实施“国家体育服务基本标准”面临的困境与建议_社会体育指导员论文

体育服务国家基本标准实施的难点预期及建议，本文主要内容关键词为：难点论文,建议论文,标准论文,国家论文,体育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      修回日期：2014-08-19

      中图分类号：G80-05 文献标识码：A 文章编号：1000-520X(2014)10-00010-04

      2012年国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(简称《规划》)，是新中国成立以来在基本公共服务领域首次编制的国家级专项规划，确定了基本公共服务的领域，共44类80个基本公共服务项目，公共文化体育被纳入其中，就“十二五”时期体育场馆开放和全民健身免费服务的内容给予了标准性规定。虽然《规划》仅对群众体育领域上述两项内容的保障性标准采用定性描述的方式予以规定，缺乏具体的量化指标，但是对于我国体育基本公共服务向标准化的迈进而言，不乏里程碑式的意义。2013年，国家体育总局刘鹏局长在全国群众体育工作会议上明确提出，要认真学习、宣传和贯彻落实《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出的体育服务国家基本标准[1]。实事求是地来看，《规划》提出的体育服务国家基本标准，无论是在理论层面，还是在实践操作层面，均尚存诸多问题。然而，现今学术界对体育服务国家标准的研究尚不多见，这诚然不利于体育服务国家基本标准的理论与实践推进。无疑，分析体育服务国家基本标准理论储备上的不足、预期其实施中的难点问题，对当前及今后我国体育服务国家基本标准的完善及其施行，显得迫切而必要。

      1 体育服务国家基本标准颁发的意义

      十二届全国人大二次会议政府工作报告中，李克强总理提出，要“促进基本公共文化服务标准化均等化。发展全民健身、竞技体育和体育产业”[2]。《规划》中指出：“经过努力，‘十二五’时期覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善，推进基本公共服务均等化取得明显进展；到2020年实现全面建设小康社会奋斗目标时，基本公共服务体系比较健全，城乡区域间基本公共服务差距明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化”[1]。可见，《规划》的出台及其对群众体育领域体育场馆开放和全民健身免费服务的标准性规定，可谓切中时弊，具有重要的战略前瞻性和现实意义。尤其是相对于我国已有的相关政策规划，如1995年颁发的《全民健身计划纲要》、2011年颁布的《全民健身计划(2011-2015年)》等而言，《规划》对体育服务国家基本标准予以明确提出，迄今尚属首次。体育服务国家基本标准从无到有的跨越，不仅标志着我国体育基本公共服务将日益规范化、标准化，还为体育基本公共服务的实践发展提出了操作性要求。因此，《规划》提出的体育服务国家基本标准，在一定意义上具有重要的理论价值和实践指导作用。

      2 体育服务国家基本标准执行的难点预期

      2.1 理论储备上的不足

      2.1.1 《规划》中体育服务国家基本标准自身不够完善

      《规划》第十章公共文化体育部分，要求推进全民健身公共服务体系建设。从其内容构架来看，是按照服务项目、服务对象、保障标准、支出责任、覆盖水平5个方面进行设计，既体现了公民权利，又突出了政府责任。其中，体育服务国家基本标准将重点任务放在“群众体育”，服务对象为“城乡居民”，将群众体育服务项目划分为“体育场馆开放”和“全民健身服务”。虽然《规划》制定的体育服务国家基本标准对发展我国公共体育服务事业具有重要的理论与实践推动作用，但是从其标准的具体内容来看(见表1)，缺乏具体的实施细则和量化标准，难免导致体育服务国家基本标准被束之高阁。一方面，体育服务国家基本标准的细化程度不够。例如，服务对象中城乡居民一词过于笼统，尽管随着国家城镇化战略和公共服务均等化的推进，城乡二元经济社会结构逐渐由分立趋向于融合，但是城乡已有的公共体育服务基础及未来的发展差异却不可同一而论。农村居民的公共体育服务需求及其现有条件不同于城市居民，其保障标准也理应不同，标准的不细化将导致“一刀切”或“眉毛胡子一把抓”的现象。另一方面，体育服务国家基本标准的可操作性不强。现有标准既尚未考虑我国城乡之间的差异、民族之间的差异、地域的差异等，提出区别对待的实施办法，也未对支出责任中各级政府的责权予以明确规定，其可操作性还有待加强。

      

      2.1.2 体育服务国家基本标准缺乏前期相关理论支撑与借鉴

      虽然目前有关体育公共服务的研究日渐增多，但是文献检索发现，针对体育公共服务标准化的研究尚不多见，直接导致体育公共服务标准化理论储备的乏力。在屈指可数的研究中，有学者认为公共体育服务标准化是将标准化的原则和方法运用到体育公共服务领域，通过对体育公共服务制定标准并付诸实施，达到服务质量目标化，服务方法规范化，服务过程程序化，从而获得最佳服务秩序和社会效益的过程。不可否认，上述对体育公共服务标准化问题做出的探索性研究，在一定程度上丰富了体育公共服务的研究成果，并开启了新的研究视域。然而，囿于体育公共服务标准化理论储备不足，导致现有的体育服务国家标准在很大程度上体现为一种“指导性规定意见”，还难以称其为严格意义上的标准。因此，亟待对现有的体育服务国家基本标准予以修订完善。

      2.2 实施中的实践困境

      2.2.1 场馆(场地)设施不足

      体育场馆设施是开展体育公共服务的物质载体和基本保障。从体育服务国家基本标准对“体育场馆开放”这一服务项目的要求来看(见表1)，标准中所言的“有条件”和“由地方政府制定”弹性较大，没有制定具体翔实的标准，同时要求可供使用的公共体育场地(含学校体育场地)占全国体育场地总数比率达到53%左右。从某种程度上而言，这一弹性规定在很大程度上与我国体育场馆设施相对短缺不无关系。随着我国体育公共服务建设的日益推进，虽然现今公共体育场馆设施建设无论从数量、质量，还是从种类上来看都有所提高，但是与其日益高涨的健身需求相比，仍然存在着供给严重不足、覆盖水平较低的问题。据第五次全国体育场地普查数据公报，我国人均体育场地面积仅为1.03平方米，平均每万人拥有体育场地6.58个，较之美国、日本等发达国家每万人享有200多个体育场地的状况，其差距甚远。不言而喻，体育场馆设施短缺必将对体育服务国家基本标准的施行造成严重影响。此外，现有体育场地设施还存在着地域分布不均衡和城乡二元差异等问题。例如第五次全国体育场地普查数据公报显示，分布在乡(镇)村的体育场地仅占8.18%。尽管近年来“农民体育健身工程”等惠民体育工程的实施，使得农村体育场地设施建设取得了巨大发展，但如果现有的农村体育场地设施数量一旦“人均化”和“被平均”，其尴尬窘境可想而知。不可否认，农村体育场地设施建设相对滞后，在很大程度上将加重我国公共体育设施建设短缺的困境，成为我国体育服务国家基本标准施行中的一大掣肘。

      2.2.2 人员队伍缺乏

      体育服务国家基本标准中包含向居民提供全民健身服务，要求居民免费享有健身技能指导和获取科学健身知识等服务，并要求经常参加体育锻炼人数比率达到32%以上的覆盖水平(见表1)。可见，为了完善体育公共服务体系，从标准的执行来看，必须建设高素质的体育公共服务健身指导队伍——即社会体育指导员。社会体育指导员不仅在实践中发挥着体育指导的主力军作用，还参与社会体育管理的任务，是公共体育活动的主导力量。然而，目前我国社会体育指导员队伍乏力将成为体育服务国家基本标准实施的一大难题。一方面，我国社会体育指导员总体存量不足。据2003年数据显示我国社会体育指导员32万人左右，2008年达到43万人左右，截止到2011年，我国社会体育指导员数量总计已达65万人，就其总量而言，无疑出色地完成了《全民健身计划》中“十一五”期间社会体育指导员65万人次的目标。但是，我国社会体育指导员还存在相对比例低和总量不足的问题。2011年我国人均社会指导员的比例达到1∶2000，较之日本，其1994年社会体育指导员与人口的比例已达1∶2000[3]，足见我国社会体育指导员的发展还相对缓慢。另一方面，社会体育指导员队伍的层次水平有待提高。诚如2013年全国群众体育工作会议上国家体育总局群体司司长刘国永同志所言，“社会体育指导员队伍建设重培训轻管理，重数量轻质量，上岗率低，对群众进行科学健身指导的力量薄弱”[4]。因此，只有打造高水平的社会体育指导员队伍，才能保障体育服务国家基本标准高质量地实施，为标准的有效执行保驾护航。

      2.2.3 公共财政保障不足

      公共财政的职能主要是满足社会的公共需要，对市场经济进行宏观调控，促进社会公平[5]。体育服务国家基本标准要求所提供的体育基本公共服务由中央和地方财政共同承担：地方政府负责，中央财政适当补助(见表1)。不难发现，体育服务国家基本标准中对支出责任的划分仅做出了相应的定性描述，并未对公共财政的划分做出具体翔实的规定，这势必导致标准施行中的支出责任划分不清。而这与基层财力公共体育服务支出能力相对不足不无关系。据不完全统计，长三角地区公共财政支出的群众体育事业经费只占公共财政体育事业费的3.2%，政府保障居民享有基本的体育服务经费严重短缺。长三角地区尚且如此，对于中西部地方的基层政府而言，对体育基本公共服务的支出能力则更为有限。此外，囿于计划经济时期形成的以条块分割为特征的行政管理体制仍未发生根本性的变化，中央与地方形成的“财权层层向上移，事权层层向下转”的格局在现今国家管理体制改革的背景下也尚未有效转变。对于地方政府，尤其是基层县乡二级政府，其对公共体育财政的投入往往显得心有余而力不足。在目前体育服务国家基本标准对中央及地方政府责权划分尚且不清的情况下，更需警惕的乃是政府行政管理中的“踢皮球”现象，即在保障居民体育基本公共服务需求的投入上，各级政府之间产生互相推卸责任的行为，均不愿意把有限的资金投入到经济和社会效益难以彰显的体育基本公共服务领域。可见，体育服务国家基本标准还尚需明确划分各级政府的支出比例及承担的责权。

      2.2.4 绩效评估乏力

      绩效评估是对政府部门的工作效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意度的分析和评议，对其管理过程中的投入产出反映出的绩效进行评定和划分等级[6]。体育公共服务的绩效评估作为我国体育公共服务体系建设的有机组成部分，对于明晰各级政府的体育公共服务职能、强化各级政府体育公共服务的责任意识、评价体育服务国家基本标准的执行结果和效果、促进体育服务国家基本标准不折不扣地施行等均具有重要的推动作用。然而，就目前制定的体育服务国家基本标准来看，绩效评估在标准内容的设计中尚处于真空地带，对于保障标准如何落实、落实到什么程度、如何评价等尚缺乏具体规定，这难免导致标准在后期施行中的随意性和不确定性。因此，亟待将绩效评估的标准和办法纳入体育服务国家基本标准的内容中，这亦是保障体育服务国家基本标准有效执行的必然诉求。

      3 促进体育服务国家基本标准完善及实施的建议

      3.1 加强体育服务标准化理论研究，完善体育服务国家基本标准

      理论既来源于实践，也应超前于实践。体育服务国家基本标准的颁发，标志着我国体育服务标准化道路的开启。尽管体育服务标准化的实践才刚刚起步，且仅局限于体育基本公共服务领域，但是其仍然需要标准化理论的指导。目前体育服务标准化相关理论研究几近阙如的状况亟待改变，加强对体育服务标准化理论的相关研究，业已成为未来体育服务标准化实践发展的要求之使然。无疑，对体育服务标准化研究的代表性成就乃是制定出较为完善的体育服务国家(基本)标准。目前所颁发的体育服务国家基本标准，还需根据不同地区体育基本公共服务的现有水平、经济状况和居民需求，有针对性地对体育服务国家基本标准进行细化，并制定具有特色化、本土化的体育基本公共服务标准，尽量避免出现“一刀切”或“眉毛胡子一把抓”的现象。在体育服务国家基本标准的完善中，既要开展全面深入的调研，也应广泛倾听学者和专家的意见，尤其要注重对现有标准予以细化，增强体育服务国家基本标准的可操作性。

      3.2 加大人财物投入力度，规范政府的财政支出责权

      人财物是实施体育服务国家基本标准的保障，犹如体育服务国家基本标准执行中的“三驾马车”。首先，在人力方面，针对体育服务国家基本标准中对全民健身指导服务的要求，当务之急是要提高我国社会体育指导员的数量和服务质量，加大各级社会体育指导人才培养的规模，提升全民健身社会体育指导员的人均比例及其科学化指导水平。其次，在财力方面，由于基本公共服务必须由各级政府承担，因此首先要明确、规范各级政府的财政支出责权，并不断加大政府的投入力度。最后，在物力方面，针对体育服务国家基本标准中对体育场馆开放服务的要求，要进一步加强体育场地设施建设，尤其是要利用体育彩票公益金优先扶持和发展农村及落后地区的体育公共服务场地设施。只有建立了充足、便民、利民的体育公共服务场地设施，才能实现有效的开放。

      3.3 及时评估体育服务国家基本标准实施的效果，建立绩效评估机制

      为了保证体育服务国家基本标准的有效开展，发现体育服务国家基本标准实施中的问题，完善改进体育服务国家基本标准的实施规划，目前亟须制定体育服务国家基本标准实施的评价办法，及时评估体育服务国家基本标准实施的实际效果，逐步建立绩效评估机制。笔者认为，体育服务国家基本标准的绩效评估可以就如下几个主要内容来开展：一是各级政府在体育服务国家基本标准实施中的职能履行情况，尤其是各级政府的财政支出力度是否满足相应要求；二是体育服务国家标准中规定的内容，是否按照预期目标不折不扣地予以实现；三是从广大城乡居民的角度，考察其对体育服务国家基本标准实施后的满意度。此外，还应充分发挥新闻媒介的舆论导向和监督作用，使其成为体育服务国家基本标准实施中的“助推器”。

      4 结语

      随着《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的出台，体育服务国家基本标准的施行及其完善问题，无疑应成为体育学界予以关注和探究的重大理论与实践问题。对于广大体育学人而言，致力于体育服务国家基本标准的相关研究，乃体育理论研究者的历史责任之使然。当前体育服务国家基本标准理论储备上的不足、实践实施中的困境，不可否认有其客观必然性。然而，国家施行体育服务国家基本标准的战略部署不可逆转，其实践推进亦时不我待。因此，亟待加强对体育服务国家标准相关问题的研究，以有益于体育服务国家基本标准的完善和实施。

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