德国高技术战略的制定实施过程及启示
陈 佳，孔令瑶
（北京林业大学人文社会科学学院，北京 100083）
摘 要： 高技术战略的制定实施提升了德国在全球竞争中的领先地位，并形成了相对稳定的管理模式与运作机制。本文系统梳理德国高技术战略的发展演变，描述治理结构，总结高技术战略制定与实施的过程和特征，为我国科技发展规划编制和组织实施提供借鉴与参考。
关键词： 德国；高技术战略；治理结构；方案制定；专业机构
当今世界，创新是引领经济与社会发展的第一动力，科技创新质量日益成为促进国家经济持续增长、增强国际竞争力和提高社会福利的关键因素。为了提高科技创新能力和水平，主要发达国家纷纷把制定与组织实施科技创新发展战略作为引导科技创新发展方向、抢占科技制高点的主要手段。
（64）小睫毛苔 Blepharostoma minus Horil.李粉霞等（2011）；余夏君等（2018）
德国是典型的创新型国家，较早通过制定实施国家科技发展战略确立科技创新发展方向、提升科技创新竞争力。高技术战略（High-Tech Strategy，HTS）是德国联邦政府制定的综合性国家科技发展战略，其首要目标就是通过创新来增强德国的竞争力。2006年以来，高技术战略的目标与重点领域经历了4次变革，紧密结合科技创新前沿和社会发展需求，整合并增加了研发投入，研发强度从2006年的2.46%上升到2017年的3.02%，超过了美国和欧盟成员国平均水平，并在全球创新指数（GII）排名榜中从2010年的第16位提升至2018年的列第9位[1,2]。高技术战略的制定实施提升了德国在全球竞争中的领先地位。
本世纪初，我国制定并组织实施了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》，突破关键核心技术、引领社会全面发展。新一轮中长期科技规划和“十四五”科技规划的研究和编制工作也相继进入议程，着眼于全球新一轮科技革命和产业变革的战略方向，构建科技创新战略布局。本文将系统梳理德国高技术战略的发展演变，描述其治理结构，总结高技术战略制定与实施的过程和特征，为我国实施创新驱动发展战略、编制科技发展规划提供借鉴与参考。
1 高技术战略的演变与发展
德国政府非常注重战略与规划对创新活动的宏观引领，形成以“高技术战略”统领国家科技发展的理念和实践机制。2006年以来，德国政府预判科技创新前沿与经济社会发展需求，相继出台4份高技术战略（如表1所示），形成相对连续、稳步推进的科技创新发展战略体系，组织实施跨部门、多领域的研究与创新活动。
高技术战略是德国实现国家战略目标的重要工具，制定实施过程与管理机制直接关系到目标的实现。下文将基于方案制定、预算编制、跨部门管理3个方面对高技术战略的制定与实施过程进行梳理、描述，找寻科技战略规划制定与实施的特点与经验。
表1 德国高技术战略的演变与发展
随着气候变暖、生态环境恶化等全球性挑战的日益严峻，德国联邦政府开始强调技术变革要解决社会问题，因此在2010年发布了《德国2020高技术战略》（2020 High-Tech Strategy for Germany：Idea，Innovation，Prosperity），该战略计划的重点从原先的17个单纯技术领域转移到关注“全球挑战、着眼未来和面向欧洲”的战略重点，并特别注重科学技术发展与社会需求的紧密结合，确立5大需求领域，大力支持战略性新兴技术发展，优化创新环境并加速创新成果的产业化[3]。
观察组53例中，显效25例（占47.17%），有效23例（占43.40%），无效5例（占9.43%），总有效率为90.57%；对照组53例中，显效19例（占35.85%），有效24例（占45.28%），无效10例（占18.87%），总有效率为81.13%，观察组明显优于对照组，两组效果比较，差异有统计学意义（P＜0.05）。
2010年以后，创新政策形成了面向可持续发展目标的新范式并进入了新阶段，开始更多地关注环境与社会的可持续创新，应对社会转型的变化与需求[4]。为实现把德国建设为世界领先的创新国家，联邦政府根据创新政策范式与目标的转变更新高技术战略的重点与领域。2014年颁布实施的《新高技术战略：为德国创新》（The New High-Tech Strategy： Innovations for Germany，NHTS）更加注重科技创新与和社会需求的结合，并将创新范围扩展到社会创新[5]。与之前的高技术战略相比，《新高技术战略》注重创新主体与行为的差异特征，形成以领域科技计划、政策引导类科技计划和专项科技计划3大类为主体的、层次清晰、重点突出的科技战略规划体系② 2014年《新高技术战略》中，领域计划包括信息通信技术、可持续经济和能源、创新工作环境、医学、交通、安全6类，政策引导类计划包括技术转移与知识产权保护、中小企业研发、区域创新集群、科技人才、国际合作5类，专项计划包括工业4.0、可再生资源替代石油、能源供给智能改造、开发可持续性交通、网络服务、网络身份安全识别、疾病预防和营养健康、个性化医疗、高龄人士自主生活以及碳中和、高效节能且适应气候的城市10个。 。在优先领域选择上，该战略延续了电动汽车、能源、健康、安全等技术领域，并将与“工业4.0”、数字化经济等相关的科技创新列为优先发展领域。
在航道建设方面，干支衔接、区域成网的高等级航道网基本建成。“一轴一网四线”（西江干线，珠江三角洲航道网，南北盘江—红水河、柳江—黔江、左江—右江、北江）航道主骨架效益突显。目前，珠江水系三级及以上航道已达2016公里，占航道通航总里程的1/8，规划的高等级航道达标率为86%。
2 高技术战略的治理结构
如图2所示，联邦教研部针对未来研究领域进行技术预见，内部召开多轮双边会谈，达成基本共识，确定下一步目标，并提出一个初步方案。随后，联邦教研部将聘请外部专家对初步方案开展决策咨询，讨论各自领域的计划或项目存在的问题，并对以往科技计划体系进行评估和回顾，重点分析未来研发需求与目前的科技计划体系之间的不匹配性。联邦教研部在充分考虑国家战略目标实现以及欧盟框架计划需求的基础上，形成高技术战略的草案，并召开部际会议深入讨论。为了提高国家战略与科技创新主体的耦合程度，联邦教研部将草案面向企业、各类协会联合会、研究学会、科研机构、社会各界知名人士等多方代表并展开对话，了解各方面研究情况与市场需求，针对未来重点支持领域等问题提出看法和建议[8]。在咨询与协商基础上，联邦教研部再次组织外部专家对未来可能出现的研发趋势进行预判，做出深度的情景分析（讨论不同情境下如何平衡不同主体的利益），最后在取得共识的前提下由联邦教研部汇总形成最终的高技术战略方案。
图1 德国高技术战略的管理结构
联邦政府强化高技术战略决策与管理的资源整合、部门协同。联邦教研部是科技主管部门，负责牵头起草高技术战略的草案，组织相关部门的部际讨论，最后上交联邦议会审议。联邦教研部主要负责高技术战略中的基础研究、生命科学和可持续发展等研究领域的科技计划编制。按照职能与领域分工，联邦经济与能源部主要负责创新政策和产业相关研究、能源和航空领域科学研究及中小企业研发资助计划，联邦农业部、交通部、环境部等均负责领域科技计划[7]。高技术战略的部分科技计划涉及多个交叉领域，这类计划则实行多部门联合编制、联合资助的方式，根据科技计划内容由相应部门负责组织协调。
高技术战略的决策层由德国联邦议会、联邦政府以及各相关部门组成。联邦议会是最高立法机构，负责统筹高技术战略的立法与预算审议工作；联邦政府是高技术战略的最高决策机构，承担决策与管理职能；联邦政府各部门中，教育研究部（以下简称教研部）负责牵头制定高技术战略草案，其他联邦部门则负责与其职能领域相关的计划方案编制。
2018年，高技术战略进入新的调整周期，《高技 术 战 略 2025》（High-Tech Strategy 2025，HTS 2025）以“面向人类发展的研究和创新”为主题，将科技创新与可持续发展和持续提升生活质量相结合，确定了3大行动领域和12个优先发展主题③ 2018年《高技术战略2025》的12个优先发展主题包括：健康和护理；可持续性、能源和气候；零排放智能化交通；安全；城市和乡村；经济和劳动力4.0；技术基础；专业人才基础；社会参与；促进知识转化；增强企业家精神；充分利用知识和创新网络。 ，并整合和增加联邦政府科技投入，以实现2025年研发强度3.5%的目标，进一步夯实德国科技创新的世界强国地位[6]。
德国高技术战略形成了完善的科研项目管理机构体系，依托具有专业知识和科研创新管理能力的专业化机构开展科技计划的组织与管理。德国主要科技计划专业化项目管理机构包括国家级项目管理机构和社会化专业管理机构两类。德国科学基金会作为国家级专业管理机构，是德国重要的科研资助和管理机构。2006年，德国科学基金会开始承担“德国大学卓越计划”的管理工作。社会化项目管理机构是德国科技计划管理的主体，主要包括依托科研机构建立的项目管理中心、咨询公司性质的项目管理机构和依托产业协会建立的项目管理机构3类[7]（如表2所示）。德国的专业化项目管理机构受到联邦或州政府部门委托，承担科技计划的具体管理工作，具体负责项目申报咨询、招标与遴选、项目经费拨款、项目监督与评估、成果转化等任务。
高技术战略的执行层涵盖了德国高等院校、科研机构、企业等主体，它们或独立或联合承担着高技术战略的各项科技计划的具体研发与项目执行。德国高等院校主要承担基础理论研究和部分应用研究、新技术开发，并在科研与创新人才方面发挥着非常重要的作用。公立科研机构是科技计划执行的重要力量。公立科研机构的研究经费主要来自联邦和州政府财政拨款，但在法律上这类机构都独立于政府，以“责任有限公司”“基金会”或“注册社会团体”形式出现，实行自主管理。企业是科技创新活动的主体，主要承担面向市场的研究与开发项目。德国的大企业往往更关注科技计划的重点项目，中小企业则通过成立联合研究协会的形式实现资源整合、集体攻关。
表2 德国主要科技计划专业化项目管理机构[7]
3 高技术战略的制定与实施
为了面对全球化的激烈竞争，确保德国国际竞争力和技术领先地位，德国联邦政府出台了第一个全国性、跨部门和跨领域的科技发展战略——《高技术战略》（High-Tech Strategy，HTS），聚焦了17个尖端技术创新发展领域① 2006年《德国高技术战略》的17个尖端技术创新发展领域主要包括：健康与医药技术、安全技术、植物技术、能源技术、环境技术、信息与通信技术、汽车与交通技术、航空技术、航天技术、海洋技术、服务技术、纳米技术、生物技术、微观系统工程技术、光学技术、材料技术、生产技术。 。在推进“高技术战略”的框架下，德国政府提出了“点燃创新”的目标，强调创新是高技术战略的重大指导方针，其核心在于将研发与创新有机地结合起来，全面打造德国高技术的整体优势，有效提升德国高技术的全球竞争力。
这里的环境不是指自然环境，是指高校在进行内部控制工作时会受到学校内部控制环境的影响。高校在进行内部控制时离不开良好的内部控制环境氛围，良好的内控环境会让高校的内部控制工作更加方便高效。而目前我国的大部分高校在进行内部控制时所面对的内部环境都是比较不完备的，内控工作环境不够独立，所受各方面的干扰较多，没有形成规范的内部管控机制，这就使得高校在进行内部管控时，得不到内部环境的有效支持。从而，使得高校在进行财务管理时无法有效做好财务风险管控。
3.1 方案制定：科学咨询与利益相关者参与并重
税收占我国财政收入的95%以上；在日本占91%；在英国占96%；在美国占98%，对经济调节、经济监督等作用重大。为确保税收监督机制有效运转，我国制定了一系列的法律法规，但由于立法层次差异，《财务监督法》等法律与财政税收现状出现脱轨。同时，监督机制体现出明显的强制力：税收监督立法滞后，税收监督法缺乏统一性、系统性，导致监督管理形式化；监督立法低层次，主题性不强，监督执法权威与成效差异大。
两人紧紧地缠在一起。良久，一杭抱起雪萤，钻进窝棚。窝棚里，拥挤地放着一张简易单人床。雪萤手里拿着那个手提包，躺在床上后，用脚把提包踢到了床的另一头。
德国高技术战略形成了相对稳定的管理模式与运作机制，为科技创新发展战略的动态调整和稳步推进奠定制度基础与支撑。高技术战略的治理结构由决策层、管理层和执行层组成，涵盖多个科技创新主体，治理结构层次清晰，分工明确，有效配置创新资源，以保障高技术战略的制定与实施（如图1所示）。
联邦政府在高技术战略方案形成过程中注重咨询和利益相关者的有效参与，既保证了战略方案的科学性、前沿性，也满足了创新主体的研发需求，为后续的组织实施提供了有效的保障。
图2 德国高技术战略的制定流程
3.2 预算编制：创新主体需求导向配置资源
高技术战略依托系列科技计划实施。德国政府对科技计划预算一般采用项目资助和机构资助两种资源配置方式。高技术战略项目资助预算纳入政府财政预算安排，需由议会审议，议会批准的预算经费由财政部拨付给联邦各部门[9]。德国联邦科技预算过程可分为编制与汇总、审计与修改、审议与决议3个阶段（如图3所示）。
图3 德国科技计划的预算编制程序
高技术战略方案确定后，联邦财政部下达预算编制的指示，各相关部门需在指定日期前将本部门科技支出需求上报财政部，经汇总形成联邦科技预算草案。随后，财政部将联邦预算草案提交联邦审计局，审计局对预算草案的合法性、合规性和经济效益性进行审计，财政部可与各相关部门协商进行预算草案修改，并提交联邦政府。联邦内阁通过后，联邦议会对预算草案进行审议，若无异议，议会批准预算草案，财政部向各联邦部门拨付预算款。
高技术战略预算编制采取自下而上的方式，以创新主体的研发需求为导向确立预算，以相关法律法规为依据审议预算，更能激发创新活力，提高财政资源配置的有效性。
3.3 计划管理：多部门协同监管
德国高技术战略以创新活动的领域与主题为政策制定的出发点，形成了涵盖领域计划、政策引导类计划和专项计划的科技计划体系。创新活动的领域与主题往往涉及多个部门的职能，德国《高技术战略2025》就特别强调在确定研究政策重点和制定优先领域中各部门的有效沟通和密切合作。因此，多部门协同监管成为高技术战略中一种典型模式。
高技术战略是德国的最高科技规划，由德国联邦教研部牵头制定，相关部门共同参与，并重视决策咨询环节，充分发挥专家知识供给的影响。
跨部门科技计划通常由其中一个部委组织协调，其他参与部门按照领域分工合作管理部分计划。在多部门合作参与的联合资助计划中，参与部门首先联合委托一个项目管理机构来征集所有的项目方案，并对项目方案进行评估，之后根据项目方案内容进行领域归类，分配到相应部委。各部委接收方案后，再分别委托各自的项目管理机构接收项目申请，组织项目实施。
联邦政府第六能源研究计划是《德国2020高技术战略》的一个典型的跨部门研究计划。联邦经济与能源部、联邦教研部和联邦农业部分工协作，共同组织实施该计划，以项目资助、机构资助等形式支持能源领域的基础与应用研究（如表3所示）。联邦经济与能源部是该计划的主管部门，负责定位政策目标、协调各相关部门工作，向决策部门汇报研究进展，资助可再生能源、核安全领域等能源应用研究项目，并支持德国宇航研究中心（DLR）开展能源研究；联邦教研部主要负责资助能源技术领域的基础研究项目，并资助马普学会（MPG）、莱布尼茨联合会（WGL）等研究机构开展能源研究；联邦农业部负责生物能源领域应用研究的项目资助。
“服务指标实在太重了，几乎每个同工每个月都有13个个案，1个小组和2个社区活动。这个指标量对于刚出来做社工来说有点不切实际，压力也很大。有时候会感觉很无奈，但是也没办法（M，男，H 家庭服务中心青少年领域一线社工）。”
表3 德国联邦政府部门在第六能源计划中的分工
4 思考与启示
（1）立足科技创新发展趋势和社会可持续发展需求，确立科技发展战略的着力点。
科技进步、社会转型变革使得科技发展战略的理念和实践发生了深刻改变，更加聚焦可持续发展需求，确立科技创新的重点与优先发展领域。我国新一轮中长期科技发展规划和“十四五”科技规划的编制工作即将进入议程，如何识别关键技术、确立科技创新发展重点领域成为首要任务。在德国高技术战略的理念和着力点演变中，“技术研判+需求分析”的思路可提供一定的借鉴。通过研判世界科技创新的现状与发展趋势、分析国内经济社会转型发展的变化与需求，识别关键技术，确定优先领域，并加强科技、经济、社会等多领域的统筹衔接，在推动科技发展、经济增长、收入增加的同时，保证社会公平、环境友好与人民安康。
（2）构建多元主体分工协同的治理结构，提高顶层设计与统筹协调的力度。
科技发展战略的价值与功能实现依赖于治理结构的良性运作。德国注重国家创新治理体系的顶层设计，形成具有多主体、多层次、分工协同等特征的治理结构，提高顶层设计与统筹协调的力度。科技创新治理结构的构建与优化应注重多部门协同与整合，将科技、经济、社会等创新治理相关部门整合起来，破除科技创新资源分割封闭、重复分散的弊端，构建创新主体间的“伙伴”关系，优化统筹协调的创新治理机制。
（3）理解创新主体的需求，注重科技发展战略决策的科学性与实效性。
科技发展战略的制定过程直接影响战略导向目标的实现。首先，要拓展产学研社等群体参与决策过程的渠道，了解创新主体的实际情况、迫切需求、研究合作前景以及市场信息等，吸取企业、研究机构、行业协会等的意见，推进各创新主体达成共识。其次，强调决策的科学化与民主化，发挥决策咨询的功能与作用。专家和咨询机构就科技规划的理念、科技发展目标的确定、优先领域的遴选和行动方案的编制等进行研究，提出有针对性、有价值的、科学的建议或比较方案，为政府决策提供咨询、论证和参考，提高效率，降低风险。最后，注重对科技发展战略执行的监测与评估，建立实施效果的定期反馈机制，并根据实施效果及时进行政策调整，提高政策实施的效率。
（4）打造专业化管理模式，提升创新治理的能力与水平。
老太医娓娓道来：火药量适中即可，专门灼烧对手最柔弱之处，比如说两腋、男根、肚脐和喉囊。剧痛之下，肾火陡升，伤者会心跳骤停，引发猝死。此外，为了增加火势，也为了掩盖火药味，掩人耳目，表象应以大火焚烧为主。这也不难办到：以奇特的香料掺入燃油之中，作为助燃之物。以火药来点燃油料，烧起来迅猛异常，根本无法扑救。
科技发展战略依托具体的计划或项目实现战略目标，实施效果取决于各个环节是否顺畅和各个要素互动是否有效。德国高技术战略形成了制定与实施相互分离的运行模式，由专业化项目管理机构负责具体计划的管理。在我国新的科技计划体系框架中，国家重点研发计划已开始实行由专业机构负责项目全流程管理、探索一体化组织实施的经验。目前，7家专业管理机构均由科研管理类事业单位转型而来，在专业机构的类型上还需进一步培育与拓展。此外，在科技计划的组织实施中，针对跨部门科技计划可以采用“多级委托+集中协调”的管理模式，强化牵头部门的统筹协调职能权力、参与部门联合委托与分头委托相结合的项目管理机制，提高跨部门科技计划管理的效率，实现科研项目在创新价值链各个环节的持续支持，保证创新链条的连贯性与一致性。
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The Formulation and Implementation Process of German High-Tech Strategy and Its Enlightenment
CHEN Jia, KONG Ling-yao
(School of Humanities and Social Sciences, Beijing Forestry University, Beijing 100083)
Abstract: The high-tech strategy has enhanced Germany's leading position in global competition and has formed a relatively stable management model and operational mechanism. This paper systematically reviews the development of high-tech strategy, describes the governance structure, and summarizes the process and characteristics of the formulation and implementation of high-tech strategy. Implications are drawn from the analysis with regard to formulating and implementing high-tech strategy.
Key words: Germany; high-tech strategy; governance structure; plan making; professional agency
中图分类号： G322.0
文献标识码： A
DOI： 10.3772/j.issn.1009-8623.2019.03.007
第一作者简介： 陈佳（1982—），女，副教授，硕士生导师，管理学博士，主要研究方向为科技与创新政策、政策过程理论。
项目来源： 北京市社会科学基金“北京市科技创新政策体系框架构建与优化研究”（16GLC058）；科技部创新发展司研究性任务项目“科技创新规划理论与方法研究”（20175880041）。
收稿日期： 2019-02-06