税改后欠发达地区村民自治发展困境的分析——以湖南耒阳市南京乡为例，本文主要内容关键词为：耒阳市论文,湖南论文,南京论文,为例论文,困境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D638文献标识码：A文章编号：1008-4681(2009)01-0021-03
税费改革是继土地改革、家庭联产承包责任制之后，新中国农村的又一次变革。它减轻了农民负担，促进了村民自治的发展。与此同时，税费改革也削弱了村民自治的经济基础，改变了乡与村之间的权利和义务关系，使得村民自治这一新事物受到不同程度的影响。况且，由于中国经济发展的层次性与非均衡性，地区之间有贫富之分。那么，经济基础本来就薄弱的地区，其村民自治在税费改革后所受的影响不同于发达地区。税费的改革，村提留的取消，基本上切断了欠发达地区村级组织的经济来源，由此带来的连锁反应，也将农村发展中的矛盾逼到层面上来，使得这些地区的村民自治在新的形势下陷入了新困境。对此问题，笔者选取了具有欠发达地区典型特征的湖南省耒阳市南京乡进行了实证调查。据笔者在个案地区的调查分析，这种困境突出地表现在四个方面。
一 村委会运转困难
一定的经济条件是村民自治和基层民主发展的动力。因为民主无论作为一种价值理念还是一种治理方式，均需一定的成本和代价。在广大农村，税改前，村民自治所需的经济基础，也就是说村委会运转所需的开支基本来自于从农户手中征收的村提留款。据在个案地区的调查，要保证村级组织正常运转，每个村年需经费约3万元左右。
表1是个案地区几个典型的具有代表性的村级组织年度开支情况。税改前各村按照不超过人均收入5％收取的村提留尚能勉强的维持村委会的运转。而税费改革的开始，重要的一项就是“村提留”的取消，代之以农业税附加(2005年全部取消)。按照农业税正税20％收取的农业税附加就已远远小于各村的历年开支，更不用说而后全部税费取消的情况。
备注：资料来源于南京乡财政所
虽然在税改后所进行的一些配套改革如撤销村民小组，这在一定程度上缩减了村级开支。但是，从表1、2可看出，除了南京村、央田村以及东风村有自己的村办企业收入外，其他的村，在税改后都会存在着资金缺口，导致村委会运转困难。而且还存在这样严峻的事实，税费改革的最初，由于“乡统筹”的取消，乡镇政府的可用资金也大幅减少。这样在相应配套措施滞后的情况下，乡镇政府出于相对于村委会的强势地位，乡镇政府往往会把自身在税改后出现的经济危机转嫁于各村村委会，也就是说乡镇政府未能把收取的农业税附加转移支付给村级组织，在个案地区，除那几个有村级收入的村外，其他的村由于这个问题都已经无法运转，甚至处于瘫痪状态。在走访的这些村，它们都是艰难度日，从税费改革后他们日常的必要开支都是靠“借款”救济。这样使的村委会的财务情况更是雪上加霜，因为在税改前很多村为了垫缴农业税还有其他超支情况已经负债，但是在税费改革前，各村的债务在实际的操作上都是通过“乱收费”、“多摊派”在慢慢的向各农户转移。而税费的改革规范了税征行为，堵住了乱收费的口子，这就出现了很多村“老债不能还、新债不得不欠”的情况[1]。基于这种情况，个案地区2/3的村已负债：
备注：资料来源于南京乡财务报表
对于当前村委会的经济状况以及村级债务的问题，很多村委会干部都感到无所适从，在村委会经济来源的减少或者说没有经济来源的情况下，大多数村委会为了缩减开支，避免更多的债务，尽量的减少村务活动，这使的村民自治的转运处于失范状态，况且由于村委会现今无法偿还债务，在个案地区的央田村还出现了债主拿村委会办公室抵债的情况。债务化解问题，这也许村委会干部最头痛的问题，在村级债务既成事实的情况下，上面政策当前又缺乏相应解决措施，村干部不得不成为各债主的“追捧”对象，这也导致了很多村干部工作积极性的降低，使的村委会的运转更加困难。
二 公益事业举步维艰
税费的改革取消了原来固定提取的村提留，取消了统一规定的劳动积累工和义务工，同时规定凡是村内的农田水利基本建设、村级道路修建、植树造林等集体生产和公益事业所需劳力、资金必须遵循“量力而行、群众受益、民主决策、上限控制”的原则实行一事一议，由全体村民或村民代表大会民主讨论决定，实行村务公开、村民监督和上级审计。毫无疑问，“一事一议”作为税费改革的配套措施和政策，在一定程度上弥补了农村公共产品制度内供给不足，拓宽了农村公共产品的供给渠道，减轻了农民劳务负担，赋予村民合理确定村内公益事业负担的参与权、选择权和审定权，对农村经济社会发展起到了积极的作用。但也应该看到，由于公共产品特性和目前农村与农民实际以及此制度自身的缺陷，“一事一议”在实际的操作中效果不尽人意。在个案地区，对于“一事一议”，不管是广大村民还是村干部都普遍感觉“事难议，议难决，决难行”。
改革开放以来，随着国家集权的减弱和农村经济体制的转变，以及相伴而行的农村管理模式的变化，农民的民主权利意识也不断得到了提高。但是由于中国民主传统的缺失，广大农民文化素质的不高，其民主权力意识淡薄的情况还普遍存在。尤其在税费改革以后，很多农民对于不涉及自己根本切身利益的公益事业热情不够，他们都认为，只要自己按时上缴规定的税收，其他事自己没必要去管。从表4可以看出，对“一事一议”持“无所谓”的态度竟然占30％。
你对“一事一议”持什么态度？
积极
不积极 无所谓
人数(％) 55 15 30
况且由于广大农村都是分散居住，如个案地区的车头、央田、白马等村都是沿河成线型分布状，最远的自然村离村委会有三公里之遥。这样，村民的召集极不方便也不容易。同时在农村，大多数青壮年农民都外出误工，留在家的基本上都是些老、弱、病、少、残，而按照《村组法》规定，村民会议的召开，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加。基于这些原因，在农村，很多公益事业根本不会去议，当然也没有人去管了。据调查，税费改革后，个案地区很多村每年例行的水渠维修、农田用水管理、水泵承包等公益事业就基本处于瘫痪状态，以至于在农忙时节出现这样的情况，家家户户买水泵接水管，造成了大量的人力物力的浪费。而就一些重大的必须要议的公益事业，在程序上与组织形式上也都是不合乎规定的。本属“一事一议”的村民会议或村民代表会议往往也因为只是些党员和村组长而参加变成了党员会议或村组长会议。
表5 各村“一事一议”的参会人数
村名 车头村 白马村 回龙村 西江村 白毛村 龙凤村
参会人数 15 20 17 24 30 26
表5是今年各村为筹集乡村公路硬化配套资金问题所进行的“一事一议”的参会人数情况。毫无疑问，这样的议事决定是不可能客观的代表广大村民的意愿。所以这也导致了“一事一议”在资金筹集上的困难，再加上资金监管的问题，很多村民都不愿意轻易地出钱。况且政府在“一事一议”的资金筹集问题上，担心一些地方利用这种形式变相摊派，而对资金的筹集实行了上限控制。为了做好农村的“一事一议”工作，湖南省颁布了《湖南省村内一事一议筹资筹劳办法(试行)》，其十九条明文规定：“‘一事一议’筹资按人口计算，每人每年最高不超过十五元”。筹资的上限控制对于遏制乱收费，切实减轻农民负担意义重大。但是这对于农村总人口数一般是两千左右的村级来讲，其“一事一议”所筹集的资金对于那些稍微大型的农田水利建设、乡村道路建设等项目来说是“杯水车薪，”这就导致了“一事一议”在实际操作中的“小事不好做，大事做不了”的尴尬境地。这种制度的刚性设计以及没有相应的有效配套措施，使得农村公共产品的供给步入新的困境，公益事业的建设举步维艰。
三 村干部定位模糊
《村组法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，村民委员会办理着本村的公共事务和公益事业。”第四条规定：“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”可以说，村民自治自其诞生起就难以摆脱两难境地，一方面，村委会必须承担延伸国家行政权力的功能，另方面又要做好村民的“当家人”，争取村民利益的最大化[2]。在国家与村民利益的博弈过程中，村民显然处于弱势定位，在上级政府的压力下，村委会实质上在也成为了乡镇机关的延伸与附属，村干部所要承担的主要职责也变成了完成上级政府的指令性任务。尤其在传统的财政分配格局下，提留摊派就成了村干部的第一位的任务。农村税费改革减轻了农民负担，同时为村民委员会减轻了沉重的行政压力。地方政府不再以政府指令的方式要求村民委员会完成收取税费的任务，村民委员会可以从沉重的行政事务中解脱出来，将主要精力和时间用于本村的公共事务，使其更好地发挥维护和保障农民合法权益的职能，促使村民自治由行政化向自治性的“本我”复归。但是很多村干部由于自身素质不高，还不能及时的从过去的工作方法中转变过来，而在新的形势下变得非常的迷茫，搞不清工作的重点甚至不知道应该干些什么。
表6是个案地区税改前后村干部工作重心的对比情况。从表中可以看，税改后，村委会行政化的趋势依然没有改变，村干部的工作方式还没有从税改前的工作方式中转变过来，不搞税费提留摊派后，村干部主要的工作还是诸如计划生育以及协助乡镇等之类的行政性任务，而没有真正的按照《村组法》的规定办理好本村的公共事务和公益事业。
而实际当中，随着乡政村治关系在税费改革后的规范化，上级政府对村委会的指令性行政任务也越来越少，这就导致了很多村干部觉得无事可做，同时也由于三提五统的取消，税征行为的规范，村干部缺乏了“灰色经济”动力，尤其“一事一议”的规范化管理程序使得村干部为集体办事变得无利可图，从而导致了他们对本村的公共事业、公益事业热情不够，甚至不问不管。况且作为惠及9亿农民的一件大事——免征农业税和种粮直接补贴，在使农民得到实惠，提高种田积极性的同时，但也断了村干部的收入来源，而全国几百万村干部又被政府排除在财政供给体制之外.这种“村民自治”与推行“农业税及附加取消”相互脱节、缺乏衔接点的改革，使我国的农村基层民主政治建设与经济体制改革呈现出“两张皮”的态势，这不可避免地也会给农村干部带来强烈的冲击[3]。虽然，税费的改革规定对村干部的报酬由乡镇进行转移支付，但是在乡镇财力普遍下降甚至入不敷出的情况下又何以去保障村干部的工资报酬呢。据个案地区调查，自税费改革后，村干部的报酬时常不能按时发放，甚至不能兑现。
我们认为，任何人都是可以基于“理性经济人”的理论假设来分析其动机，尤其广大村干部都是农村的精英人物，他们有着生活回报的更高要求，在面临着经济浪潮的冲击下，如果他们的既得利益不能保证，毫无疑问，很多的村干部会不安心本职工作，甚至“另谋他路”。由于这个原因，个案地区很多村的干部都纷纷外出打工就业，在村干部的流失严重的村，村委会往往只剩下村支书或者只是村主任一人了。表7就是今年个案地区各村村干部的流失情况。村干部作为村民自治的“带头人”，作为村民的“当家人”，其大量的流失，其定位的模糊，这必然影响农村政治民主的建设。
表7 各村村干部的流失情况统计表
村名车头村 白马村 回龙村 东风村 白毛村 西江村 龙凤村
人数 3
3
2
3
3
2
2
四 村民自治意识淡薄
中国农村由于民主传统的缺乏以及农民整体文化素质的不高，村民的民主政治意识相对滞后。但是村民自治自80年代实施以来，广大农民参与热情较高，这种动力基本来源于经济利益的驱动。王振耀、白钢、王仲田在他们主编的《中国村民自治前沿》一书中也分析了村民自治行为的利益驱动机制。他们从个案地区的调研总结出经济利益对村民自治发展的影响主要表现在两个方面：一是农村经济体制的改革使农村的经济结构和经济利益关系发生了根本性的转变，为村民自治和基层民主的产生和发展提供了经济基础和根本动力。随着经济体制的改革，农民通过纳税和交费(“三提”、“五统”费用)，而成为国家和集体组织的供养者，成为相对独立的利益主体，所以他们必然会产生民主参与的要求，以维护和实现他们各自的经济利益，从这个意义上说，广大农民的经济自主权和经济利益的相对独立和明朗化，是村民自治产生的经济根源和根本动力。二是以集体经济为基础的一定的公共利益的存在，也是村民自治和基层民主发展的重要基础。村民积极参与公共事务，除了出于对自己相对独立的利益的维护，还出于从公共事务获得更多的利益，即通过民主参与在公共利益中分配到更多的份额。马克思讲过，人们所争取的一切都通他们的经济利益有关。这也是人类行为的动机规律。
毫无疑问，经济理性人是村民一个突出的人格特征，村民们正是出于对自身经济利益的保护和进一步扩张从而诱发出行使自治权利的动机。而税费的改革，国家在让步自己的利益时也不断的理顺了与农村的关系，规范了政府行为[4]。这使的村民的经济利益在税费改革的条件下得到了前所未有的最大化保障。在新的历史条件下，村民不必为诸如“乱收费、乱摊派”而侵害自己的利益的问题担心，这样村民的自治参与意识在很大程度上受到了抑止，很多人就会不再去热心关注村民自治情况，而对于与自己切身利益不相关的公共的事务，以及属于政治范畴的东西，更加会“天然”地“漠不关心”。
同时，又加上当前农村大多数的农民，为了生计的需要，常年累月在外务工。在经济浪潮的冲击下，很多村民本来就对村民自治的热情不高。但是税改前，由于很多外出务工农民还害怕自己的切身利益受到损害，他们还会去关注村务，关注村民自治的运行，所以在重大的村务活动的时候，他们太多数人还好千里迢迢地赶回来以行使自己的权力。而税改后，很多出去务工的村民在权衡利益得失后就不再会热心村务了。
表8 税改前后村民是否参加村委会选举情况
表8是个案地区村民在税费改革前后对村委会选举态度的对比情况。政治学理论认为，村民直接选举村委会成员是村民自治最重要的标志，村民的参与程度预示着村民自治的水平。而从表8中看出，村民参与村委会选举的比例已从税改前的50％降到30％，不会参加的比例从20％升到40％，这说明村民的自治意识在税费改革后更加了淡薄。
诚然，村民自治作为中国基层民主建设中的一个创新之举，其发展本来就是一个不断面对问题又不断解决问题以至于趋于完善的过程。基于这一点，我们应该对欠发达地区在税费改革后所面临的困境问题，抱有一种乐观的态度。困境的产生，只是暂时现象。随着欠发达地区经济的发展、农民素质的不断提高，以及国家政策的不断完善，困境问题会自然而然地解决。