从关注过程、结果导向到“共享领导”：教育政策监测与评估的理论模型构建，本文主要内容关键词为：导向论文,模型论文,过程论文,理论论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、从关注过程、结果导向到“共享领导”：教育政策监测与评估的理论背景
在传统公共行政理念之下，科层制政府追求的是命令自上而下的畅通无阻，关注管理的过程。然而，随着社会经济的发展，世界各国政府和组织都面临着来自内外部利益相关者对卓越治理、政府责任与透明度、政府绩效的日益关注，都面临着需要将政策的过程及其真实效果及时向利益相关者进行传达的压力，都需要提高政府回应度以重塑政府形象。因此，从20世纪中期开始，绩效管理、“责任政府”、以结果为导向的新公共管理理论不断在世界很多国家得以倡导和实践。在这种结果为本的公共管理中，管理者通过政策/项目实施中的关键要素(投入、活动、产出、结果、影响)及其因果关系，以及可能影响成败的假设和风险来进行政策/项目的规划、实施和发展结果管理，实现全过程、全方位的管理。20世纪70年代开始，随着公民社会的不断成熟，公共治理理论得以大行其道，在该理论背景下，公众已经不满足于单方接受政策，而是渴望参与政策决策过程，打破决策的“黑箱”，要求政府要“做正确的事”而不仅仅是“正确地做事”。参与最主要是公众对行政过程的参与，主张负责人的行政官员应该认可和支持公众参与公共事务尤其是公共决策、倾力追求均等、公平的公共服务以及鼓励和倡导愿景型的领导方式，从而较好地克服新公共管理企业家政府掌舵角色存在的各种缺陷，实现“共享领导”；应该努力使公民不仅参与计划，而且还参与执行实现公共目标的项目；鼓励公民参与划桨——政策的执行，而且要求促使更多的公民及其代表参与掌舵——提供政策咨询。[1]比如英国工党“合作政府(Joined－up Government,JUG)”主张“让决策者和服务者一起工作，如让决策者参与服务，让服务者参与决策，项目组的成员由双方共同组成等”，进而形成“高度参与的政策制定”。[2]
监测与评估(Monitoring & Evaluation，简称M&E)是一项有力的公共管理工具，被认为能用于促进政府和组织达成目标。正如政府需要财政的、人力资源的和责任系统一样，政府也需要好的绩效反馈系统。当政策监测与评估系统得以实施的时候，系统将提供持续的信息反馈流，帮助引导决策者去实现想要的结果。伴随着公共管理理念和价值的不断重塑，政策监测与评估领域发生了一场从传统实施为本的方式转化到新的结果为本，进而转化到覆盖政策决策、执行与影响的全程监测与评价。具体体现在，在科层理论之下，追求的是命令自上而下的畅通无阻，关注管理的过程，由此政策监测与评估往往会关注政策的执行过程。新公共管理理论阶段，政策监测与评估强化了对政策影响的关注，力图回答公众关于政策结果“那又怎么样”的问题。在公共治理理论阶段，则更多地强调了对从政策决策、执行到影响的监测与评估全过程，以确保决策质量、执行速度、政策预期目标的实现，以及政策负效应的防止和政策正效应的发挥。
就教育领域而言，与公共管理理论发展和实践相一致的是，针对教育系统无法为学生在21世纪的工作和生活作好充分准备的状况，一些教育者和政策制定者提出了改变我们测量教育效果的方式，从强调输入转向强调输出。在此基础上，20世纪90年代开始兴起并发展了以结果为基础的教育政策运动。教育政策监测与评估的关注点也从执行(与政策实施有关)到关注结果(评价真实的变化是否发生)，以及到现在的关注政策决策、政策执行和政策影响的三位一体。比如我国2012年9月9日国务院颁布了《教育督导条例》(中华人民共和国国务院令第624号)，规定教育督导的首要内容是：“县级以上人民政府对下级人民政府落实教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的督导”。教育部有关负责人就该《条例》举行了新闻发布会，认为《条例》是“中央要求转变政府行政管理职能”的要求，具体背景是“党中央国务院要求，在政府职能转变的过程中，要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。确立教育督导的法律地位是建立健全教育决策、执行、监督相互协调的行政管理体制的重要举措。”[3]如今，世界各国普遍达成的共识是：在教育政策的循环过程中，教育政策监测与评估具有极其重要的功能，它通过为政策决策者和执行者提供信息反馈的方式，帮助决策者提高决策质量，决定现有的政策是否应该被强化还是被取缔，并且从政策的输出、产出、成本和影响等方面评估政策的效率和效果，同时通过厘清影响效率和效果的因素何在，从而进一步提升政策质量。
图1 教育政策M&E的演进趋势
然而，与教育政策监测与评估实践需要不相符合的是，无论国际还是国内，专门的、系统的相关研究还较为薄弱。国外教育政策监测与评估的研究基本都是归属于公共政策监测与评估，为数不多的研究采取的是案例研究的方法，即对某一政策在某区域的执行进行监测，并展开研究。国内教育政策研究尚属新兴领域，本文力图通过对影响教育政策监测与评估的复杂过程中的因子进行归纳和分析，并力图在此基础上构建教育政策监测与评估的理论模型，目的在于丰富该领域的研究。
二、教育政策监测与评估理论模型的构建
当前的政策监测与评估无论在组织、管理、设计和运用方式的效率和效果在日益受到重视的同时，也受到了较为普遍的批评。针对政策监测与评估系统的运转不如预期那样得到较好运转的普遍关注，世界银行经济发展机构和Pakinstan Administrative Staff College(PASCOL)组织了一个面向南亚国家的研讨会。研讨会上，来自孟加拉、印度、尼泊尔、斯里兰卡、古巴和中国等地的代表对影响M&E组织的因素进行了分析，认为影响监测与评估的因素包括组织性因素、政治性因素和方法性因素。其中，组织性因素指的是M&E组织的机构从属、利益相关者的权力分布等。政治因素则包括M&E目的是为了中央控制还是为了促进绩效管理、中央部门缺乏时间和精力去搜集全面系统的数据，但是从地方部门反馈回来的信息常常是不充分的、不严格搜集而来的；加之缺乏自上而下的反馈，下级部门信息搜集、核查的积极性也受到阻碍。由于监测与评估质量难以保证，导致相关部门对监测与评估机构的轻视，认为其是浪费时间。方法性因素具体包括：在公共政策或公共项目中，控制组比较难以严格的遴选，加上政策和项目运行过程中变量复杂且难以控制等方法的问题，这些都制约了M&E功能的发挥。[4]另外有学者在研究监测规划系统的运作过程中，指出信息的可靠性、政策本身的变化、监测与评估指标的难以量化、监测与评估机构及其机构间的协调性等都会影响到政策监测与评估活动的开展。[5]
教育政策监测与评估理论模型的构建，需要对教育政策监测与评估过程中的影响因子及其相互关系进行归纳和分析，需要对政策监测与评估体系的组成要素、功能发挥路径，以及系统为何等问题进行探索和回答。
(一)教育政策监测与评估系统的核心问题
教育政策监测与评估功能的发挥需要通过相关的监测与评估主体，以一定的监测与评估指标为评价标准，采取科学有效的方法，搜集相关的政策信息，这样才能为政策决策者、执行者以及政策的利益相关者提供即时反馈，从而优化政策过程，提高政策质量。这一系统的构成，需要回答的两个核心问题：一是监测与评估系统的组成要素是什么？二是监测与评估系统的目的是什么，即为何存在？首先，为了搜集政策制定、执行和影响的相关信息，政策监测与评估者就需要明确监测与评估主体、方法、程序和标准。后者主要包括政府控制和政策改进。详见图2所示：
图2 教育政策M&E的核心问题
(二)教育政策监测与评估宏观模型构建
通过对教育政策监测与评估过程进行观察和分析，可以发现监测与评估主体、监测与评估资源、监测与评估方法与技术、监测与评估程序与步骤、监测与评估的信息获取，乃至监测与评估对象本身的变化都会对其过程产生直接或间接的影响。
其中，监测与评估指标的设定是将政策目标、政策输入、政策输出等具体化和可测量化的过程。该指标将直接影响到监测与评估的科学性程度；政策监测与评估资源指的是影响监测与评估活动的各种条件，主要指的是经费；政策监测与评估主体指的是实施教育政策监测与评估的机构；教育政策监测与评估方法往往会根据不同的监测与评估指向而有差异；教育政策监测与评估的目标指的是监测与评估活动的目标指向。从实施现状来看，公共政策监测与评估的目标主要包括两个方面，一是重塑政府形象，提高政府公信力；二是保证政策质量，促进政策改进。[6]在整个教育政策监测与评估过程中，还有一个宏观变量是PETS(政治、经济、技术、社会)宏观环境的影响，涉及经济资源的可获得性、公共观念性质、精英态度、监测与评估组织的政治倾向以及对利益集团的服从程度等。在政治稳定的社会，通常对政策的监测与评估往往备受重视。公民社会发育较好的国家，公众参与监测与评估的积极性和能力都相对要高。在政策研究实力较为雄厚的国家，对监测与评估活动的组织往往更加科学和规范，而组织间的沟通与强化有助于相关行动者理解政策监测与评估的指标、要求和意义等关系。监测与评估机构或监测与评估者的偏好指的是对政策目标和监测与评估指标的认知程度、反应倾向(支持、中立或反对)等，会受到组织间沟通和强化行动、监测与评估机构特性以及政策资源、经济社会和政治环境等的影响。
图3 教育政策M&E的影响因子及其相互关系
(三)教育政策监测与评估的分层模型构建
教育政策监测与评估是一个伴随着政策制定与执行的过程，国际上倾向于将政策监测与评估分为三个层次，即：一是政策，规划监测与评估；二是政策/规划执行的监测与评估；三是政策/规划的影响监测与评估。[7]本文按照这三个层次，分别构建不同政策阶段的监测与评估模型。
1.基于政策制定的教育政策监测与评估模型
研究证明，政策绩效在很大程度上取决于政策本身。因此，有必要对政策制定的过程以及政策本身进行监测与评估。在对教育政策制定进行监测与评估的过程中，政策问题受到重视和关注的程度和范围、政策制定过程；政策本身、监测与评估方法；以及政策主体和资源等是影响政策绩效的关键因素。下图对基于政策制定的教育政策监测与评估过程中的变量以及变量之间的关系进行了厘清。
图4 教育政策制定的M&E模型
在对教育政策制定监测与评估过程中，主要的监测与评估对象包括政策制定的过程及其制定出来的政策本身。在政策的制定过程中，需要重点考量政策制定程序的公正性与合法性，即是否综合了利益相关者的利益诉求，是否按照公开、公正、透明的方式进行决策。对政策本身进行评估则主要考量政策的目标设计是否基本符合SMART原则，即S(具体明确)、M(可测量)、A(可实现)、R(现实可行)、T(时限性)。在政策监测与评估方法上，为了实现对决策过程的监测与评估，经常会采用观察等调查方法，在评估决策过程的效率时会使用成本—收益法，在评估决策文本的时会采用文本分析法、社会调查法等方法；监测与评估主体的影响作用则包括监测与评估组织的机构特性，比如上级政府部门在监测与评估下级政府部门政策制定过程中，往往会习惯性地考量其制定的政策是否和上级政策保持一致。第三方机构则重点考量政策决策过程是否公正，政策制定是否科学可行等。同时，监测与评估者的专业能力也将直接影响到评估指标的设计和方法的采用，进而影响到监测与评估的信度和效度。此外，监测与评估资源也会产生重要的影响，这些资源主要包括监测与评估所需要的经费是否充足，是否能够搜集到真实充分的信息，是否具有相应的监测与评估能力，是否具备来自政府机构的支持，是否得到公众的支持等。比如，来自政府机构的支持直接决定了监测与评估者是否能够搜集到相关的信息，经费是否充足也直接决定了监测与评估活动得以持续顺利的推进，专业支撑能力直接决定了监测与评估方法的运用等。
2.基于政策执行的教育政策监测与评估模型
政策执行是影响政策效果的直接因素，但是，在政策执行过程中，总会因为各种因素导致政策执行发生歪曲，比如：(1)替换性执行，执行者通过制定与上级政策相违背的实施方案从而使既有政策变相作废，使政策在实施过程中成为谋取私利的工具；(2)选择性执行，一项政策的总体目标在执行过程中往往可以分解为多个子目标，执行者往往会选择执行对自身有利的或者避免执行有损自身利益的子目标；(3)象征性执行，即表面上摆出执行姿态而实际不执行或执行力度不够；(4)附加性执行，执行者在原有政策目标之中追加其他内容，使政策执行在实现原有目标的过程中附加进私人利益。因此，对政策执行过程进行监测与评估一直是政策监测与评估的重要内容。通过对影响政策执行监测与评估的要素进行分析后，其变量及其关系如图5所示：
在对教育政策执行进行监测与评估过程中，监测与评估指标主要包括政策执行的速度(即是否按照时间节点如期推进)，以及政策执行的合法性(即政策执行是否通过合法的方式顺利推进，是否获得利益相关者的认可和接受等)；政策监测与评估主体中，政府机构自上而下的监测与评估往往会侧重于政策执行的速度，第三方或者公民参与的监测与评估则会侧重于利益相关者对政策执行的满意度和执行的合法性程度。组织间的沟通与协作将直接影响到执行过程中的信息是否能被充分的搜集与整合。监测与评估资源也直接回影响到方法的采用是否合适，指标的设计是否科学等。
3.基于政策绩效的教育政策监测与评估模型
发展结果导向的政府绩效管理要求关注政策的长期发展目标，在政策各个阶段致力于与结果相关的对话。运用结果链——投入、活动、产出、产效和影响，以及这些关键要素之间的因果关系进行绩效管理，同时运用绩效管理逻辑框架对政策影响进行监测评估。
在对政策影响进行监测与评估过程中，监测与评估指标也是最重要的影响因子，即如果是为了侧重考量政策的效率，则一般会选择社会系统核算法或者成本—效益分析法，采用此方法尤其需要得到政策执行机构的支持和配合以获得充分真实的财政信息。如果是为了侧重评估政策的效果，则一般会选择综合实例法，会更多关注政策带给利益相关者的变化，这就需要得到利益相关者的积极配合，需要监测与评估主体加强公众回应、倾听公众声音；监测与评估主体同样是一大变量，来自上级政府的监测与评估则往往会偏向于考量政策是否实现了与上级政策精神一致的政策目标，来自第三方的评估机构则可能更偏向于考量政策带给利益相关者的变化等。教育政策监测与评估的各个环节，都必须建立在全面、准确的信息资料基础之上。经费的充足与分配结构会决定监测与评估活动开展的深度和广度，比如有的监测与评估仅仅是在政策或项目执行结束的时候对其进行总结性评估，但是对政策或项目今后对利益相关者带来的持续潜在的影响则往往不予顾及。正如如米切尔(Michael)很早就提出：国家和地方层面的政策监测很少关注规划活动的效果，这可能与监测困难有关系，如今国家监测更偏向于速度和效率，而不是针对公共资源对经济等所产生的影响上。[8]此外，政策主体的结构也影响着监测与评估活动，比如我国教育行政管理带有很强的集权色彩，许多重大政策的出台都来自中央政府或其职能部门，然后在地方各级政府或其职能部门层层贯彻。这种政策监测与评估的“金字塔”模式，加之当前政府绩效评估和政府官员政绩评估标准的设计，导致我国教育政策M&E过程容易出现信息失真、信息不畅等问题。
三、结语
教育政策监测与评估对提高政策质量有着极其重要的作用，已经备受世界各国重视，近年来我国各级政府日益重视政策监测与评估，已经形成了中央、省、市、县四级教育督导网络，建设了一支近5万人的专兼结合的教育督导队伍。决策部门正在试图通过加强教育政策决策的科学化和民主化来打破“黑箱”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》从2008年8月启动，到2010年5月5日国务院常务会议讨论并原则通过，这一历时1年零9个月的时间里，先后有500多位专家学者参加11个重大战略专题组，在境内外先后召开座谈会、研讨会1800余次。[9]2008年教育部制定并下发了《教育部机关政府政务公开实施办法》，明确了公开内容、公开渠道等。然而，从我国教育政策监测与评估的实施来看，还存在着较为明显的缺失。比如在政策执行过程中，监测与评估的范围还大多停留在政策执行过程中政策执行主体“做了什么”，而较为忽视政策绩效中的效果(即目标达成度)和效率(即投入与产出比例)。在教育政策决策监测与评估过程中，受到部门保护主义等因素的影响，许多地方的决策过程依然处于保密状态。此外，对政策影响(包含对相关利益群体带来的正面的或者负面的影响或潜在影响)的关注也明显不足。
造成教育决策过程和结果缺乏有效评估的因素固然与我国传统上习惯于关注“做了什么”、忽视“做得怎样”的教育行政习惯有关，也与教育决策质量缺乏问责有关，但是，监测与评估的专业能力不足和相应的研究不足，也严重影响到教育政策监测与评估的开展及成效。因此，建议我国各级政府在加强监测与评估的过程中，本着科学规范的方法，充分考虑该过程中的相关变量以及变量之间的关系，科学设计监测与评估方案，有效推进监测与评估活动，从而促进我国教育政策质量的不断提升。
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