纪检监察信访举报工作规范性缺失与制度安排，本文主要内容关键词为：规范性论文,纪检监察论文,缺失论文,制度论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、纪检监察信访举报工作规范性缺失的表现
(一)纪检监察信访举报的预警机制不完善
在组织架构上，党委、政府、人大、政协等领导机构还没有形成相互之间的协调配合组织架构。组织构架常常只能是依附于正式组织，其应有的民意吸纳、聚合、传递的功能弱小。同时，信访举报信息层级没有实际有效的互联互通，及时负责信访举报信息的及时反馈、处理，上下贯通、左右衔接、互相联动的信访举报信息搜集、预测网络没有从整体上建构，从而难以形成预测、监控、处理和解决纪检监察信访举报问题的合力。
在工作方法上，纪检监察信访举报工作主要采取的“事后处置”办法来处理群众信访举报问题，没有建立重大改革措施、重大项目出台、实施的预后应对方案，没有及时前移或下沉信访举报监督的关口。此外，信访举报事项受理部门的多元化、信访举报受理权的多元化，尽管可以便利信访举报者提出信访举报事项，行使信访举报权利，但也可能会使信访举报权利的滥用，也可能会导致多个部门之间相互推脱，这就必然带来预警机制失灵或失聪。
(二)纪检监察信访举报的工作流程阻滞
纪检监察机关信访举报工作流程是指纪检监察机关受理、办理群众信访举报各环节的工作步骤和程序。它由信访举报案件的受理、分级管理与处理过程等程序组成①。通过这个流程可以规范信访举报工作程序，明确责任，严格管理。但是，实际办理过程中，由于案件的复杂性、矛盾的牵连性、追溯的困难性、当事人的流动性，常常使得信访举报的工作流程处于阻滞状态。
从信访举报案件来源看，纪检监察信访举报案件可分为本级受理、上级转办或交办、其他部门转办或交办三种。其中，其他部门和上级转办或交办信访举报案件还需要有一个调查了解的过程，一般而言，转办或交办的信访件比较本级受理的要更为复杂，流程阻滞难以避免。
从信访举报办理的流程看，包括自办、转办、交办和暂存四个子流程。自办子流程包括直接查办和信访举报监督两部分。直接查办的信访案件经初核后，或信访举报监督实施后产生办结(结案)呈批表送领导审阅；其中，一部分信访件转至本机关有关室进入检查、审查环节，另一部分信访件可以信访举报结案或检查结案。问题在于，当下的信访举报多元受理机制，使得各地方、部门的信访举报工作的基本要求差异较大，特别是在工作流程方面，各级政府、政府的各个部门、司法机关以及人大机关信访举报工作的流程各不相同，有些差异极大。加之，各信访举报工作机构权力大小不一。有的是传声筒、中转站，有的则能具体参与解决信访事项，具有实际权力，有的则规定由领导定期接待。工作要求和职能差异的悬殊不仅使信访举报人无所适从，进而对信访举报工作机构包括纪检监察信访举报工作机构的信赖具有很大的差别，直接导致信访举报工作机构权威的流失与信访举报权利的滥用，这就使得纪检监察信访举报工作流程阻滞成为一个经常现象。
(三)纪检监察信访举报的特有文化与法律权威的矛盾冲突
纪检监察信访举报制度乃至整个信访制度延续着官本位的政治治理文化，官员的权威主导着信访举报工作的过程和结果，信访举报制度的运行模式和社会效果与我国初步形成的法治社会之间的契合度不高，与法律的权威时有冲突。
第一次全国信访工作会议上确定了“分级负责、归口办理”的基本原则，即根据来信来访提出问题的性质，按照各级各部门的职责、业务范围进行处理。可是对于如何确定各级各部门的职责却没有一个严格的标准，部门均可以以各种理由相互推诿，而处理问题主要要看领导脸色行事，靠上级批示办理案件。为了强化各级领导的责任，各地还建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”。这种领导体制，要求各级党委、政府“一把手”负总责，分管领导负主要责任，直管领导负直接责任，对因工作不到位、责任不落实、领导不负责，发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或到北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，追究分管领导的责任，并视情节轻重进行处理。客观地说，这种信访领导体制对各级党政重视信访问题起到了一定的作用，也解决了一些问题。但某些地方政府为了抑制住上访的增加和升级，会采取各种手段对信访群众进行打击甚至政治迫害。地方政府使用软硬兼施的手段拦截上访人员(称之为“劫访”)进入上级党政机关已是公开的事情。
纪检监察信访举报工作的核心是及时解决信访举报问题，在不少情况下，处理问题看领导脸色、靠上级批示行事。一些信访举报案件事件在主要领导的亲自过问下迅速解决，表现出“高”效率。然而更多的信访举报案件事件却因为没有主要领导的干预而无法有效解决，一些原本容易处置的信访举报案件，因等待主要领导接访而迟迟不得解决。在事实上损害了法律的权威。
信访举报的立案与结案应该有明确的标准，以规范信访举报工作，提高信访举报工作效率，树立法律权威。作为信访举报人反映问题的渠道，信访案件的提起在法律上并没有明确的立案标准，实践中只要信访举报人觉得有任何不满，都有权受到接访；同样缺乏明确的结案标准，只要信访人自身感觉不满的情绪并未被消除，似乎就有权继续上访，这就增加了信访活动在实践中的随意性。
二、纪检监察信访举报工作规范性缺失的原因探析
(一)纪检监察信访举报工作存在着人治色彩
现代信访举报工作最初起源于党的群众路线，早在新民主主义时期，我们党就把群众来信来访看成是党和政府联系人民群众的一种方法。1951年政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，标志着我国信访举报制度正式确立。上世纪80年代初，出现大量拨乱反正案件的信访，在司法和行政救济制度严重不足的背景下，我国制定了《党政机关信访工作暂行条例(草案)》，将“申诉和控告”的救济机制纳入信访举报制度之中。救济机制的加入，使得纠纷协调和权利救济成为信访举报制度的基本功能。然而，信访举报工作发展至今，却出现了许多始料未及的问题：信“访”不信法的现象普遍存在，涉法涉诉信访严重影响法律和司法权威；在“花钱买稳定”的潜规则下，信访工作既不公正，也无效率；纪检监察信访举报没有终结机制，诱发信访人的行为非规范非理性；长官意志和行政权威主导信访工作，人治痕迹未除，导致政治资源的低效配置。在当前的信访举报制度下，司法裁判很有可能因为信访举报引起某个领导的批示而让其失去终局裁判的效力。
(二)纪检监察信访举报的救济功能大于法律救济功能
信访举报制度的功能错位，也与信访举报制度变迁的路径依赖相关联。在特殊历史条件下形成的信访救济机制，是为了弥补当时法律制度的空缺，具有一定的合理性。然而，在我国司法救济和行政救济不断完善的今天，本应逐步淡化救济功能的信访举报制度由于自身的“锁定”而使救济功能不断强化，导致信访救济制度与法律救济制度的摩擦与冲突。由于主要领导掌握着较一般工作人员更多的资源和权威，信访人自然会产生更高的期望值。主要领导处置信访事件的结果会影响未来事件发生的概率，这等于是向社会提供了一种信息，这种信息进入未来信访人的预期范围，对其决策发生影响。作为民主参与和民主监督的信访举报，主要领导接访是必需的，应该使其制度化、常态化。而作为权利救济的信访举报，主要领导的干预对信访举报制度的权威和运行效率都会产生不良影响，进一步放大了信访举报工作的救济功能，萎缩了法律的救济功能，强化了信访举报工作政府本位和官本位理念和思路，淡化了公众本位和法律至上的理念。
考察现行的信访举报的规定，显现的主要目的在维护信访举报秩序，很少涉及信访举报人的权利，即使偶有提及，也只是抽象性的描述，缺乏程序保障。大部分的信访举报规范性文件既缺乏公正的程序价值，也缺乏具体的程序性规定，这样容易带来信访举报个案操作与处理的非规范性。
(三)纪检监察信访举报与群众工作的互联互通程度较弱
信访举报工作直接面向群众，具有信息量大、发现问题早的优势，是党和政府联系群众的桥梁和纽带，是纪检监察机关的重要基础性工作和第一道工序。广大人民群众的信访举报一直是发现案件的主渠道，在揭露腐败、提供案件线索乃至查清问题方面发挥了重要作用。《宪法》第41条是信访举报权利与信访举报制度在宪法上的依据。《宪法》第41条规定的权利，包括批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和取得赔偿权。《宪法》第41条所采用的具体列举的立法技术，反而造成各项权利驳杂交织的一种样态。而信访举报权的多种权利的性质与成分复杂交织的结构，从某种意义上说，也形成了信访举报权利边界模糊性和开放性的结构。无论宪法还是信访举报法规都并未许诺满足信访人所请求的实体权利，而是通过制定程序规则，以使信访举报人能够单方面启动并进入该种程序。因此，信访举报权利基本上是一种程序性的权利，这就难以保证信访举报权与群众工作的互通。
三、加强纪检监察信访举报工作规范性的制度安排
(一)健全群众工作制度，以群众工作统揽纪检监察信访举报工作
贯彻群众路线，坚持科学民主依法决策，从源头上预防信访举报问题。要从维护广大人民群众的根本利益出发，全力推动各地建立健全重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制。对于涉及群众切身利益的决策，要事先听取群众意见，汇聚民意、集中民智。
下大力气解决群众合理诉求尤其是民生困难，从根本上减少信访问题。信访难点大部分都是民生热点，抓住了保障和改善民生这个关键，就抓住了群众工作和信访工作的现实着力点。要切实解决群众的实际困难，尤其是群众反映强烈的房屋拆迁、涉法涉诉、土地征用问题和住房、看病、就业、上学等基本民生问题。
始终坚持人民的主体地位，紧紧依靠广大群众做好信访举报工作。把群众工作的触角延伸到村居、社区，延伸到楼宇、小组，建立群众信息员队伍，形成“纵向到底、横向到边”的群众工作网络，形成群众工作大家做、共同做、就近做、随时做的良好局面。
拓宽社情民意反映渠道。要坚持党政领导干部阅批群众来信、定期接待群众来访、带案下访和包案处理信访问题等制度。完善科学规范的受理、交办、督办、回复群众信访事项的工作规则和制度，确保信访事项得到及时妥善处理。依法规范信访行为，引导群众依法有序上访，维护正常的信访秩序。
(二)合理配置和科学设计纪检信访举报权力以及流程
将信访受理权的主体统一到党委、政府所属的信访工作机构。统一受理信访者提出的信访事项，进一步明确信访事项的登记、受理、转送等规则；实行“受理与处理相分离”的原则，并且赋予信访事项受理部门实质性的监督权，防止出现信访工作部门成为一种欠缺实际功能的“摆设”；针对目前信访终结程序缺位的实际，增加信访终结程序，就终结的情形、决定机构、程序、效力作出明确的规定。
对信访权滥用的处理行为做出规范。信访者滥用信访权固然有其不当甚至违法之处，但作为有权处理信访的权力机关，又不能以滥用信访权力甚至超越法律法规对待滥用信访权利者。对于“截访”、“劝返”等制止滥用信访权利的实践惯例，也要通过制度确立来加以规范与完善，这样才能明确各个信访权力的行使界限及行使规则。
重新确定信访的功能目标，即在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。其次，要改革目前的信访体制，可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作、以加强系统性和协调性。
(三)健全法律制度，纪检监察信访举报工作“体制之内”变为“法治之内”
纪检监察信访举报制度是一项具有中国特色的政治参与、权利救济和民主监督制度，在当前社会矛盾尖锐、复杂、法制不健全的情况下，对于加强民主监督、畅通民意诉求、救济公民权利、化解社会矛盾、维护社会稳定，有着不可替代的作用，应当予以加强。但是，不容置疑的是，纪检监察信访举报制度向民众提供的只是一种在法律系统之外解决法律问题的途径，只是一个为行政干预司法活动的制度化的“正当”渠道，导致纪检监察信访举报工作中要涉及的问题，特别是一些社会热点问题如涉法涉诉问题、土地征用问题和房产拆迁问题所引发的群体访和越级访，虽在“制度之外”，却仍在“制度之内”，导致民众信“访”不信“法”，用制度之外的非常方法去寻求权利的救济，进行“民主监督”，严重损害法律权威。因此，必须改革纪检监察信访举报制度，变“体制之内”的纪检监察信访举报为“法治之内”的纪检监察信访举报。
我国已形成了纪检监察信访举报一套法律、制度体系。现行纪检监察信访举报法律、制度包括两个层面、多个位阶的法律、制度。第一个层面是党章和其他党内法规，第二个层面是宪法、法律、法规以及国家政策等。其中第一层面以及第二层面中的国家政策位数甚众，且多为原则性的规定，交叉、重复现象严重，而第二层面中，除宪法、《行政监察法》外，在法律渊源上一般为行政法规、政府规章、地方法规，位阶较低，多以“条例”、“(试行)办法”、“(暂行)规定”、“(暂行)意见”等法律形式出现，甚至出现党政联合出台法律、制度的情形。为了提高纪检监察信访制度的法律权威性，应该在宪法精神的指导下，提高有关法律法规的位阶，如《信访条例》应升格为《信访法》，同时，将党内法规中较成熟的制度上升为国家法律法规。此外，应对纪检监察信访工作功能拓展为组织协调、监督检查、责任追究、权力救济、维护稳定局面，以及针对纪检监察信访内容的变化，抓紧新法的制定工作，如规范群体访、越级访、终极处置后的接访处理等；修改、拓宽现行诉讼制度，如大规模拓展行政复议和行政诉讼的受案范围，加快公益诉讼制度建设，完善集团诉讼制度，甚至加大三大诉讼审级，建立人大代表接访制度，减轻纪检监察信访举报压力。
(四)创新体制机制，提高纪检监察信访举报工作规范化程度
亚里士多德曾经说过：“法治应包含两重含义：一成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”②徒法不足以自行。健全的法律制度还需要配套的与时俱进的体制机制，才能够保证纪检监察信访工作的法方向。江苏省率先创新的以泰州市党政干部“下访”、南通市“五基两翼机制”、淮安市“信访直通车”为代表的“纪检监察信访工作大格局机制”，综合运用信、访、电、网四大信访举报渠道，本着方便、高效、合力的原则，使信访呈情、举报与行政救济、司法救济实现有机对接，提高了纪检监察信访工作的科学化、规范化、法制化水平，具示范意义。
同时，要认真贯彻落实《信访条例》和《关于依纪依法规范纪检监察信访举报工作的若干意见》等纪检监察信访法律规定，完善科学规范的处理程序。要建立健全并严格执行信访举报工作责任制，把责任落实到单位、落实到人；健全、完善首访责任制，减少推诿扯皮，提高解决问题的效率；建立健全集体访应急处理机制和处理重大集体访协调机制，加强协调配合，形成解决问题的合力。
纪检监察信访举报工作规范性缺失问题，既有纪检监察机关方面工作的完善度不高的因素，也与信访人依法信访举报意识的缺乏有关。健全宣传教育制度，引导群众依法有序开展信访举报，可以提高纪检监察信访举报工作的规范性。运用广播、电视、报刊、举报网站等媒介及各方面的宣传阵地大力宣传《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》、《监察机关举报工作办法》和《信访条例》等依法信访的知识。信访人既有检举、控告、申诉等权利，也有举证的义务。反映问题要以事实为依据，切忌“大帽子、小问题”，检举、控告时线索应尽量具体，应写明违纪问题的时间、地点、人物、事件、起因等内容，以便于信访问题的调查核实。要把信访法制宣传与接访和回访工作结合起来，对违反程序来信来访的，要从法律、政策的角度指明正确的途径和方式。要教育广大党员干部做依法信访的带头人，维护信访工作的正常秩序。对违反信访法规、严重扰乱信访秩序的行为，接访人员要耐心疏导，同时向反映人出示上访须知以及相关法规、条例，教育上访者既要正确行使权利，又要履行义务。引导信访举报人以理性的方式表达利益要求，解决利益矛盾，更多地通过行政复议、司法诉讼等法定程序维护自己的合法权益。要帮助群众正确理解参与信访活动的有关纪律要求，引导他们有序信访。要严肃查处违法信访行为，对于严重影响党政机关工作秩序和社会秩序的，要协助公安机关依法处理。为此，应由中央纪委、监察部联合制定、颁发《纪检监察信访举报制度与知识教育实施意见》，规定教育的内容、途径、方法、责任和检查等。
注释：
①中央纪委监察部宣教室：《纪检监察信访教程》，中国方正出版社2002年版，第19～27页。
②亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1983年版，第199页。