2008年奥运会与北京的流动人口问题，本文主要内容关键词为：流动人口论文,北京论文,奥运会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C913
［文献标识码］A
［文章编号］1002-3054(2004)02-0008-10
长期以来，每当北京举行重大活动时，流动人口或外来人口都成为北京乃至全国的政府和管理部门关注的重要方面。这是因为传统上在庆贺重大节日、开展活动时期，对于流动人口的管理主要靠行政管理部门的严格控制方式。比如，在20世纪60至80年代初，往往在重大庆典时，采取严格控制进京人口的方法。在当时特定的政治环境下，控制还是非常有效的。80年代中期以后，随着流动人口政策的放开，外来人口数量剧增，管理的难度加大。在上述活动时期，控制流动人口的主要依据就是《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称“收容法”）。比如，1990年的亚运会期间采用此种办法压低了流动人口总数，1999年建国五十年大庆时期，也是采用此种方法。
然而，随着中央对于流动人口管理政策的重大调整，传统的比较突出“强制性”特征的流动人口管理方式已经不适合今天的局面了。为了应对2008年奥运会期间管理在京流动人口、外来人口的问题，本课题组于2003年8～12月就“收容法”废止以后的流动人口管理问题进行了一系列的调查研究，在此基础上，本文试图提出在新的局面下，对于流动人口、外来人口的管理对策，以期未雨绸缪，为即将到来的2008年奥运会做出社会环境与政策环境的准备。
一、国家对流动人口管理政策做出重大调整后出现的新问题
2003年对于流动人口或城市外来人口管理来说是非常重要的一年，国家对于流动人口管理政策做出重大调整。下面按照时间顺序，解释一下这些调整的内容。
2003年1月15日国务院办公厅下发《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，提出了公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务的新方针，要求保护农民工的合法权益，取消对农民进城务工就业的职业工种限制，解决拖欠和克扣农民工工资问题，改善农民工的生产生活条件，多渠道安排农民工子女就学等。原则上不允许对于进城农民工务工的工种进行限制。
6月20日，国务院废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，改为《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。表面看来“收容法”管理的对象仅仅是城市流浪乞讨人员，但实际上，20世纪80～90年代，在农民工大量流入城市，成为城市外来人口的主体以后，“收容法”就逐渐演变成控制城市外来民工的、具有强制意义的重要法规了。在全国各主要城市，管理外来人口的法规很多，比如关于暂住、务工、经商、住房、计划生育的种种规定，但是，这些法规之所以能够实施，都是因为以“收容法”的强制手段作为基础。正是由于“收容法”有如此重大的功能，所以，当“收容法”废止以后，城市外来人口的管理就出现了完全不同的新局面。
6月28日，十届全国人大三次会议通过了新的《居民身份证法》，施行了17年的《居民身份证条例》即将退出历史舞台。新法确定了有限查验、禁止随意扣押等原则。身份证法出台后，流动人员是否携带身份证不再是被检查的重点，对流动人口的检查重点也从身份证转移到暂住证上，因为身份证法将警察查验居民身份证的范围进行了详细界定，警察不能随意检查居民的身份证，没有携带身份证的人员也不再被视为“三无人员”。所以，新的《居民身份证法》与上述保障外来人员合法权益的思路是完全一致的。
同年10月，中国共产党十六届三中全会提出：要改善农村富余劳动力转移就业的环境。取消对农民进城就业的限制性规定，为农民创造更多就业机会。逐步统一城乡劳动力市场，加强引导和管理，形成城乡劳动者平等就业的制度。深化户籍制度改革，完善流动人口管理，引导农村富余劳动力平稳有序转移。加快城镇化进程，在城市有稳定职业和住所的农业人口，可按当地规定在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。
上述的政策调整意味着流动人口管理方式的重大变化。第一，从过去的更多地注重保障城市发展的政策，转向兼顾城市发展与农村发展的政策，甚至是更多地强调要关注农村弱势群体利益的政策。第二，从过去的比较强调严格控制、压低流动人口总量的管理方式，转变为突出管理与服务功能的管理方式，试图更多地发挥被管理者的积极性。第三，从过去的更多突出管理规则重要性的思路，转变为突出外来人口、流动人口自身的利益、自身权益保障的思路。第四，从过去的比较依赖于强制手段的思路，转变为比较强调引导教育的思路。这种转变从保障外来人口、流动人口权益的角度看是非常重要的。但是，新的政策肯定是增大了管理的难度，尤其是考虑到北京2008年的奥运会，管理上的问题和难度都是非常大的。
根据本课题组在北京市丰台区、朝阳区、海淀区三个外来人口最为集中区域的调查发现，“收容法”废止以后，流动人口办证率已经开始明显下降。一些流动人口觉得不办暂住证也不会像以前那样受到被遣送的处罚，那些目前仍然办理暂住证的流动人口也仅仅是由于担心或不了解信息。由于法律的变动会有一个延时的效应，可以预见今后一段时间内，暂住证的办理率将会有比较明显的下降。这必然导致流动人口的信息缺失和管理范围的收缩；而暂住证原有的管理职能也将失去效力。
此外，调研中还发现，流动人口、外来人口中有一些从事非法活动者，比如，制假贩假、街头卖淫等，在没有废止“收容法”以前，大体上都是用“收容”的方式处理的，在“收容法”废止以后，一些违法人员乘执法力度的弱化之机而无所顾忌。对于这些违法活动，执法人员也普遍感到有些束手无策。这些都为未来的流动人口、外来人口管理留下了潜在的危机。
从趋势上看，北京的外来人口始终呈现出快速增长的特征。根据北京市统计局在1997年外来人口普查和2000年人口普查数据基础上的推测，北京市的外来人口在今后1～2年内每年估计增加45万人左右，随后每年增加量至少在38万人左右，这种趋势会一直持续到2008年。考虑到前述的“收容法”取消和中央出台一系列鼓励农民进城打工政策的作用，在未来的5年内（2004～2008年）流动人口增加量最为保守的估计也在200万人。这意味着在2008年北京的流动人口数量将达到600万之多。而且，这还是比较保守的估计，根据本次调查所采用的一种“全面列举”(total enumeration)方法，发现以往的对于外来人口的统计都是偏低的，漏报百分比大约在18%～40%之间。因此，外来人口的实际压力是非常巨大的。如何应对日益增多的流动人口已成为一项事关首都社会稳定和经济发展的重大课题，也是2008年奥运会必须认真考虑的问题。
二、城乡结合部地区成为管理的重点和难点
2008年奥运会的许多比赛场馆都在城乡结合部，而此次调研发现，城乡结合部是外来人口管理的难点和重点地区。因此，本文对于此问题特别予以讨论。
外来流动人口大多数来京后居住地选择在近郊区，特别是城乡结合部地区。全国人口普查“长表”抽样数据表明，1996～2000年五年内由外省市来京的外来流动人口有61.9%居住在近郊区。到2000年为止，在全市8155个居委会、村委会中，外来人口数量在千人以上的有483个，其中5千至1万人的有29个，万人以上的有6个。这些居委会、村委会绝大多数是在朝阳、海淀、丰台、石景山四个近郊区的城乡结合部地区。这些地区流动人口与常住人口的比例大都接近1∶1，有些地区暂住人口还超过常住人口。本次调查通过“全面列举”方法发现，在一些居委会和村委会流动人口与常住人口的比例甚至高达5∶1。这些地方成为名符其实的流动人口聚居点。流动人口比例过大，给社会治安、环境卫生、工商管理、计划生育等都造成了很大压力。
1.同一地域上的交叉管理带来管理混乱和权责不清
由于人口管理按照户籍进行，城市居民由城市基层政权（街道、居委会）、农村居民则由农村基层政权（乡、村委会）进行管理，这就造成城乡结合部管理非常复杂和混乱的局面。最典型的如丰台区的南苑乡，在地理上与大红门、东高地、马家堡等9个街道办事处高度交叉重叠。城市居民和农民混合居住，“你中有我，我中有你”，出现这一户归街道、居委会管理，相邻的一户却属于乡村管理的居民，甚至出现“一家两制”，导致管理上的混乱和不到位。
当然，也有些地方提出了解决行政交叉重叠问题的思路。例如，朝阳区大屯、太阳宫、东风等地区均是挂乡政府和地区办事处两块牌子，一套人马。村委会、社区居委会和新型物业小区都由乡政府统一管理。随着这些地区城市化进程的发展，乡政府将过渡到街道办事处，而村委会也过渡为社区居委会。
2.部分基层组织和个体的利益局限削弱了管理力度
流动人口在城乡结合部的长期驻留是他们与该地区彼此选择、共同受益的结果，是两种利益需求的联姻。流动人口为当地农民和村、乡等基层管理组织带来了许多利益，例如巨大数额的租金、消费和各种管理费用收入等。他们在各自谋求生存和发展的过程中，由于相互需要和相互适应，已经形成了深刻的利益共享和相互依赖的关系。因此在城乡结合部地区形成了公众利益、小地方利益和私人利益，即政府管理部门重视的公众利益，基层管理组织的小地方利益和用人单位、出租房屋者等团体和个人关心的局部利益。这三种利益诉求的矛盾常常导致管理链条的断裂，出现以下两方面问题：
第一，管理政策措施难以有效传递。由于公众利益与地方利益之矛盾，人口管理政策、措施难以通过现有社会管理系统得到有效传递。基层组织在处理流动人口管理上存在着两难：社区管理组织一方面作为政府职能的延伸，追求城市的社会经济的公众利益；另一方面乡村由于土地、房屋的经营也追求地方的经济利益。不可否认，城乡结合部的基层组织，对于流动人口管理工作投入了大量的人力、物力，取得了不少成绩。但与此同时，一些基层组织在经济利益驱使之下，不能自我约束，在管理流动人口的同时非法占地、非法盖房出租的现象也比较突出。再有，在街道、居委会等基层社区中虽然不存在乡村一样的地方利益，但又往往出现工作动力不足、工作效果不佳的问题。
第二，许多微观层面操作无法到位。由于私人利益与公众利益之间的矛盾，“以房管人”、“劳动保障”等微观层面操作无法实施到位。利益共同体内的相互包庇行为大量产生，出租房屋者对日常的管理、登记不主动配合，有些出租房屋者在有关部门查抄时，帮助房客窝藏赃物和违法违禁物品、帮助房客盗电，协助从事违法经营，有些与房客合谋行贿，从中渔利。这些现象在城乡结合部颇为常见。
3.土地无序开发导致房屋出租的混乱状况
随着北京市城市化进程的加快，北京周边城乡结合部农村的土地越来越成为开发商争夺的焦点。一方面，开发商“跑马占地”争相取得城市规划批件，但由于资金不到位等情况，又长期闲置土地，结果使城乡结合部地区的规划用地在短期内处于无人管理的状态，农村在批租土地的过程中往往缺乏必要的审批环节，从而使得投机者能够利用批租来的土地搭建非法房屋出租给外来人口；另一方面，80%以上的居民、农民都是房租的直接受益者，许多农民的土地被国家征用为城市建设用地，而补偿往往非常低，失去土地的农民实际上失去了收入来源，但他们一般受教育程度比较低，缺乏必要的资金和技术条件，难以进入城市职业体系，因此只好依靠房屋出租来弥补生活所需。在这种情况下各种违章建筑随之产生。
4.城乡结合部的非正规经济
调研中，基层同志反映：“真正给城市管理造成负担的是衍生出来的部分”，即“衍生经济”，主要指为流动人口服务的那部分流动人口的经营活动。包括小诊所、小饭馆、小浴室、小发廊、民工子弟学校等。流动人口的主体是农民工，他们的消费水平普遍比较低，很难享受到或承受不起城市现有的正规经济部门所提供的各项服务。因此，主要以流动人口为服务对象的“衍生经济”就应运而生。这种所谓的“衍生经济”往往没有取得合法的经济资格，存在商品质量差、服务不规范、影响环境市容等一系列问题而成为城市管理部门的工作重点。由于目前采取的是简单取缔的管理办法，其效果不佳，因此“取缔——再生”的现象非常普遍。
应该看到，这种“衍生经济”由于有着支撑其存在的市场需求而具有顽强的生命力。它一方面为流动人口自身服务，另一方面也为北京市低收入居民提供了商品和其他的服务。尽管工商、城管等部门长期坚持对它进行清理、取缔，但不仅成效甚微，还反而造成了这部分流动人口对城市管理当局的抵触甚至对立情绪。“衍生经济”或非正规经济是发展中国家大城市中一个带有普遍性的问题，处理不当会激化社会矛盾。例如，1981年，当秘鲁首都利马的警察要求在市中心经营的小贩搬到公共市场内时，双方发生了暴力冲突。因此，如何规范并引导好流动人口的非正规经济是城市管理部门应该深入研究的问题。
三、流动人口管理中的其他问题
由于管理体制的变迁和制度的不完善，目前的这样一种管理方式完全不能适应2008年奥运会的要求，存在的主要管理问题有以下几方面。
1.形式上的“严格管理”，大大提高了管理成本
在对流动人口的管理中，过去往往单纯强调“严格管理”，而“严格管理”又被简化为严格办证。但实际执行中，政府为流动人口设置的门槛，反过来却成了自己的管理门槛，大大提高了管理成本。例如，在以往出租房屋的管理上，实行的是“两证一牌”的管理办法。对出租房屋产权证的要求使得大量违章建设的出租房无法被纳入到管理视线之中。同样地，对于流动人口个体户的经营执照办理，更存在着“男七女八”（注：指根据北京流动人口管理当时的规定，男性外来人口需要七种证件，女性多一种“计划生育证”，需要八种证件.）的严格要求。无论是出租房屋许可证、还是流动人口的就业证、个体户工商营业执照都出现流动人口办证难的问题。但更为重要的是：政府管得住证件数量，却管不住市场需求，于是便出现“无照也出租、无照也经营、无证也务工”的现象。一方面，出现经济学中“劣币驱逐良币”的问题：管理者疲于清查数量庞大的无照、无证者，但由于法不责众而导致有照无照一个样，既损伤了一部分人的办照积极性，又导致了另一部分人的投机心理。另一方面，一些非法造假证件、假执照者乘虚而入，造成了更大的管理混乱。
由此可见，“门槛”的高度与无照的数量之间存在着一定的正向关系：“合法”的门槛越高，流动人口的办证成本也就越高；“非法”的数量越大，最终使得政府的管理成本越高。
2.“严格管理”没有得到实现，“突击管理”成为应急被动措施
由于非法出租、经营、务工现象的普遍存在，同时也由于管理队伍人数有限，有限的人力、物力无法实现对大量“非法”活动的日常监管。这就造成对流动人口的管理只能是依靠“运动式”、“突击式”的手段。突击管理的效果也仅限于一时，一段时间之后各种原有问题又会反弹。结果就出现了“乱—治—再乱—再治”以至无穷的怪圈。
3.流动人口的对立心态
长期以来，流动人口与城市管理部门一直处于一种对立状态。流动人口总是尽可能逃避城市有关部门的管理，而城市人口管理部门则与之对立，过度依赖强制手段。然而，当《收容法》废止、清查遣送等手段失去法律依据以后，流动人口管理似乎就难以为继了。因此有必要对这种管理者和被管理者的对立状态进行反思。
造成流动人口与城市管理体制对立的原因是多方面的。首先，流动人口的个体利益与城市利益不一致。流动人口进入城市，享受了城市的公共设施，给城市带来了环境、市容等多方面的压力，包括管理上的成本。由此出发，流动人口交纳相应的税收、费用是非常合理且必要的。但是个体利益和社会利益的不一致，决定了流动人口倾向于尽可能逃避这些义务。其次，长期以来，流动人口缺乏平等的权益保障，特别是农民工，在《收容法》废除以前，可以说连基本的人身权利都得不到保障。这种情况下，流动人口自然不愿意承担相应的义务。而且以往对于流动人口的收费也存在着不透明和乱收费的现象。再次，流动人口中农民工群体收入低，经济承担能力有限，他们在城市中尽可能维持比较低成本的生活，这也使得他们会尽可能地逃避城市管理部门的管理和可能让他们承担的种种义务。
四、北京流动人口的管理对策
怎样解决上述这些问题，以适应即将到来的奥运会之要求呢？本文试提出以下四方面的对策。
1.通过调整产业政策和城市规划使流动人口在地理分布上更为合理
相当一部分流动人口在京从事的是生活服务业，是“附着型人口”。随着周边卫星城的发展和人口的增多以及北京城区人口的减少，北京的大量吸附人口也会随之迁移。在这一点上可以充分借鉴法国巴黎20世纪60年代的领土整治和工业分散计划。为了解决工业化、城市化带来的人口过分向大城市集中的发展不均衡问题，法国政府采取了制度创新、法律制定、机构保障、资金和技术支持多种手段。60年代初法国政府将本土的96个省组合为22个大区以提高国土整治效率，成立“领土整治与地区行动代表处”、“全国领土整治委员会”等行政机构来制定和监督计划的执行。通过强制性法令限制在巴黎、里昂等大城市新建企业，同时，提供“国家发展奖金”、“地方发展基金”、财政补贴、税收减免等经济杠杆吸引大城市内的工商企业和行政、科研机构向郊区、中小城市以及其他落后地区迁移，成效颇为显著。（注：何慧丽.如何解决农村劳动力转移过程中的弊端——对法国有关政策的思考[J]中国农业大学学报（社会科学版），2001(2):22-26；黄
，王桂新.国外大都市区人口发展的相关政策及其借鉴[J].世界地理研究，2002年6月第11卷第2期：59-64.）
政府可以通过制定产业政策和城市规划引导市场和企业，再由企业引导流动人口由中心城区和近郊区县的城乡结合部向远郊区县扩散、疏导，间接调控流动人口规模和分布。通过建设大北京都市圈和发展周边卫星城城市（镇）吸引北京城市人口与流动人口，达到缓解北京城市人口压力的目的。
2.更多地运用经济杠杆使得流动人口的素质分布与首都城市性质和功能定位相符合
北京是我国的首都，是全国的政治中心和文化中心。我们之所以将北京申报为我国首次举办奥运会的城市，也是出于政治、经济、文化的多方面考虑。根据首都城市性质和功能定位，北京对自然环境和社会秩序的要求远比其他城市要高。第五次全国人口普查统计表明，在6岁及以上流动人口中，未上过学或扫盲班的、接受过小学教育的和接受过初中教育的合计有175.7万人，占了总数的73.3%。流动人口整体文化素质仍然偏低，这与建设现代化国际大都市的标准和举办奥运会的要求都存在着很大差距。
引导流动人口（劳动力）流动的关键是引导资本的流动。因此需要由注重设置“个人门槛”向注重设置“行业、企业门槛”转变，限制和鼓励措施并举。
运用经济杠杆提高流动人口在城市中的生活成本，使得不具备相当经济条件的人不得不迁出城市。在这方面，二战以后的日本东京做得比较成功，虽然城市发展导致流动人口很快增加和集聚，但却没有出现大面积的贫民窟。在日本，虽然人口流动和户籍是自由的，但政府通过各种渠道仍能掌握居住在东京都内的实际人口。由于东京的物价指数值居日本第一，许多人虽然对东京非常向往，无奈在这种高物价下难以生存只得放弃移居东京的念头。东京基层政府对于“乞讨者”采取不留情面的态度，一个月只发给他们数万日元的最低生活费。这点钱对于正常人根本无法维持生活。这样做，便把流浪者阶层压缩在最低限度。（注：王文元.东京大都市[M].北京：中国世界语出版社，1993.）
3.以人口居住登记制度为核心，建立统一的城市人口管理体系
建立户籍准入与居住登汜相结合的人口管理制度；暂住证应该成为市民待遇凭证，由此实现流动人口权利与义务的统一。
根据以上分析，我们认为从当前国情出发，应该建立户籍准入与居住登记相结合的人口管理制度，暂住证应该成为市民待遇凭证，应该与广泛的社会生活权利联系起来，例如子女入托和入学、办理市区公园年票、车辆注册登记、报考驾驶证、边境通行证和申请赴港澳商务活动等。而在固定社区居住一定时限的流动人口即可享有对居住社区的选举、被选举权和参政权。目前在部分地区，如浙江省杭州市已经开始了这方面的尝试。
当暂住证成为流动人口免费办理的市民待遇凭证时，城市管理部门对于流动人口的信息掌握无疑将非常容易和高效。而在给予流动人口广泛权益保障的基础上也才有可能消除流动人口与城市管理部门的对立，进而让流动人口承担相应的义务，实现流动人口权利与义务的统一。
在暂住证的基础上，还可以推行“积分制”或类似的制度使得那些持有暂住证一定年限、达到一定标准的流动人口能够获得北京市户口。
4.完善四个操作环节：房屋、劳动就业、司法保障、服务教育
第一、实现“以房管人”的策略。实践证明通过管理住房而实现对于流动人口的管理是非常有效的。首先，针对新的流动人口房屋出租情况尽快建立相应的法律法规，明确租房行为各方（含各类市场中介组织）相应的法律义务和责任。目前的问题是，城乡结合部许多无产权房屋和违章建筑完全没有纳入管理的视线。因此，应对无产权的房屋进行房屋产权确认，有了明确的产权才能够明确责任和落实房屋出租者的责任。另一方面对于违章建筑，采用简单拆除的办法并不能解决问题。一个可行的方案是在确认现行居住情况的前提下，根据房屋质量进行分类给予出租房屋许可证，但是需在政策上明确其不具有产权证明的性质。
租房管理的重心应向基层倾斜，强化属地管理原则，条块之间依托电子政务的手段进行沟通和协调。在房屋管理环节上，一些房管、工商等方面的部分管理工作可以通过社区的环节完成，比如：对出租房屋的审核、营业资质的审核、房屋出租税的征缴等的管理，职能部门可以将权力适当下放。根据其他城市和国外的经验，社区在日常管理中有一定的权力方才有制约房屋出租者、流动人口的机制，也才可以提高基层社区的工作动力。当前我市在房屋出租管理方面，在基层、房管、工商等部门之间缺乏下情上达和横向协调的运作机制。社区虽然掌握着详细的信息，但是却没有通过常规的渠道反映到相关职能部门；或者发现问题没有相应的办法及时处理。为此，可考虑利用电子政务、信息化管理等科技手段实现部门之间的协调。
对于城乡结合部地区出现的交叉管理、管理区域重叠的问题，解决的根本途径是推进城市化和社区基层改革；在交叉管理现象严重的地方，当务之急需要明确相关街、乡的管理职责和地域上的管理范围，落实属地管理。城乡结合部地区推进城市化进程，需考虑综合的社会经济影响，杜绝各类违章出租现象。对现有的违章房屋或清除，或规范管理。
此外，还可以考虑建立房屋分类租借登记备案体系，对租赁行为进行等级评估、奖惩，以规范房屋出租行为。微观操作上，需要解决的任务是建立房屋租借登记备案体系，通过房屋租借登记备案配合人口登记，及时掌握实际人口居住情况。具体包括：①出租房屋分类登记：可以依据产权、用途等对出租房屋进行分类。这种分类登记体系需考虑政策与法律在产权问题上可能存在的矛盾。②租赁行为良好等级评估：建立租赁行为登记评估体系，对于租赁表现良好，无违法、违规、治安、卫生等问题的房屋出租者给予奖励，对于有不良表现的，依法追究法律责任。③明确房屋出租者的法律责任、义务：房屋出租者有协助管理流动人口、提供租借人口信息的义务。通过法规形式明确房屋出租者的责任：缴纳税收，协同管理，提供承租人的各种信息。可行的手段是通过房屋委托管理方式实现房屋租赁管理，通过教育宣传方式鼓励，通过行政处罚与法律责任方式落实。
第二，加强劳动就业的管理。流动人口到城市来的主要目的是寻找就业机会。因此，管理好流动人口的就业也就管理好了流动人口。针对流动人口存在着重大分化的事实，对于流动人口的管理可考虑采取分而治之的管理策略。对于那些高素质、有着人力资本等优势的流动人口，应该敞开大门，加强服务，鼓励其为城市建设发展做出更大的贡献。从户籍制度改革的角度更多地考虑这部分人群的切身利益，将这部分人群纳入到城市体系中。而对于非正规就业市场中的流动人员则宜采用疏导的方式，通过规范劳动市场，以市场调控取代指标调控，并结合住房进行劳动管理。
《收容法》废止以后，对于劳动力的管理和引导，适于采取市场的方式，而不适于采取强制的方式。因此，可以考虑以提高用工成本、生活成本和准入门槛的方式调控进京流动人员数量。其中，提高用人单位的用工成本的方法，比如，市“劳动社会保障局”应要求使用流动人员的企业为其所雇用的外来工缴纳社会保险金，在客观上可以提高用人单位的用工成本，同时也可以规范企事业单位的劳动用工。流动人口为北京市的经济建设做出了巨大的贡献，然而其在劳动保障方面仍然受到一些不公正的待遇。北京市劳动社会保障局发布的《北京市流动人员就业证》规定“外地成建制进京施工企业办理《就业证》时，应当按照国家或北京市的有关规定为外地务工人员缴纳养老、失业、工伤保险”，然而绝大多数用工单位至今为止仍然违反国家有关规定，不给外地务工人员（尤其是农民工）办理“三险”，以此来降低用工成本。所以，规范企业的社会保障可以起到保护劳工权利和降低外来人口压力的一举两得的作用。
也可以采用提高生活成本的方法，比如，在让流动人口享受和市民一样的待遇同时，也应承担和城市市民一样的责任。这样，在尊重外来人口的同时也提高了他们的生活成本。至于准入门槛与过去劳动局控制工种的方法完全不一样，它是强调“素质准入”的原则，即要求雇工具有一定的学历、受过某种技术培训，把受过较好教育的人吸引到北京来，为奥运会的举办提供较好的素质环境。
第三，保障司法权利，减少社会矛盾。由于作为流动人口主体构成的农民工群体文化素质较低、法律意识较差，在日常工作生活中经常受到不公正的待遇和法律侵害。这种侵害日积月累，使流动人口对所在的城市越来越缺乏认同，甚至产生仇恨心理伺机报复社会，严重影响到社会的稳定和经济建设的顺利进行。
保障流动人口的正当司法权利，首先必须给流动人口最起码的申辩权利。调查中流动人口向我们反映最多的就是自己没有“说话的权利”，当自身权益受到非法侵害时，感到没有地方可以申诉，因此产生严重的被歧视感。另一方面，广大农民工群体经济能力非常有限，无法承担巨大的法律咨询和援助开销，即便自身利益受到严重侵害，也无法通过正规司法渠道解决。因此，应该建立专门的法律援助机构来为流动务工人员（特别是农民工）提供必要的法律咨询，帮助他们维护自身的合法权益。这必将大大加快我国社会主义法制建设，为北京市的经济建设创造稳定的政治环境。
第四，保障教育权利，提高人口素质。由于教育资源相对有限，流动人口的受教育权利往往被忽视。这违背了机会面前人人平等的社会发展原则，不利于社会的发展与稳定。对流动人口的教育主要应包括基本培训和子女教育两方面。
基本培训是指对流动务工人员在遵纪守法、劳动技能以及城市生活常识方面的短期培训，为流动务工经商人员更快更好地融入城市生活提供指导。一方面，对于经劳务派遣和劳务输出渠道进京的流动人员，用工企业通过有意向地发布用工信息，与输出地的劳动部门签定用工议定书，由输出地部门进行招工培训活动，以提高劳动力的素质；另一方面，流动人员来到北京，往往不太熟悉相应的法律法规，对北京经济社会生活的情况并不了解。过去，在办理证件手续比较繁琐的时期，许多流动人口不办证主要因为不知道办理证件的具体程序如何，并非不愿意办理证件。丰台区的做法是，以街乡为单位建立流动人口业余学校，在春节和麦收过后对流动人口进行培训，教导流动人员了解北京的条例规定，如：工商、税务、子女教育等法律法规及其办事程序等。事实证明，经过培训的流动人员遵纪守法的程度大大提高，违法犯罪发生率大大降低。
随着流动人口逐渐从单个流动转变为家庭流动，流动人口的子女教育问题变得越来越重要。目前，绝大多数流动务工人员的子女无法接受正规的学校教育，只能在一些非正规的民工子弟学校就读。而绝大多数民工子弟学校都存在着重大的安全、卫生隐患，师资力量不足等问题。如果任其发展，不但不能保证教育质量，连流动人口子女本身的人身安全都将受到严重威胁；但如果撤消这些学校，北京市现有的教育资源又无法满足数量庞大的流动人口子女教育需求。这使政府陷入了管与不管的两难境地。今年9月国务院办公厅转发教育部、中央编制办公室、公安部、发展改革委员会、财政部、劳动保障部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》。其中提出：“农民工子女上学以流入地公办中小学为主”、“设立民办‘民工学校’条件酌情放宽”等重要规定。就北京市来说，解决这一问题的对策，可以采取开放公立、鼓励民办、公私合建等多种形式。除了政府加大教育投资外，更应该出台相应的优惠政策，依靠更广大的社会力量，鼓励民间办学。对于民工子弟学校，一方面要加强安全、卫生检查，但更重要的是在办学和师资方面予以大力支持，努力提高民工子弟学校的教育质量，让流动人口的子女都能接受正规的教育，从而在未来的社会建设中缩小地方差距，更好地为社会服务。
针对流动人口中青少年比较多、可塑性强的特点，可利用共青团系统组织开展多种形式的文体活动，寓服务于管理之中。抓住社区建设的契机，在流动人口聚居区建立“民工之家”，丰富民工的业余文化生活。
如果解决好上述四个方面的问题，相信将为成功举办2008年奥运会创造出良好的社会氛围和社会环境。
［收稿日期］2004-02-12