新加坡好政府实践的社会学解读，本文主要内容关键词为：新加坡论文,社会学论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新加坡快速的经济发展令人瞩目，但它的一些做法也引起了人们的争论。为了保证政府官员的廉洁，新加坡一方面制定了公务员高薪制度，给予公务员高薪，另一方面则制定了严厉的公务员品德考核制度和反贪污法，从纪律和法律方面对公务员的私人活动规定了严格限制，对官员的违法行为规定了严厉的惩罚措施。新加坡制定这些措施的法理依据何在？如何评价其做法？其存在的问题是什么？本文试图从法律社会学的角度，即把新加坡好政府的做法作为一种权力控制制度，对这些问题展开思考，分析其得失。
一、新加坡好政府的核心是廉洁高效
什么是好政府？李光耀先生认为，价值观不同，标准也不同。“身为一个具有中华文化背景的亚洲人，我的价值观是政府必须廉洁有效，能够保护人民，让每一个人都有机会在一个稳定和有秩序的社会里取得进步，并且能够在这样的一个社会里过美好的生活，培育孩子，使他们取得更好的表现。”[1](P574)从李光耀先生关于好政府的阐述可以看出，好政府的核心特征就是“廉洁有效”。为此，新加坡主要采取了以下做法：
一、公务员高薪制。为了能够网罗一流人才，减少公务员贪污的可能性，新加坡制定了给予公务员高薪的制度。这里所谓的高薪，可以从两个方面理解，一是与各国的公务员相比，新加坡公务员的薪金是最高的；二是与本国的制造业雇员相比，新加坡公务员的薪酬是其制造业雇员平均薪酬的几十倍，远远高于世界主要国家的平均数。[2](P515)
二、领导人选拔制度。具体做法是，新加坡领导人先根据能力标准从各界挑选精英，其次是请专家作心理测试，根据测试结果淘汰明显不适当的人选；第三是对候选人的能力进一步考核，即将候选人的能力分为分析力、想象力和务实感三个具体方面进行分别打分，对能力不相上下的人员进行准确排名。最后是推举他们做党在大选中的候选人，通过竞选进一步选拔，最终确定新一代的领袖。[3](P616-619)
三、严密的反贪制度。为了防止和惩罚公务员的贪污受贿行为，新加坡制定了一套严格的限制制度，这表现为对公务员接受“报酬”的广泛规定和对贪污受贿官员的严厉惩处。在新加坡防止和查处公务员犯罪的规定方面最有特色的是对公务员的品德考核与行为跟踪和赋予了反贪局许多特殊的权力。根据新加坡的品德考核制度，工作人员必须随身携带日记本，并将自己的活动随时记录下来，在每星期一上班时将日记本交给主管官员检查；主管官员如发现记录有疑问，应自动将该项记录送交反贪局进行审查核实；如主管官员疏忽或有疑问而不报，而其属下被查实有贪污违纪行为，则主管官员要受到一定的制裁。为了对公务员的品德记录进行核实，反贪局有权对所有政府工作人员进行行为跟踪，必要时可采取秘密拍摄等方式收集证据。为了调查公务员的贪污受贿行为，新加坡法律赋予了反贪局许多特权，主要有(1)反贪污局局长和特别调查员可以不用逮捕证逮捕任何涉嫌贪污受贿的人；(2)局长或特别调查员无需公诉人的命令，也可行使刑事诉讼法所赋予的一切或任何有关警方调查的特别权力调查贪污受贿罪。(3)有权入屋搜查，没收被认为是赃物或其他罪证的任何银行存款、股票或银行保管箱的财物；特别调查员或级别不低于监察员的警官如果认为有必要，可以不持搜捕令随时进行搜查；(4)有权进入各部门、机构，要求官员、雇员及其他任何人提供所需的任何内部资料、材料；(5)有权要求涉嫌贪污受贿者讲清其收入来源，有权将涉嫌者提交审判。[4](P372)
从以上的介绍可以看出，作为一种制度新加坡“好政府”做法的最主要的特点是公务员高薪制、领导人选拔制和对公务员的行为跟踪制。
二、新加坡好政府的法律社会学实践
如何看待新加坡为建设好政府所采取的措施？角度不同，结论也不同。本文试从法律社会学的角度对这一问题进行分析。法律社会学有时也被称为社会学法学，是现代西方法理学中与新自然法学、新分析实证主义法学鼎肩而立的三个主要流派之一，其主要特点是以社会学观点和方法研究法律的实行、功能和效果。
西方法律社会学的权威罗斯柯·庞德(Roscoe Pound,1870-1964)认为，法律就是“一种制度，它是依照一批在司法和行政过程中运用权威性法令(precept)来实施的、高度专门形式的社会控制”。[5](P299)法律这种专门的控制形式之所以需要，是由于人类本性中存在着冲突和现代社会的复杂性。庞德认为，人类受双重性的支配，一方面，人是社会动物，天生有合作的倾向；另一方面，人又是个体的，有着形形色色的欲念、要求。由此生出两类矛盾。第一，个人的欲求无限，满足它们的手段却很有限，因此人们欲求的重叠与冲突便势所难免。此时，如果没有相应的社会控制把这些纷杂、矛盾的要求纳入到秩序的框架之中，那么每个人的愿望无以满足，人们赖以生存的社会也难以维持下去。“第二，人类的双重本性之间也有矛盾。在人的社会性与个体主张之间，过于偏重任何一方都会阻碍文明的成长。”[6](P211)
依据法律社会学的理论，新加坡通过一系列的保证政府廉洁和高效的制度实际上是一种社会控制制度，更具体地讲，是一种权力控制制度。它控制的是公民个人与国家政府之间的关系，即通过对政府官员权力的制度限制，来保证普通公民的权利不受侵害。新加坡之所以能够提出和建立这样一套具有特色的权力控制制度是与新加坡领导人所持有的法律社会学观点分不开的。这表现在以下几个方面：
第一，破除对民主与人权原则的迷信。李光耀指出：“法律原则谈的是人身保护、自由、集会结社、表达意见、和平示威的权利，这些观念都源于法国大革命，后来在维多利亚时代的英国修订改进。但如今全世界都对这些权利设有限制，因为若不分青红皂白地实践理想，将会毁灭原有的社会。法律制度面临的真正考验，不在于它的理想是否伟大壮阔，而在于它是否能厘清人与人、人与政府的关系，维系秩序与正义。”[7](P208)“一个国家如果想在经济上取得增长和进步，它需要的是稳定和一个诚实、有效、肯为人民谋福利的好政府。不管理论和学说有多吸引人，听起来也很像合乎逻辑，但是好的政府绝不能因此而受到束缚。”[8](P570)
第二，从新加坡的自然情况与社会情况出发。从自然方面讲，新加坡是一个岛国，没有什么自然资源，又是一个完全对外开放的国家。它要生存和发展就必须对外部世界的变化迅速做出反应，因为它经不起国会在一件事情上旷日持久的争辩和讨论，因此这就要求必须有一个由精英组成的英明的政府迅速做出决策。从社会方面讲，新加坡是一个多种族、多文化的社会，如果实行西方式的民主制度，一些人就可能利用民族矛盾挑起事端，可能使社会瓦解。对此新加坡领导人具有很强的危机意识。李光耀指出：“新加坡只有一个机会，那就是不断往上爬，加紧努力些，更有纪律些，来踏上经济的阶梯。如果你放松些，你不会掉到软垫上，而是又冷又硬的水泥上，粉身碎骨……”。[9](P70)
第三，诚实看待政治。新加坡领导人既把政治看作是一种事业，也看作是一种职业。当国家处于危难之时，政治主要是作为一项事业召唤着人们投身于其中，而当国家处于稳定之时，政治必须作为一种职业付给人们应有的报酬。
第四，诚实看待人性。所谓人性，简单说来就是指人的欲求。现实中的人性是复杂的。具体的人性因人而异，也因环境和时代的不同而不同，但物质的欲求在大多数情况下是决定人们行为的主要动机。对现实中复杂的人性，新加坡领导人采取了诚实的态度，这表现在以下两个方面：首先，理解和承认人对物质追求的正当性。1985年，当大法官、总检察长和法官职位即将出现空缺时，李光耀先生曾和10多名律师会谈，希望他们能递补空缺。但由于这些职位的薪金远远低于律师的收入，他们都不想出来递补这些职位。李光耀对此感到十分理解。他说：“这是个很简单的人性问题。”[10](P484)当有人提出将部长和常任秘书的薪金与私人企业高级管理人员的薪金进行比较和挂钩是错误的时候，李光耀反问到：“我们的思维是否完全不同，难道一个不必吃、不必生活、不必把孩子送去念大学，另一个就需要？你是否生于不同时代，一个在公元前一个在公元后？”。[11](P484)不仅国家公务员有着常人的欲望，他们的家人也一样。因此李光耀指出，要劝说才俊参政时，连他的妻子也要能被劝服。部长的妻子也是普通人，她们也像同辈的妻子与子女那样，有着一般人的期望。参政意味着牺牲一定意义的家庭生活。那不仅仅是钱，而且也是时间、隐私和一起度假的闲暇。
第五，以变化的眼光看待人性，不同的时代决定人们从政行为的动机不同。革命斗争年代决定人们从政的是一种信念和使命感。李光耀认为，新加坡第一代领导人（包括他自己）是“出于信念的激情才投身于政治活动的”，[12](P519)为了在赢得新加坡独立的斗争中生存，他们准备牺牲一切物质利益。并认为，如果再出现这样的局面，即当一场革命进行、全体人民的命运取决于少数人的行动时，一些新加坡人会再度挺身而出应付紧急事变。但在和平建设的年代，应该把经济动机看作是人们从政的一个重要因素。李光耀认为：“如果我现在只有32岁，我可能会觉得出来竞选会不值得”。他说：“何必呢？为什么要去面对及设法满足要求很高而又并不领情，并对样样东西都不满意的年轻一代呢？为什么不要当一名执业律师，专门处理公司业务，再加上一门能够向亚细安、缅甸、越南和中国等蓬勃发展的区域扩大业务的生意呢？这将是完美和多姿多彩的生活”。[13](P521)因此他认为，虽然新加坡需要有献身精神的部长，但在新的社会环境下，人们不能要求他们像特丽莎修女那样做出牺牲。为国牺牲的精神必须以新加坡的现实环境来看待，现实的环境就是新加坡从一个落后的第三世界国家经过迅速发展在几十年的时间成为了一个发达的第一世界国家。为了适应环境的变化，就必须不断调整公务员薪金。正是在以上思想认识的基础上，新加坡制定了其富有特色的预防型权力控制制度。
从以上的介绍和分析可以看出，新加坡领导人之所以能够提出和建立其特色的权力控制制度，是与其所持的法律社会学观点分不开的。新加坡领导人强调秩序先于法律，好政府比民主和人权原则更重要，人民的福祉是好政府的宗旨；诚实地看待政治和人性，以市场收入为标准，制定了公务员高薪计算公式，这些都可以看作是法律社会学理念与观点的具体化，因而是对法律社会学理论的一种发展。
三、新加坡好政府的权力控制制度
法律社会学认为，法律作为一种对社会利益冲突进行控制的手段，可以以以下三个尺度对其进行衡量和评价：一是经验的尺度，即看法律是否有利于消灭和减少冲突，有益于文明；二是理性的方法；三是法律权威的观念。依据庞德法律社会学所提出的三个衡量尺度，本文认为新加坡好政府可以说取得了巨大的成功。
首先，新加坡好政府以较小的成本领导新加坡取得了经济发展的成功。1959年新加坡的人均国内生产总值为400美元，到1999年新加坡人均国内生产总值已经达到22000美元，跻身于世界发达国家。”[14]新加坡的成功是在较低的政府运作成本下取得的。2000年新加坡总理吴作栋在为新加坡部长薪金作辩护时举了这样一些对比数字，说明了这种成本是如何之低。如果新加坡政府领导得好，经济每增长1%，那么国内生产总值就增加14亿元，而调整后部长的薪金总额也不过是3400万元，占1999年国内生产总值1440亿元的0.024%，平均每个新加坡人11元。[15](P563)而新加坡从1959年人民行动党执政到1995年，年平均经济增长率约为10%。这也就是说，新加坡人民只以很小的代价就获得了一个好政府，即虽然新加坡给予了公务员高薪，但相对于新加坡的经济发展来说，这种成本是很小的。此外，高薪还有助于减少公务员的职务犯罪，为社会提供更高效的服务。因此依照法律社会学的第一个衡量标准，作为一种控制制度，新加坡好政府是成功的。这种成功还在于它为落后的发展中国家树立了一个榜样，它以实践证明了即使不采用西方的民主人权模式，照样可以取得成功，因而从人类文明发展的角度，其也具有积极的价值。
其次，依照理性的标准衡量，新加坡也是成功的。这表现在新加坡人和世界相关机构对新加坡政府具有很强的信心。所谓理性的衡量标准，依据庞德的法律社会学理论，“即依照特定时空的法律假说对新的主张加以评判，包括他们划定的界限，调整的与其他利益之间的关系等”。这些假说是“由人类社会经验中总结出来的文明社会的一般条件，是由经验考验过的理性”。[16](P211)庞德依据以往的历史先后共提出了8个法律命题，这8个基本命题可以归结为一点，即普通公民对政府的信心，这是因为，这8个基本命题的成立都需要政府力量的支撑。如果没有一个好的政府制定相应的法律并能公正司法，这8个命题都是难以成立的。因此普通公民对政府的信心是衡量政府法律控制成功与否的一个标尺。
表1：对政府信心的问卷调查
同意 保留
不同意
对政府的信心政府时刻都在寻找最好的方法办事
78 16 6
政府有治国的能力 88
9 3
政府坚决履行为人民服务的承诺
83 13 4
为了国家的利益政府在政治上 78 18 4
有决心实行不受欢迎的政策
资料来源：1998年6月20新加坡《联合早报》，转引自吕元礼：《亚洲价值观：新加坡政治的诠释》，江西人民出版社，2002年6月第1版，第437页。
表2：新加坡对司法制度的调查
同意／有效
不论语言、宗教、种族与 97%
社会阶层，法庭都公平地执行司法任务
对法庭执行法律、维护社会公正有信心93.3%
法庭遵从法律，独立地执行司法任务 95.5%
司法制度有效维护法纪与社会秩序94.6%
人们服从法庭判决 95.9%
公众多数在法庭解决纠纷，而非私自处理 76.3%
公众纠纷能够有效与及时解决89.9%
法庭判决对其他有意犯罪者起警戒效用 93%
资料来源：1998年8月6日新加坡《联合早报》，转引自吕元礼：《亚洲价值观：新加坡政治的诠释》，第566页。
以上两组调查数据表明，新加坡普通公民普遍地对政府的法律控制抱有很强的信心。不仅新加坡人对新加坡好政府表示了很强的信心，世界相关机构对新加坡好政府也给予了很高的评价。新加坡在权威的瑞士国际管理与发展研究院出版的《世界竞争力年报》政府竞争力排名中名列前茅，就是一个很有说服力的证据。
第三，新加坡的权力控制制度也是符合传统的、权威的观念的。庞德法律社会学提出的评价法律控制的第三个尺度是“关于社会秩序从而也是关于法律秩序的一种公认的、传统的权威观念”，所谓的权威观念也即人们的理想的社会图景。庞德从人类文明演进的高度提出了两种图景：一是17～19世纪强调个人权利与个人竞争的图景，另一种是从那以后逐渐崛起的强调社会秩序与合作的图景。[17](P248)依据这一标准，新加坡从自己的国情出发，其好政府实践突出强调社会的稳定和秩序，可以说是符合法律文明的发展潮流的。
通过以上的分析可以看出，新加坡之所以能够取得成功，关键是新加坡领导人从自己的国情和具体的人性出发建立了一套严格的权力控制制度，保证了一个廉洁高效的政府。这套制度之所以能够在新加坡得到很好地执行，是因为这套制度是建立在科学的基础之上的，充分考虑了具体的人性。这里所谓的科学就是指通过试验获得事物因果关系的方法。人性即人的具体需求。趋利避害是人的本性。这种人性体现在现实生活中，就是追求物质享受和心理满足，害怕受到惩罚和生活无保障。新加坡的控权制度之所以行得通就是因为考虑了这一具体的人性。而严格的反贪制度，则使得公务员不能贪，也不敢贪。也正是因为如此，新加坡才保证了其政府的廉洁和高效。从自己的国情和实际的经验出发，从具体的人性出发，而不是从抽象的原则出发，制定有效的权力控制制度，这可以看作是新加坡成功所给予我们的最主要的启示。
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