努力为实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起和东部地区加快发展提供司法保障”(2005年)；“保障国有企业深化改革”(2001年)；“保障和促进治理整顿、深化改革的顺利进行”(1990年)。
类型三：将经济政策作为党和国家“大局”的内容出现
1994年的法院报告成为法院系统服务大局的开端：“1994年是我国国民经济继续发展和经济体制改革整体推进的重要一年。……抓住机遇，深化改革，扩大开放，促进发展，保持稳定，是今年全党全国工作的大局。人民法院要认清这个大局，各项审判工作都要服从和服务于这个大局。”其中“抓住机遇，深化改革，扩大开放，促进发展，保持稳定”，就是当年最为重要的经济政策，这一点可以从当年的政府报告中得到印证：“1994年是国民经济继续保持良好发展势头的一年，也是推进改革的重要一年。今年的经济工作，要深化改革，扩大开放，加强和改善宏观调控，大力调整经济结构，推动技术进步，积极开拓市场，提高经济效益，控制通货膨胀，保持国民经济持续、快速、健康发展。”
31年的法院报告，先后提及“大局”43次，其中不少涉及当时经济政策的内容，如：“紧紧围绕‘抓住机遇，深化改革，扩大开放，促进发展，保持稳定’的大局”(1995年)；“紧紧把握国家宏观调控的大局”(1997年)；“从促进经济社会发展、维护社会稳定、构建社会主义和谐社会的大局”(2006年)。
(3)直接引用领导人的理论和讲话体现经济政策
在31年法院报告中，国家领导人多次被提及。经统计，国家领导人“毛泽东”被先后提及5次(分别出现在1990年、1992年、1993年、1996年、1997年)、“邓小平”被先后提及63次(分别出现在1986年、1990年、1992-2010年)、“江泽民”被先后提及23次(分别出现在1992-2003年)、“胡锦涛”被先后提及20次(分别出现在2003-2010年)。事实上，国家领导人直接影响了一系列经济政策的制定与实施，在长期的实践中，这些领导人的名字也往往与当时特定的经济政策联系在一起。法院报告中甚至直接引用相关领导人的讲话，将当时的经济政策蕴含其中。
如1986年的法院报告称：“邓小平同志在1982年就指出：要坚决打击经济犯罪活动，‘如果不搞这个斗争，四个现代化建设，对外开放和对内搞活经济的政策，就要失败。所以，我们要有两手，一手就是坚持对外开放和对内搞活经济的政策，一手就是坚决打击经济犯罪活动’。”
三、经济政策对司法活动的影响分析
经济政策不仅以直接表述的方式出现，同时以各种间接描述的方式得以表达，在31年的法院报告里，字里行间蕴含着经济政策的精神和内容，这些经济政策的实施，直接或间接地对司法活动产生了巨大的影响。
(一)经济政策对司法裁判的总体性影响
1.导致案件总数攀升与审理范围扩大
从总体发展趋势而言，国家经济政策的提出、调整与实施，对于司法裁判的影响之一就是法院受理案件范围的不断扩大和审理案件总数的不断增加。综观31年来的法院报告，我们经常可以看到此类表述：“随着国民经济的调整和经济政策的放宽，在全国经济形势越来越好的情况下，也出现了一些新的问题，反映在民事关系上，就产生了不少新的纠纷。因此，人民法院民事收案逐年大量上升……总的来说，民事案件上升是正常的现象”(1981年法院报告)。“现在，需要依法调节的经济关系越来越多，人民法院的经济审判工作呈现出‘多、新、难、大’的情况：一是经济纠纷案件大量增加。……二是新类型案件不断出现，且涉及一些新的经济范畴和高新科技领域”(1998年法院报告)。
法院往往将相关经济政策的实施作为影响案件数量和案件类型变化的原因，在报告中进行分析与描述。这一写作方法在一段时期(1980-2000年)的法院报告中集中使用，而2000年后的报告中用得较少。笔者将31年法院报告中描述案件变化原因的部分摘录如下(详见下页表3)。同时，为保持研究的客观性，对报告中只写案件数量和类型变化、未对原因进行分析的，未予摘录。
由此可见，我国一系列经济政策的实施与完善，是导致我国法院受理案件数量不断攀升、审判范围不断拓展最重要的原因之一。
2.“例外”印证经济政策之影响
值得注意的是，表3中案件数量上升的趋势在1990年出现了例外。根据1991年法院报告，1990年，全国各级人民法院一审经济纠纷受理数、审结数同比分别下降了14.86％与10.62％。其中借款合同案件审结数同比下降17.13％、购销合同案件同比下降15.73％、建设工程承包合同案件同比下降15.89％。然而，将这些数据回归到当时社会的原始场景，并结合此前两年的政府报告和法院报告分析后会发现，法院相关案件数量下降的“例外”恰恰是受到当时针对性经济政策的影响。
1989年政府报告就明确了当时治理整顿经济环境与经济秩序的政策：“治理经济环境和整顿经济秩序，是今明两年我国建设和改革的重点，也是政府工作的重点。认真整顿经济秩序特别是流通秩序，首先必须继续清理整顿各类公司。……把治理整顿同深化改革密切结合起来……1989年的经济体制改革要着重完善和发展已经出台的各项改革措施，同时配合治理整顿，进行新的改革探索。……各项改革必须紧紧围绕治理整顿这个中心，做到有利于压缩需求，调整结构，有利于增加有效供给，提高经济效益。”这一政策的实施导致了相关案件的大幅上升，1989年法院报告称：“1988年，全国法院受理经济纠纷案件513 615件，比上年增加39.9％。……公司、企业间追偿拖欠货款的案件，以及公司停办后的债务清偿案件继续增多；银行诉请追回逾期贷款的案件更是大量增加，1988年受理了174 445件，比上年增加了1.5倍。”该类案件在1989年出现了高峰，1990年法院报告写道：“一年来，经济审判工作认真贯彻执行为治理整顿、深化改革和社会主义经济建设服务的方针，针对一个时期以来经济过热、经济秩序特别是流通领域秩序混乱的情况，积极受理了各类经济纠纷案件。1989年，全国各级人民法院共受理一审经济纠纷案件694 907件，比上年上升35.45％；审结一审经济纠纷案件673593件，比上年上升38.6％……其中，审理借款合同纠纷案件251 582件，比上年上升48.73％……审理购销合同纠纷案件192 808件，比上年上升29.5％……审理建筑工程承包合同纠纷15 409件……”
在1988年、1989年两年集中解决了流通领域的批量纠纷后，1990年相关经济审判的同类案件数量自然发生“同比”的下降，呈现出与案件数量增长总体趋势相悖的临时情景。事实上，最高法院也意识到这一点，在1991年的法院报告中称，案件数量下降是因为相关经济整治活动取得了明显的效果：“经济纠纷案件的这些变化，从一个侧面反映了通过治理整顿，经济过热的现象受到抑制，经济领域特别是流通领域的一些混乱状况初步得到克服，经济秩序明显改善。”
而同在1990年，与治理整顿经济秩序无关的其他经济类案件仍保持增长，更是从侧面证实了当时相关案件大幅下降的“例外”是受到治理经济环境和整顿经济秩序经济政策的影响。1991年法院报告写道：“在经济纠纷案件总数下降的同时，有些经济纠纷案件仍然上升。其中农村承包合同纠纷案件31 217件，比上年上升3.36％；财产租赁案件7 802件，比上年上升5.36％；涉外和涉港、澳、台案件共535件，比上年上升39.38％。”
(二)经济政策对具体裁判活动的影响
在不同的时期，相关经济政策的实施对裁判具有决定性的影响，或成为某一类型案件裁判的价值主导。
1.决定国有企业相关案件的裁判导向
国有企业的案件审理情况一直是法院报告的重要组成。笔者将其梳理后予以摘录，并与当年政府报告中关于国有企业的经济政策对比，突出受经济政策影响下法院审理国有企业案件的价值取向，详见下页表4。
由表4可见，随着国家对国有企业的政策从整顿、搞活、转化经营机制、抓大放小到股份制进程不断深化，法院对涉及国有企业的案件审理的价值取向也呈现出从保护社会主义公有财产、促进企业经营机制的转换、促进企业优胜劣汰竞争机制的形成到平等保护各类市场主体的倾向性变化。特别是在2005年开始，法院报告不再强调“国有企业”这样的表述方式，而是以“企业”概括言之，体现了在经济政策调整后社会经济发展形式的多样化对司法活动价值取向的影响。2005年法院报告强调：“依法保障公有制经济和非公有制经济的共同发展，维护统一、公平、竞争、有序的市场经济秩序……保护公共财产和公民合法私有财产，依法审理企业重组改制和破产等案件，防止国有资产流失，切实保障职工的合法权益……”
2.影响司法对市场秩序维护的重点
早期司法对市场秩序的维护，主要集中在对某一突出经济问题的整治，如整顿“四无公司”、清理“三角债”。1988年法院报告写道：“1984年下半年以及1985年上半年，许多‘四无公司’一哄而起，一些党政机关和事业单位也纷纷经商办企业。这些‘公司’、企业有不少负债累累。1985年8月，国务院发出关于进一步清理和整顿各类公司的通知；1986年2月，中共中央和国务院又发出关于进一步制止党政机关和党政干部经商办企业的规定。经过整顿，一些‘四无公司’的执照被取消了。”这些审判活动，是法院参与经济秩序治理整顿的一部分，并由此决定了当时司法的价值导向在于维护经济秩序，为国家挽回损失。
1994年，最高法院首次将反不正当竞争作为保障商品生产和流通秩序的手段，作为当时经济政策的理解和拓展。该年法院报告写道：“加强对购销合同纠纷等案件的审理，维护商品生产和流通秩序。……人民法院审理这类案件，坚持依法平等地保护当事人的合法权益，维护合同效力，严格合同责任，合理承担风险；保护正当竞争，反对不正当竞争，制裁欺诈行为，维护统一、开放的市场秩序。”
此后，司法活动突出了对金融市场的秩序维护，并形成培养统一、开放、竞争、有序市场秩序这一价值目标。1998年法院报告写道：“维护金融秩序。金融是现代经济的核心。依法审理金融纠纷案件，加强金融法治，是人民法院的一项重要任务。……五年来，全国法院……为国家收回大量银行贷款，依法制裁了违法拆借资金、违规提供担保、违章贷款等不正当竞争行为，保护了债权人的合法利益，加速了资金的正常流转。”
3.明确司法对国家宏观调控的保障方向
1994年，国家对进一步加强和改善宏观调控进行了部署，当年的法院报告也首次突出强调了宏观调控案件的审理。当年政府报告写道：“今年的经济工作，要深化改革，扩大开放，加强和改善宏观调控，大力调整经济结构，推动技术进步，积极开拓市场，提高经济效益，控制通货膨胀，保持国民经济持续、快速、健康发展。”同年的法院报告也相应地强调了宏观调控案件的审理问题：“运用司法手段调节经济关系，保障市场经济的发展……加强对金融纠纷案件的审理，为国家宏观调控提供司法保障。去年中共中央、国务院作出加强宏观调控的决策后，最高人民法院对通过审判工作保障宏观调控顺利实施的问题，及时作出了具体部署……”此后，审判活动对国家宏观调控政策的配合一直是法院报告的固有内容之一，并在1997年开始强调对房地产相关案件的审理是落实宏观调控政策的重要方向。1997年法院报告称：“随着国家宏观调控政策的实施和住房制度改革的进行，涉及房地产方面的纠纷不仅数量增多，而且内容也发生了很大变化。……为了指导各地法院正确审理房地产案件，最高人民法院在调查研究的基础上，及时作出了《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》……各级人民法院遵循这一原则，从实际出发，依法办案，妥善处理，促进了房地产市场的正常发展。”
而在金融危机这样的特殊时期，国家宏观调控政策空前强化，法院的司法活动也随之强化了对宏观调控政策的保护与实施，具体分析有待下文进一步展开。
4.引导司法对涉农案件审理的价值取向
对于涉农案件的处理，在1988年以前的法院报告中未用较多笔墨予以表述，而是在民事审判时提及农村生产资料的纠纷正在增多。如在1985年的法院报告中提到：“特别是农村中与生产密切相关的纠纷，如土地、水利、山林、果树、农具的纠纷日益增多，‘两户一体’和乡镇企业的合法财产权益受到损害而要求赔偿的案件也不断上升。借贷、租赁、房屋买卖、拆迁以及宅基地使用权和继承的纠纷等，也比过去多了，并有增加的趋势。”
1988年起，经济形势好转后相关涉农案件逐步上升，法院报告对此予以重视，并对这类案件上升的原因解释为住房制度改革和土地使用制度的改变。但在该时期仍未对涉农案件的具体类型予以独立表述，更未形成特定的司法价值取向。该年法院报告写道：“1988年，全国法院受理房屋、土地、山林纠纷案件105 541件。住房制度实行改革和土地使用权实行有偿转让后，这几类案件明显增多。人民法院审理房屋、土地、山林纠纷案件，依法保护国家、集体和个人的所有权、经营权、使用权，制裁利用房屋、土地进行非法活动和侵占、滥用国家、集体土地的行为。”
而自1992年起，国家加大了对农业的扶持与投入，以稳定家庭联产承包责任制，完善农村经营体制。法院报告也将涉农案件类型化表述为农村承包合同和乡镇企业经济纠纷，形成以保障、稳定以家庭联产承包为主的责任制和促进统分结合的双层经营体制的司法价值取向。1992年政府报告写道：“继续下大力气抓农业，争取农村经济更快发展。今年的农村工作，要全面贯彻落实党的十三届八中全会的决定，继续稳定以家庭联产承包为主的责任制，不断完善统分结合的双层经营体制，积极发展农业社会化服务体系，逐步壮大集体经济实力。”相应地，当年法院报告对涉农案件描述道：“通过审理农村承包合同和乡镇企业经济纠纷等案件，保障农村经济的发展。……人民法院审理农村承包合同纠纷案件，从稳定以家庭联产承包为主的责任制和促进统分结合的双层经营体制出发，既保护承包人的合法权益和生产积极性，又维护集体经济利益。……人民法院还加强了对乡镇企业经济纠纷案件的审理，促进乡镇企业的健康发展。”
这一经济政策在随后几年延续，1993-1996年的法院报告一直以稳定和促进作为涉农案件审理的价值取向。直至1997年，国家对农村的经济政策开始强调为农民减负，而该年法院报告也相应地突出了减负的种种措施，在此基础上形成促进农业持续稳定增长、保护广大农民合法权益的价值取向。1997年政府报告强调：“各位代表！这里我要强调一下减轻农民负担问题。……要正确估计农民的实际承受能力，严禁出台农民合理负担之外的各种集资、收费项目，取消不切实际的‘达标’、‘升级’活动。基层也要精兵简政，减少开支。……要对农民负担进行一次清理，加强监督检查，违反国家规定的要严肃处理。”当年法院报告则写道：“认真审理涉及农业和农民负担的案件，促进农业和农村经济发展。为了推进我国农业实现两个根本性转变，促进农业持续稳定增长，保护广大农民的合法权益……针对农村一些地方乱收费、乱摊派、乱罚款问题又有回升，农民负担又有加重的情况，对于向人民法院起诉的非法收取钱物，加重农民负担，侵害农民利益的‘三乱’案件，及时立案，依法审理，坚决纠正。”
此后的几年，妥善处理农村承包经济合同纠纷是法院涉农案件的重点。2006年，国家重点开展社会主义新农村建设，法院对于涉农案件的处理也转到这一政策上来。2006年法院报告写道：“加大涉农案件审判力度，促进社会主义新农村建设。依法制裁违法侵占耕地、毁坏农田水利、破坏乡村基础设施的行为，依法制裁哄抬农资价格、制售假种子、假化肥、假农药等损害农民利益的行为……妥善处理农村城镇化建设和乡镇统一规划中发生的纠纷，维护农民合法权益，保障农业健康发展，促进社会主义新农村建设。”
(三)经济政策对法院建设的影响
国家的经济政策不仅仅影响了法院案件审理的全貌与领域，也成为法院建设的加强、审判机制的变迁的重要推动力。
1.影响审判机构的变迁
随着国家搞活经济、对内改革、对外开放和产业结构转型升级等一系列经济政策的实施，法院的审判机构也相应变化，最为典型的是经济庭、海事法院、知识产权审判庭等机构相继设立。
早在1980年，国家实施调整、改革、整顿、提高的经济政策，经济审判庭的建设成为该政策下加强经济司法工作的重要举措。该年政府报告明确写道：“坚决实现工作着重点转到现代化建设上来的伟大战略转移，贯彻执行国民经济调整、改革、整顿、提高的方针。……加强经济立法和经济司法。随着经济管理体制改革的逐步展开，越来越多地运用经济办法管理经济，经济立法和司法工作急需加强。……要加强经济仲裁，建议加速建立和充实经济法庭。”
全国法院自1980年开始了经济审判庭的建设，至1985年绝大部分基层法院经济审判庭建设完毕。建立专门的审判业务庭开展经济审判，成为落实当时国家将工作重点转到现代化建设上来这一决策的突出举措。1981年法院报告明确写道：“适应社会主义现代化建设事业的需要，开展经济审判工作，是新的历史时期赋予人民法院的一项重要任务，也是人民法院的一项新课题。”1985年法院报告称：“到目前为止，全国中级人民法院，除个别地处边远的以外，都已建立了经济审判庭；全国基层人民法院有93％已建立了经济审判庭。多数人民法院注意了充实和加强经济审判力量。”
与之类似的还有同时期的铁路法院、海事法院以及知识产权审判庭的设立，均是回应对内搞活、对外开放经济政策下不断增长的司法需求的产物。1994年政府报告称：“促进科技和经济的紧密结合。……大力培育技术市场，发展技术中介组织，切实保护知识产权。集中力量办好现有的国家高新技术产业开发区，使之在推动技术进步、改造传统产业和发展新兴产业等方面发挥示范和辐射作用。”最高法院在国家进行产业结构向科技行业升级的经济政策背景下，开始逐步设立知识产权审判庭。同年的法院报告写道：“加强对知识产权、技术合同等纠纷案件的审理，促进科技事业和技术市场的发展。……为了适应审判工作的需要，一些省市和沿海开放城市，如北京、广东、上海、海南、福建、深圳等地法院相继设立了知识产权审判庭。……通过对这类案件的审理，保护了中外知识产权所有人的正当权益，加速了科技成果向商品化和产业化的转化。”
2.影响工作方法的变化
1979年后，大量经济政策的实施导致新的利益分配关系和社会格局的变化，各种新型纠纷进入司法领域，法律的滞后性又无力予以一一对应解决，法院将调解作为解决许多因对外开放、对内改革政策实施后出现的新问题的重要方式，调解成为兼顾及时化解纠纷与保证社会效果的较优选择。如在1983年法院报告称：“由于贯彻执行对外开放、对内搞活经济的政策，出现一些新问题，反映在民事关系上就产生了许多新的纠纷。针对上述新情况，我们加强了民事审判工作……按照党的有关政策和婚姻法等法律，依靠群众，依靠基层组织和有关单位，主要采取调解的方式，就地及时处理了数以百万计的各类民事案件。”
自1990年起，调解更成为解决案件大幅度上升的司法手段，并因建立在自愿基础上高效解决纠纷而得到推广。该年法院报告称：“为了适应社会主义有计划商品经济的发展，民事、经济纠纷案件大幅度上升的需要，各级人民法院加强和改进了调解工作。……这种调解具有随来随调解、方便当事人、在短期内解决大量纠纷、减少积案的优点，取得了较好的社会效果。”
调解手段在2000年前后未被法院报告突出强调，直至2005年，调解作为纠纷解决的替代手段再次被强化，并形成“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的原则。而此后的调解，更多的是从构建和谐社会的角度被重视，亦强调调解率。如2006年法院报告称：“加大司法调解力度，一审案件调解结案率32.1％，许多基层法院达70％以上。……继续贯彻‘能调则调，当判则判，调判结合，案结事了’的原则，大力加强司法调解工作，促进和谐社会建设。”
由此，从历史文本的层面进行解读，人民法院对调解这一司法手段的强调，亦是经济政策实施后对各种增长的司法需求予以回应之必然。调解的适用在我国司法历史中曾有过起伏，而在当下亦不断被强化，甚至成为优先于判决的纠纷解决方式。如2010年法院报告称：“进一步落实‘调解优先、调判结合’工作原则，完善诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，推进社会管理创新，维护社会和谐稳定。”
3.促发最高法院对下指导的强化
为适应经济政策实施后经济形势的变化，最高法院相应强化了对下法律监督指导之责，通过制定司法解释与公布案例，进行法律的解释与漏洞的弥补，以保证全国法院妥善解决新类型纠纷，适用法律的正确与统一。
最早关于案例的论述出现在1981年法院报告中：“经济审判工作刚刚开始……我们要进一步开展调查研究，加强上级人民法院对下级人民法院的审判监督，并通过慎选典型案例，指导审判人员善于运用法律武器做好审判工作。”
最高法院亦加强了司法解释工作，以解决审判中遇到的新问题、新情况。如1987年法院报告明确写道：“民事、经济纠纷案件的这些变化，是我国改革、开放、搞活政策不断深入实施，社会主义商品生产的发展和农村产业结构变化的结果；是立法不断完善，纳入法律调整范围的民事、经济关系日益增多的结果。适应这种形势的变化，针对审判工作中遇到的一些新情况、新问题，我们依据《民法通则》、《经济合同法》、《涉外经济合同法》等法律，尽力作出司法解释。”
此后，司法解释和案例工作一直是最高法院对下指导的重要手段，并根据当时经济政策的实施重点，确定司法解释的主题。如在2004年，国务院有重点有步骤地深化经济体制改革，政府报告明确指出：“深化国有资产管理体制和国有企业改革。……积极推进国有企业规范的股份制改造，完善产权结构和法人治理结构，推动企业经营机制转换。大力发展混合所有制经济，逐步使股份制成为公有制的主要实现形式……继续推进集体企业改革，发展多种形式的集体经济。推进金融体制改革。……推进资本市场改革开放和稳定发展，扩大企业债券发行规模，逐步提高企业直接融资比重。……完善银行、证券、保险监管体制，加强相互配合，强化金融监管，维护金融稳健运行。”同年的法院报告也将这些经济政策涉及的事项作为司法解释的内容：“加强与市场经济运行密切相关的民商事案件适用法律的司法解释，维护社会主义市场经济秩序。我院制定了审理与企业改制相关的民事纠纷案件的司法解释，审理期货纠纷案件的司法解释和审理证券市场民事赔偿案件的司法解释，对保障国有企业改制、重组，维护投资者合法权益，提供了具体的适用法律依据。”
(四)经济政策在特殊时期司法中的强化适用
在1990年亚洲金融危机和2008年下半年以来的金融危机中，国家先后出台一系列的经济政策调控经济，以保护经济平稳渡过危机状态。经济政策均在此时期司法过程中得以强化。2009年“政策”一词的使用频率突然增加，也是危机状态下司法强化政策适用的例证。司法以落实具体经济政策为入口，重点维护金融秩序和市场安全，以此维护国家经济安全，最终实现社会的稳定。一定意义上而言，司法不是促使国家尽快走出危机的主要手段，但却保证了在危机状态时仍是法治的天下。
如在1999年亚洲金融危机时，最高法院围绕当时国家的经济政策，通过行使审判权，保障相关经济政策顺利实施。当年法院报告写道：“发挥审判职能，防范金融风险，维护国家经济安全……最高人民法院坚决按照党中央关于深化金融改革、维护金融秩序、加强金融法治的部署，指导全国法院充分发挥审判职能，维护经济秩序和经济安全……运用司法手段，防范和化解金融风险。最高人民法院按照中央关于清理整顿金融机构，防范和化解金融风险的要求和部署，及时制订司法解释，指导地方各级人民法院依法审理好金融案件。”
自2008年下半年金融危机扩散以来，最高法院强化了司法过程中对“保增长、保民生、保稳定”政策的适用。2009年法院报告写道：“努力为落实宏观经济政策提供司法保障。密切关注国内外经济环境和宏观经济政策出现的新变化，及时出台司法解释和指导性文件，化解影响经济发展的各种不利因素。……我们将高度关注国内外经济环境的新变化，高度关注国际金融危机影响下企业生产经营的新情况，高度关注人民群众日益增长的新需求，高度关注影响社会和谐稳定的新问题，紧紧围绕中央确定的保增长、保民生、保稳定的战略决策，继续坚持为大局服务、为人民司法……”
2010年的法院报告亦将国家“调结构、促转变、扩内需”的政策作为司法活动的价值导向：“依法履行审判职能，为改革发展稳定提供更加有力的司法保障。全面做好民事、刑事、行政审判和执行等工作，依法妥善处理在调结构、促转变、扩内需中发生的各类矛盾纠纷，确保党中央关于加快经济发展方式转变、保持经济平稳较快发展的战略部署和政策措施的贯彻落实。”
通过上文的分析，我们可以初步感受到，经济政策在31年来的法院报告中以各种间接描述的“柔性”方法进入，并对司法活动产生巨大的影响与作用。无论是对全国案件数量持续攀升与受理案件范围扩大的影响，还是对具体类型化案件的价值引导；无论是对法院建设的加强、审判机制的完善，还是对特定时期法院政策功能的强化，经济政策均直接或间接地发挥着对司法活动的影响力。某种意义上，31年来的政府报告可以视为一部以经济政策为主导的中国社会变革史，而31年来的法院报告，则可以视为统领于国家一系列政策(特别是经济政策)下的司法成长史。
虽然，受到经济政策此种影响的是整个司法活动，所涉及的是包括所有实体法与程序法在内的整个法律体系，但是，与经济活动、经济体制等具有最为直接关系的经济法，显然是影响最为典型与显著的。无论是经济审判庭的建与撤，还是市场监管、宏观调控等政策的运用与落实；无论是以社会整体利益为内核的服务大局政策的强调，还是对各种利益关系的协调，均说明了经济政策不仅直接影响到法律(特别是经济法)的制定，更深刻地影响到法律的实施与司法的裁判活动。因此，31年来的法院报告客观地印证了经济法与经济政策的复杂关系，一定程度上证明了经济法的政策性特征。
当然，笔者也深知，本文所作的仅仅是一种文本之间的比较研究，文本表述的内容可能并没有完全反映客观真实，或许在报喜不报忧的观念影响下，法院报告只讲好的不讲坏的。⑦因此，文本分析与实务总结之间也可能存在一定的差别，而且文本的比较研究也仅仅是一种现象、关系的考察，不涉及价值的评判与立场的选择。
因此，本文只是基于对文本的比较，试图揭示31年来经济政策与司法活动的关系演变。至于这种关系是否应当予以保持、发扬抑或修正、废弃，并非本文的研究主旨。对于理论研究而言，“是什么”的发现虽然只是“应当是什么”的前提与基础，但笔者以为，这样的研究仍然是必要的。
此外，本文还遮蔽了更多的理论问题，例如，第一，经济政策是否只是单向地影响司法活动？在这个过程中，司法会否给予经济政策一定的作用力？亦即，司法是否会与经济政策产生互动，并在经济政策的形成中发挥重要的作用？第二，本文的研究只是以一种文本的、静态的、以最终结果为对象的研究，至于经济政策在实践中是通过何种途径影响到各个层级的法院以及具体的个案，其实际效果又如何？本文尚未涉及，唯有全面地回答这些问题，方能真正全面地论证经济政策与经济法之间的内在联系，并深入地研究经济法的政策性特征，这些均有待笔者今后继续研究，更希望引起经济法学界的更多关注。
注释：
①系统研究我国最高人民法院的重要文献，当推侯猛教授的《中国最高人民法院研究——以司法的影响力切入》，北京：法律出版社，2007年。相关论文可参见宋亚辉：《公共政策如何进入裁判过程》，《法商研究》2009年第6期；张友连：《法院为何要创制公共政策——法理视角的分析》，《浙江学刊》2009年第1期；蒋大兴：《法院如何实现公共政策——围绕法〈2002〉21号之检讨》，《华东政法学院学报》2005年第4期；苏力：《司法解释、公共政策和最高法院——从最高法院有关“奸淫幼女”的司法解释切入》，《法学》2003年第8期；袁明圣：《公共政策在司法裁判中的定位与适用》，《法律科学》2005年第1期；庞凌：《法院的公共政策功能分析》，《当代法学》2003年第10期等。
②以2004年法院报告的制作为例，时任最高法院院长肖扬直接领导报告的起草工作，亲自主持多次座谈，听取专家、学者的意见，报告的结构和内容也多次进行指导，亲自审阅并提出修改意见(参见倪寿明：《重新架构报告：回归宪法原则》，《人民法院报》2004年3月11日)。
③从1992年起，法院报告开始以专门的段落和篇章对下一年的工作进行规划。同时，自1994年起，法院报告开始更重视对最高法院自身工作成绩的汇报与总结(参见1992年《最高人民法院工作报告》；马守敏：《最高人民法院工作报告令人耳目一新》，《人民法院报》2004年3月12日)。
④喻中：《论中国最高人民法院实际承担的政治功能》，《清华法学》(第七辑)，北京：清华大学出版社，2006年，第35页。
⑤当时实施中的法律仅有1979年《刑法》、1979年《刑事诉讼法》、1981年《经济合同法》、1982年《民事诉讼法》等。
⑥也可能出现法院报告的表述相对于当年政府报告存在一至两年滞后性的情况，这也是司法权运作被动性的必然规律使然。
⑦如在2009年法院报告中回避黄松有案件而遭到著名学者梁慧星教授的批评：“所以我认为黄松有、杨贤才的案子尽人皆知，但是报告没有正视这一现实……”相关论述参见http://news.sina.com.cn/c/2009-03-13/051017397720.shtml。梁慧星教授的这一意见受到最高法院的重视，在2010年的法院报告中就写到：“抓住黄松有违法犯罪案件这一反面典型，最高人民法院专门作出决定，在法院系统领导干部中集中开展警示教育……”
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