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一、50年来的中国城市化
20世纪50年代以来的城市化简史
中国城市化经过了一个漫长而曲折的过程。1950年之后的28年，在赶超战略和计划经济的体制下，政府通过户口迁移制度、粮油供应制度、劳动用工制度、社会福利制度、教育制度等，造成了城乡人口的隔绝。当时的计划经济几乎把所有的东西都囊括在计划之内，人在哪个单位、在哪个岗位工作，都要服从计划。一旦城市经济出了问题，经常会采取清退农民工的方法缓解城市压力。这些现象的存在，制约了城市化发展的进程。在这一期间，虽然工业化水平从不足17%上升到44%、增加了27个百分点，城市化水平仅从11%增长到18%、增加了7个百分点（见表1）。
头28年，中国的城市化经历了3个阶段：(1)1951～1958年，城市化的发展速度相当快，城市化弹性（注：城市化弹性E表示城镇人口增长率同总人口增长率之比，
为新增总人口。显然，城市化弹性是描述城市化进程的敏感指标：(1)E＞1时，表明城镇人口变动速度快于总人口变动速度；(2)E=1时，二者的变动速度相等，城镇人口所占比重不变；(3)0＜E＜1时，表明城镇人口变动速度慢于总人口的变动速度，即当总人口增长时，城镇人口所占比重下降；(4)E＜0时，表明二者的变动方向相反，即当总人口增长时，城镇人口所占比重下降（白南生，1986）。）大致平缓，这一阶段的平均城市化弹性为3.5808，这表示一个相当高的发展速度。在这一阶段，城镇人口平均每年递增7.1%，远高于乡村人口的递增速度(1.5%)，城市化率从1949年的10.64%上升到1958年底的16.2%。(2)1959～1966年，城市化的特点是大起大落，城镇人口的年增长速度最高达15.4%，最低为－8.2%，城镇化弹性经在－3.81到8.37之间的几次大跳跃后，降到0～1之间，这一阶段的平均城市化弹性为1.8666，城市化率略上升到17.9%。(3)1967～1977年，城市化的特点是异常稳定的低速度，这一阶段的平均城镇化弹性为0.9197，低于1，表明城镇人口的增长（平均年递增2.1%）低于乡村人口的增长（平均年递增2.3%），城市化率降到1977年底的17.6%。
从1979年开始，中国的城市化进入一个稳定发展的时期。(4)1978～1986年，城市化的特点是明显的加速度发展，这一阶段的平均城镇化弹性达到4.4084的高水平，城镇人口平均每年递增5.2%，远高于乡村人口递增0.4%的速度，城市化率从1977年底的17.6%上升到1986年底的24.5%。(5)1987～1995年，城市化的速度放缓，这一阶段的平均城镇化弹性为2.6381，城镇人口平均每年递增3.3%，高于乡村人口的0.6%，城市化率上升到29.0%。(6)1996～2001年，城市化稳定高速发展，这一阶段的平均城镇化弹性高达6.8228，城镇人口平均每年递增5.3%，乡村人口的绝对数量连续下降，6年减少6384万人，平均递减-1.3%，城市化率上升到37.7%。
表1
图1 中国的工业化与城市化
注：(1)1980年及以后国内生产总值与国民生产总值的差额为国外净要素收入。
(2)1982年以前数据为户籍统计数，1982～1989年数据根据1982年、1990年两次人口普查数据有所调整，1990年以后数据根据2000年人口普查数据进行了调整。
(3)总人口和城镇人口中包括中国人民解放军现役军人。
资料来源：国家统计局编《中国统计年鉴》(2002)；国家统计局人口与就业统计司编《中国人口统计年鉴》(1995、2002)，中国统计出版社。
图2 中国的城市化弹性
资料来源：资料来源：国家统计局编《中国统计年鉴》(2002)；国家统计局人口与就业统计司编《中国统计年鉴》(1995、2002)，中国统计出版社。
50年来的城市化战略与相关政策
曲折的中国城市化过程，与人们对城市化战略认识上的曲折反复是一致的。
20世纪50年代上半期，人们对城市持相当一致的正面评价，大城市成为当时工业劳动力的主要聚集地。虽然已经提出“均衡布置生产力”，但对经济的影响并不大，因为当时的所有制结构尚属多元化，计划体制并不彻底。
随着第一个五年计划的推进，资金集中在直接生产部门，追求短期增长，尽量减少“非生产性”的基础设施投入。由于大城市基础设施已经超负荷，只能将工业分散到基础设施欠账不那么严重的中小城市。国家建委在1955年9月给中央的报告中首次提出“今后新建的城市原则上以中小城镇及工人镇为主，并在可能的条件下建设少数中等城市，没有特殊原因，不建设大城市。”“新建的重要工厂应分散布置，不宜集中”。这可以被视作中国城市政策的最早版本。控制大城市和分散布局，逐渐演化成中国城市建设的基本政策。
从20世纪50年代末到60年代上半期，中国的城市化经历了剧烈的跳跃和跌落。首先是1959～1960年超越客观条件的城市膨胀，仅两年时间城镇人口就增加了2352万人口，增长了22%，城市化水平提高了3.5个百分点。之后，由于政策失误和三年“自然”灾害，粮食供给成为大问题，国民经济全面萎缩，减少城市人口被作为解决难题的政策。据1963年6月统计，城镇人口两年减少2600万人。这种作法开了今后40年城市经济一旦出现问题便清退农民工以缓解城市压力的先河。同时，“农村能有多少剩余产品（其中关键是粮食）拿到城市，工业建设及城市的规模才能搞到多大”的认识，以后演变为城市化发展的上限取决于商品量供应能力理论的核心。“恐城病”和反城市化成为有影响的思潮（赵燕青，1988）。
20世纪60年代下半期到70年代，在国际环境变化和政冶运动的背景下，反城市化的观点终于压倒发展城市的观点，城乡一体化发展成为城市发展的主导思想。大规模的三线建设，2000多万城镇知识青年和干部下放农村，出现了“逆城市化”。
中国的反城市化思想主要表现在以下3个方面：第一，消灭“三大差别”的思想，将抑制城市发展、实现城乡一体化作为消灭城乡差别、工农差别和脑体劳动差别的重要手段；第二，自然经济思想；第三，城市化阶级性的思想，认为“工业化导致城市化是资本主义社会的特有规律”，中国应进行没有城市化的工业化（辜胜阻，1991）。
20世纪70年代末期，中国开始实行改革开放。梯度理论逐渐取代了生产力均衡布局理论。但由于城市人口压力、城市福利制度和国营企业改革滞后等原因，从50年代开始的控制大城市、发展中小城镇的政策仍然占据着主导地位。1980年，国务院批转《全国城市规划工作纪要》，确认“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针。乡镇企业的发展又使一些人产生“就地消化”农民的幻想。在80年代，流通领域的放开搞活打开了农贸市场，企业改革放松了企业用工市场，多种所有制并存扩展了商品市场、松动了生产要素市场，这些都增加了农民的就业机会（王远征，2001）。但是城门还仅仅打开了一个小缝。
随着1991年的安徽大水和1992年的邓小平南巡，引起人们关注的“民工潮”意味着城门对农民开得更大了。90年代，城市和建制镇相继经过大规模的数量增加和逐渐稳定。城市数量从1978年的193个增加到1990年的467个、2000年的663个，建制镇数量从1982年的2664个增加到1990年的9322个、2000年的19692个。同时，一些城市的政区扩大也增加了。80年代中期到90年代的城镇人口增加中，有不少是由于“撤县建市”、“撤乡并镇”导致市镇数量增加而增加的城镇人口。
近年在地方政府层面兴起推进城市化的高潮，把城市化作为重要的发展战略，制定近期和中期发展目标。例如湖南省1997年已提出“聚集式发展”，培育大型中心城市和壮大县城。山东省在2000年提出“合理发展大城市，重点发展中小城市，积极发展小城镇”的思路。广西提出“十五”期间城市化要“采取超常规速度向前发展”，城市人口比重由20%增至28%。河北省拟将城镇人口比重从目前的29.5%提高到2005年的37%和2010年的43%。江苏省计划从1999年的34.3%提高到2005年的45%。湖北省2005年的指标是38%。广东省计划2010年达到50%，等等（王远征，2001）。
2000年10月，在中共中央关于“十五”计划的《建议》中，把“积极稳妥地推进城镇化”作为必须着重研究和解决的重大政策性问题之一。文件中提出要不失时机地实施城镇化战略，同时指出要走大中小城市和小城镇协调发展的道路。
小结
综观近20年来的城市化进程，中国已经进入城市化稳定发展阶段。但是，政策观念没有脱出旧体制窠臼，仍然寄希望于“就地消化”农民，没有去争取实现以契约取代身份的转折，城乡隔绝的局面仍在延续。现在已能看清，城市化滞后不仅是我国近期经济增长和结构调整的瓶颈制约，并且是在人口、资源、环境方面加重潜在危机的关键因素。当前经济运行中的市场需求不足难题，也是因城市化滞后所付出的代价之一。如何缓解全局压力，加快城市化真实进程，目前在理论和改革思路上分歧颇大。可寄予希望的是由市场内生的推动力量逐渐增强并影响政策面。
二、结构偏差：城市化的国际比较
迄今为止的国际经验表明，现代化过程总是伴随着农业份额的大幅度下降和城市化的推进。
工业化与城市化
随着经济的增长，人们的需求结构会发生变化。一般来说，由于食品需求的收入弹性低，食品消费的比重会随着收入的提高而下降。最早由恩格尔于一个半世纪之前发现的这种现象，已经被无数事实验证。虽然我们不能说所有农产品都是收入弹性低的商品，但是我们有足够的把握说，农产品的大部分都是收入弹性低于1的商品。虽然农业劳动生产率的提高速度可能慢于其他产业，从而导致农业就业的下降低于农业产值的下降，但无论产值结构还是就业结构，农业份额的下降趋势已被几乎所有国家（地区）的经济史证实。
工业化推动城市化。城市在吸引工业投资者的同时，也吸引着大量就业者。城市以其聚集效应为工业的发展提供良好的外部条件，也令就业者感到比较多的就业机会和比较方便的生活环境。
图3 人均GNP与工业化（1000万人口以上的国家）
资料来源：世界银行，1984，第218～219页，第222～223页；世界银行，1998/1999，第190～191页.第212～213页。
图4 产值结构与就业结构（1982年，1000万人口以上的国家）
资料来源：世界银行，1984，第222～223页，第258～259页。
图5 人均GNP与城市化（1000万人口以上的国家）
资料来源：世界银行，1984，第218～219页，第260～261页；世界银行，1998/1999，第190～193页。
图6 工业化与城市化（1000万人口以上的国家）
资料来源：世界银行，1984，第222～223页，第260～261页；世界银行，1998/1999，第212～213页，第192～193页。
按世界各国的普遍规律，是城市化水平高于工业化水平。但直到今天，中国的城市化水平仍低于工业化水平8个百分点。结构偏差的调整意味着中国经济社会的发展方向。从世界各国的历史看，城市化是个自然而然的形成过程，是市场选择的产物。要加速城市化的进程，有必要纠正这些以往非市场因素造成的偏差。
结构偏差
国际比较表明，中国经济存在着经济增长与经济结构的偏差、经济结构与就业结构的偏差、就业结构与城市化的偏差。同国际上的“标准结构”和“大国结构”相比，改革初期中国面临的结构偏差包括：同等收入水平下的高工业化和低服务业比重；产业结构中的高工业化与就业结构中的低工业化；高工业化和低城市化。
同国际上的“标准结构”和“大国结构”相比，改革初期中国面临的结构偏差包括：
——同等收入水平下的高工业化、低服务业（图3）；
——产业结构中的高工业化与就业结构中的低工业化（图4）；
——同等人均GNP下的低城市化（图5）；
——高工业化和低城市化（图6）。
结构偏差的产生原因
为了实现低经济水平下的高积累和重工业优先发展的战略，确立了城市的高就业、低工资政策。与之配套，相继实行了基本生活用品低价政策、农产品统购统销政策、城市职工工资以外的福利制度。部分是为了保证这些政策不受干扰地推行，政府进一步采取了城乡隔绝的发展方式，包括阻止农村生产要素自由流动的人民公社制度、城市劳动工资控制制度，以及旨在阻断人口和劳动力资源在城乡间、地域间自由流动的户籍制度。集中计划体制导致资源配置的低效以及非市场条件下的要素价格扭曲影响了投资选择和企业选址，计划经济背景下的福利方式和城市建设方式增加了城市化的成本，而扭曲的价格体系进一步导致评估的困难和决策的无据。然而，经济的动力毕竟是强大的。实际上，即使在改革之前的30年中，为了满足经济建设的需要，工业就业和“农转非”从未长期停止过，多数时间一直在进行。当然，计划经济制度对劳动力的强控制从未放松。
城市化滞后
1.对城市化严重滞后的几种不同判断
国内学术界和政策研究界对中国城市化水平的评价并不一致。
较多的人认为中国的城市化严重滞后。他们的分析主要集中在工业化和城市化的比较，中国同国际经验的比较，以及政府人为限制城市发展的制度和政策（王晓鲁、夏小林，2000；发展中心课题组，2000；朱铁臻，2000；孙永正，1999，等）。
也有一种意见觉得前者夸大了中国城市化滞后的程度，认为中国的城市化大体合适，只是略滞后。他们的理由是参与城市经济活动的近郊农民和进城务工经商的外地农民没有算在城市人口中，所以中国真实的城市化水平要比统计数据高（计委课题组，2000）。
还有一种意见认为中国不是城市化滞后，而是隐性超城市化。这种意见认为工业产值中的很大部分是乡镇企业和进城打工的农民工创造的，应当把这些农民及其供养的家庭人口也计算如城市人口才比较合理。据计算，在乡镇企业就业的劳动力加上外出打工超过6个月的劳动力有2.15亿人，加上供养人口为3.76亿人，占全国人口的30.4%，即中国的真实城市化率已达60%以上，同国际水平相比已经是超城市化了（邓宇鹏，1999）。他们是隐性城市人口。
第二种意见可能对统计数据有误解。如果是年度数据，虽然有可能漏记了虽无户口但已常住城市的农村人口，从而有缩小城镇人口的倾向，也应该看到，这一数据将城市郊区（不算县）的农村人口计入“城镇总人口”，从而也存在扩大城镇人口的倾向。这两部分人相抵，相信余下的差额就不那么大了。如果是人口普查数据，则城镇人口中已包括居住城市半年以上的农村务工经商者。
第三种意见有更大的误解。还不用说乡镇企业员工中的相当大部分就是外出打工者而不应重复计算，更重要的是这种观点把乡镇企业员工及其居住在村庄的家属等同于城镇人口，将就业的非农化等同于人口向城市的集聚，令人难以理解。
2.城市化滞后的负面影响
20.世纪90年代中期以来，中国经济发展出现了新的转折性变化，伴随以“短缺”为特征的供给制约阶段的结束，经济发展转向需求制约阶段。
在这一背景之下，城市化滞后的消极影响主要表现在：直接影响市场容量的扩大，抑制消费需求增长，影响投资的增长，影响经济可持续增长，形成持续性的城乡消费断层，影响投资增长；妨碍第三产业的发展，妨碍一系列结构矛盾的调整；限制就业；妨碍农业发展；限制农民收入的提高；阻碍社会劳动生产率的提高；不利于公共教育和公共卫生的发展；延缓国民素质的提高，限制人的现代化进程；影响生育行为的自觉扭转；导致出现滞后型的“城市先老”和“更老”，增加社会成本；影响生态环境保护；等等（夏小林，王小鲁，2000；叶裕民，1999；孙永正，1999；朱宝树，2000；王一鸣等，2000）。
三、偏差调整
已发生的偏差调整
随着经济体制的改革，市场经济逐步替代计划经济形成20世纪80年代以来的中国经济生活主流。与此同时，中国的经济结构业发生了巨大的变化：从1980～2000年，第一产业在国内生产总值中的份额从30.4%降到15.9%；就业结构中第一产业从68.7%降到50%，第二产业从18.3%上升到22.5%，第三产业从13.0%升到27.5%；市镇总人口从19.4%上升到30.8%（国家统计局，2001）。近20年来结构偏差的调整为国民经济的增长做出了重要贡献。结构偏差的进一步调整将为未来的经济增长提供机会和动力。
一般来说，生产要素的自由流动会提高要素生产率，从而带来经济增长——对于今天的经济生活，这种缺少限制条件的命题也许是一个过于简单的表述。然而，这种简单中包含的真理内核的质朴性，恐怕是人们无法忽视的。
世界银行(1997)估计，结构变革的进程为中国过去18年的经济增长提供了额外的推动力。劳动力部门转移可以解释16%的国内生产总值增长。在1978～1995年国内生产总值平均年增长9.4个百分点中，就业不足的农村劳动力转移到生产率较高的工业、服务业，贡献了其中一个百分点；就业转向生产率较高的非国有部门贡献了另外的0.5个百分点。
有的学者估计20世纪80～90年代中，劳动力流动对年平均9.2%的国内生产总值增长的贡献为16.3%（Francis Lees，1997，见蔡昉等，2000)。蔡昉和王德文等的研究(2000)发现劳动力转移对1982～1997年中国经济增长的贡献为20.23%。Johnson(1999)认为，在今后的30年，如果迁移障碍被逐渐拆除、城乡收入水平在人力资本可比的条件下达到几乎相等，劳动力部门间转移可对年均增长率贡献2～3个百分点（蔡昉等，2000b）。
加快城市化发展的意义
较大规模的人口迁移，无论对迁入地还是迁出地都会带来经济、社会、文化乃至生态环境的影响。这些影响可能既有正面的，也有负面的。从偏差调整和改变城市化滞后的角度看，只要制度安排得当、政策对头，加快城市化发展的正面意义会大大超过负面影响。
学者的研究表明，结构变革的进程为中国过去20年的经济增长提供了额外的推动力。在未来的城市化加速条件下，城市化将提供经济增长的新动力，并为中国的社会发展做出了重大贡献，人员的自由流动将促进社会公正和经济效率。
1.对经济增长的贡献
结构偏差，压抑了经济的增长。调整偏差，意味着生产力的解放。
王小鲁和夏小林(2000)的预测表明，在未来10年城市化加速条件下，城市化对经济增长的贡献为5.0个百分点，其中劳动力转移的贡献为2.0个百分点，规模优化的贡献为2.4个百分点。朱铁臻(2000)估计，在中国现有的发展水平上，城市人口比重每增加1个百分点，直接消费可拉动GDP增加1.5个百分点。刘勇(2000)认为，城市化进程对GDP的贡献举足轻重。我国城市化的发展速度每提高1个百分点，城市基础设施投资将新增1400亿元，最终将带来3360亿元的GDP。据分析预测，“十五”时期中国城市化率将每年提高1个百分点，由此对经济发展的直接和间接贡献将达到3个百分点左右。
2.促进社会发展
城市化首先是人居方式的改变，但又不仅是简单的居住空间结构的改变。城市化有助于促进第三产业发展，有利于增加就业，有利于通过较高质量的公共教育和公共卫生提高人力资本。人口的空间流动有利于缩小地区差距。城市化有利于人类行为方式，包括生育行为的进步。
UNDP(1998)的报告指出，新兴的劳动力流动为中国的经济和社会发展做出了重大贡献。人员的自由流动促进了社会公正和经济效率，也提高了许多外出打工者及其家庭的生活水平，使贫困地区和劳动力过剩地区的农业收入上升（或阻止其下降），也迎合了城市经济迅速增长所带来的对弹性劳动力日益增长的需要。人口流动有可能已经减缓了城乡收入差距的进一步扩大。
白南生和何宇鹏(2002)的分析表明，靠农业生产的增长维持农民收入持续增加的可能性不大，靠乡镇企业的发展很难解决不断增加的农村劳动力的就业问题；在过去的若干年和今后相当长的一个时期内，农村劳动力外出务工经商是解决农民就业和农户收入增长的重要途径；大规模的候鸟式的农民流动，是中国农村劳动力从农村向城市转移的特殊方式。
在城市化的各种体制障碍一时很难消除的背景下，在大半径的转弯（体制转轨）中，以政策渐变方式调整结构偏差——农村劳动力候鸟式的流动正是逐步实现中国城市化的独特方式，也是对中国经济增长和经济体制转型的贡献。
关于城市规模
城市规模问题一直是学术界和政策界争论的焦点：在城市化发展过程中，是以大城市为主，还是以中小城市为主，或者重点发展小城镇，实现农民的就地转移。这个问题在中国经常被称作“城市化道路问题”。在争论中，逐步形成就地转移论、小城镇重点论、中等城市重点论、大城市重点论、大中小并举论、因地制宜论、两头重点论等多种观点。其中，大城市重点论和小城镇重点论是两种重要的、对立的观点（本小节多引自王碧峰，2001）。
大城市重点论认为，中国的城市化应走大中城市扩容为主的道路，因为城市、特别是大城市，会产生明显的聚集效应，从而带来更高的规模收益、更多的就业机会、更强的科技进步动力和更大的经济扩散效应。(1)大城市确实外部成本较高，但规模合理的大城市有良好的聚集效应，由此带来的规模收益明显超过外部成本，经济效益远远高于中小城市和小城镇；(2)大城市比小城镇更能节省土地；(3)大城市具有良好的经济效益，只要建立和完善合理的资金回流机制，用于大城市建设的巨额投资就会得到充分的回报；(4)城市化在形成大量新的就业机会的同时，也会部分地把过去的隐性失业变成显性失业，把城乡收入差距变成城市内部不同人群之间的收入差距，但从更长期的眼光来看，加速城市化和发展大城市将创造更多的就业机会，导致收入水平的更快提高，缩小城乡差别，有利于社会稳定（王晓鲁、夏小林，2000）。不赞成以“农村病”为代价来避免“城市病”（周天勇等，1989）。
反对大城市论的人认为：(1)发展大城市意味着大量农村人口流向城市，形成城市贫民窟，带来高失业、高犯罪等社会不稳定因素；(2)发展大城市需要巨额的基础设施投资，给政府财政带来沉重的负担；(3)中国现有的城市在城市管理体制和管理方式、基础设施的建设、社会保障和公用事业的供给等方面还存在着许多缺陷，在这种条件下扩张现有的城市，将造成城市生存环境的恶化（温铁军，2000）；(4)我国一批大城市的人口数量已达相当规模，大城市的人口密度是世界上最高的，它们接纳新增人口的设施和能力已严重短缺，难以在短期内消化大量的农村人口（柳思维，1999）。
小城镇重点论认为，发展小城镇是走中国特色的城市化道路的必然选择。(1)农村小城镇是解决中国城市化短缺的根本出路：农村城镇化曾是世界各国城市化起步阶段的共同选择；以农村小城镇为主加快城市化适合中国的国情，它可以使大量的农民迅速非农化，较快地进入低水平的城市化阶段；小城镇的发展是培育和开拓农村市场、扩大国内市场需求的根本措施，也是消化城市化过程中大量农村剩余劳动力的重要场所（柳思维，1999）。(2)在城市化道路的选择中，小城镇具有很大的发展优势：近年来小城镇数量扩张明显，在小城镇的建设方面积累了许多经验和教训，因势利导发展小城镇有一定的基础；由于地缘关系紧密，农民进入小城镇比进人大中城市付出的心理成本要低一些；小城镇的发展可以把城乡两个市场较好、较快地连接起来，迅速促进农村第二、第三产业的发展，由此大量吸纳农村剩余劳动力，同时又可以缓解大中城市人口膨胀的压力（温铁军，2000）。(3)发展小城镇符合我国建设资金短缺的国情：在小城镇安排一个劳动力就业需要的投资不足大城市的一半，从资金投入的角度看小城镇在吸收农业劳动力上比大城市更有优势（朱选功，2000）。
反对“小城镇论”的人认为，将我国城市化的主要途径定为发展小城镇有许多困难难以克服。小城镇绝大多数仍然处在交通不便、信息不畅、文化落后、技术水平低、投资分散且效益低下的状态，片面强调发展小城镇，必然造成乱占乱用土地、重复建设严重、浪费资源、污染环境等严重问题；在小城镇，农民的生产生活方式难以得到根本改（季建林，2001）。小城镇缺乏足够的产业聚集效应，对投资的吸引力有限，而且资源利用效率低，不应对它在城市化中的作用寄予过高的期望（王小鲁和夏小林，2000）。小城镇的确有自身的一些优势，但小城镇也基于自身的局限而存在着小城镇病，即集聚能力低，集聚效益差，与大中城市相比，小城镇的综合经济效益是很差的，从市场经济和社会现代化的要求来看，小城镇不应该是我国农村城市化的理想目标（刘茂松，2000）。
现在，越来越多的人认识到，探讨中国的城市化发展道路，没有必要局限在“大小”之争，大中小城市和小城镇并举以及它们的协调发展，将是中国城市化的客观要求。
四、未来的中国城市化
影响城市化的相关制度与政策
城市化速度取决于制度安排。城市化是一个客观规律，从历史过程看是不依人的意志所转移的。但城市化的具体进程取决于制度安排。
转变就业制度。促进就业应该是中国政府很长一段时期核心政策。不统一的劳动力市场，某种程度影响了城市产品的竞争力，也影响了城市化发展的进程。城市和农村实际上是一体的，人为地把他们分开，可能短期内维护了城市的眼前利益，但从长久来讲代价是具大的。建立公平竞争的、开放的、促进就业的劳动力市场，会扩大城市的就业容量，发挥劳动力的资源优势，从而提高企业竞争力，最终提高城市的竞争力、国家的竞争力。在这个过程中，也将加快城市化的步伐。
制定促进就业的企业政策。数据表明，近6年国有单位和集体单位的从业人员持续下降，新的社会就业和近几年的下岗、失业员工主要靠非公有企业和非正规就业吸纳。遗憾的是，一些现行政策并未向这类企业倾斜而是相反。制定相关政策促进民营企业、中小企业及非正规经济部门的发展，充分发挥其解决社会就业的优势，也会促进城市化的发展。
改进技术路线。鼓励采取资金密集型技术，不鼓励采取劳动密集型技术，也是导致就业率降低的一个因素。不分条件、不分地域地片面强调高技术，过早、过多地用资金密集型的技术代替劳动密集型的技术，将提高就业的门槛，影响城市化的速度。
调整城市建设方针。目前在一些地方存在竞相攀比的、超出城镇经济发展能力的城镇基础设施建设投资，其中不乏政绩工程、形象工程，导致城镇当局不断举债，大大抬高了城市基础设施建设的门槛。这种情况增加了一个农民成为城市人的成本，降低了公共设施的容纳能力，增加了城市化的难度。
城市化发展的展望
对中国城市化发展的速度，研究界有几种不同的估计。
中国政府1996年向联合国第二次人类住区大会提交的《中华人民共和国人类住区发展报告》预测：到2000年，全国城镇人口将达4.5亿左右，城市化水平将达35%；到2010年，全国城镇人口将达6.3亿左右，城市化水平将达45%。到2010～2020年间，我国城市化水平的增长速度还会有所加快，将年均增长1.3个百分点左右。如果到2020年城市化发展水平达到58%左右，则基本相当于国际上城市化发展的平均水平。
较低的估计：国家计委宏观经济研究院课题组(2000)认为，2001～2005年的城市化速度可能在平均每年0.47～0.74个百分点之间，若采取一些鼓励城市化发展的政策，速度可能会超过0.74个百分点，但不会超过每年1个百分点。预计2015年城市化率达45%。也有人对较高的城市化速度标识担忧，认为中国城市化不宜追求西方发达国家不同国情的高指标、高比例，将中国城市化界定在2050年60%左右比较合适（陈书荣，1999）。
中等的估计：国务院发展研究中心“十五”计划研究课题组(2000)认为，中国的城市化率2010年将达到45%左右，在未来的30～40年内可能达到70%左右。
较高的估计：李善同(2001)提出，在未来的20年内，将城市化水平提高到60%～66%左右，城市化率平均每年提高1.5个百分点。
无论如何，从目前的所处的经济发展阶段看，中国正面临城市化的加速发展，面临巨大的社会变迁。未来的几十年，中国将从一个农民为主体的社会变成一个市民为主体的社会。如此巨大的经济社会变化，又将在文化上带来什么影响呢？在管理上面临哪些新的难题呢？
对绝大多数中国人来说，这是一个从来没有经历过的变化。中国现有的600多个大中小城市和两万多个镇中，会有相当数量迫切需要成熟的经验和新的知识。
对那些经历过城市化巨变的人们，对那些在高度城市化的社会中从事管理工作的人们，中国的城市化提供了另一种机会。从硬件方面的基础设施（市政设施、城市生活保障系统、交通系统、物流系统、信息系统、……）的设计、投资和建设，到软件方面的管理、培训，会有很大的需求。
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