国家审计工作科学化若干重大问题研究——基于广泛问卷调查的分析，本文主要内容关键词为：审计工作论文,问卷调查论文,重大问题论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本课题按照逻辑推演的思路，从国家审计的本质入手，系统认知和分析国家审计工作科学化的构成要件，阐述国家审计工作科学化的构成要件进行综合运用的外在表现，评估国家审计工作科学化的当前进展和存在的主要不足，并抓住国家审计工作科学化构成要件这一内在要素，提出了系统化的推进国家审计工作科学化的思路、措施，勾勒了推进国家审计工作科学化的路线图。在课题研究过程中，课题组在全国审计系统开展广泛的问卷调查，向各省（自治区、直辖市）、计划单列市审计厅（局）和上海市审计系统发放问卷250份，有效回收198份。问卷调查数据为课题的分析、论证提供了支撑。
一、关于国家审计工作科学化的内涵
1.科学化是指进入符合事物本身发展规律的状态。我国何时出现“科学化”一词，已难考证，但至少在上世纪30年代即已出现。1931年5月22日《大公报》在《一万号纪念辞》中提出：“世界经济潮流，复迫中国必须工业化、科学化。”可见“科学化”一词的出现已具有相当的历史，并被普遍运用。对“科学化”一词的含义，目前已出版的词典、辞海均未做出解释。但对“科学”及其后缀“化”，词典、辞海则解释得比较清楚。商务印书馆2001修订版《新华词典》对“科学”的释义是：“①关于自然界、社会和思维发展规律的知识体系。是在人们社会实践的基础上产生和发展的，是实践经验的总结。分自然科学和社会科学两大类，哲学是二者的概括和总结。②合乎科学的。”商务印书馆2001修订版《新华词典》对“化”的释义是：“……。②后缀。表示转变成某种性质或状态。例绿化，机械化。……。”由此可以看出，“科学化”即是指进入合乎科学的状态。由于“科学”是关于自然界、社会和思维发展规律的知识体系，由此可以引申出，科学化就是进入符合自然界、社会和思维本身发展规律的状态。
2.探讨某项工作的科学化，不能脱离该工作本身所具有的特征和发展规律。随着科学发展观的提出和深入践行，各行各业、各个领域在推进事业发展中，都越来越强调“科学化”。与此相伴生，理论工作者和实务工作者对各个相关领域事业发展的“科学化”进行了一些专题研究。如，谭桔华（2003）、刘金福（2005）对决策科学化，谢勇（2004）对行政领导政绩考核科学化，张长江（2008）对干部工作科学化，周杰（2010）对地方政府绩效评估科学化，胡杨（2010）对反腐倡廉建设科学化，陈蔷、孔圣根（2009）以及秦晓鹰（2009）等对行政问责科学化，等等，进行了研究。综观这些研究，其在研究思路上有一个共同特征，就是对某一项工作科学化的内涵本身不做过多表述，而是将研究的重点放在实现某一项工作科学化需要遵循的思路、采取的方式或措施上。同时，研究者提出的需要遵循的思路、采取的方式或措施都与其所研究的工作本身特征和运行规律紧密联系，以使该项工作的运行符合其自身的发展规律。例如：周杰（2010）提出，提高地方政府绩效评估的科学化程度，就是要运用科学的方式方法对地方政府绩效进行评估，使地方政府绩效评估活动符合绩效评估的客观规律，具体是要体现评估的客观性、全面性，并坚持实践第一的观点，在实践中使绩效评估不断获得完善和发展。张长江（2008）认为，干部工作科学化的构成要件是参与的广泛性、公开的全程性、程序的规定性和制度的完整性。再如，全国人大常委会原副委员长成思危在参加十届全国人大三次会议期间接受新华社记者专访时指出，有些政府部门对决策的科学化重视不够，并提出任何决策的可行性论证都应该考虑其是否在技术上可能、经济上合理、法律上允许、操作上可执行、进度上可实现、政治上能为有关各方面所接受这六个方面的可行性。这些事例都说明了研究者对某项工作所提倡的“科学化”，都紧密结合该工作自身所具有的特征，以使该工作的运行更符合其发展规律。
3.审计工作科学化是指进入合乎审计工作发展规律的状态，并且是一个持续的过程。从上述分析可以看出，其一，所谓科学化，是指进入符合事物本身发展规律的状态。由于事物本身的发展是无止境的，因此科学化是一个持续的过程。其二，探讨科学化，不能脱离具体工作本身所具有的特征和发展规律。由于不同的工作具有不同的特性和发展规律，因此其科学化的构成要件、实现路径也就有所不同。具体到审计工作科学化，也应当具备三大显著特征：其一，所谓审计工作科学化，是指进入合乎审计工作发展规律的状态；其二，审计工作是一个持续的过程，在不同的经济社会发展条件下体现不同的规律和特征，审计工作的运行要始终遵循自身特有的发展规律，因而审计工作科学化是一个持续的过程，与此相适应，审计工作科学化的体系也应该是开放性和包容性的；其三，由于审计监督的特殊性，决定了审计工作科学化的构成要件、表现形式、实现路径都是独特的。
二、关于国家审计工作科学化的构成要件和表现形式
1.国家审计的本质特征和发展规律，决定了审计决策正确、审计制度完善、审计机制健全、审计技术先进、审计管理高效是国家审计工作科学化内在的五个构成要件。从国家的本质和发展规律看，其一，国家审计本质上是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分，国家审计的目的是为推进国家治理改革、完善国家治理机制、提高国家治理绩效服务，并且随着国家治理环境和治理目标、治理模式等变化，对国家审计的目标、重点、方式方法等进行调整，因此审计机关必须要构建一个有效的决策系统；其二，国家审计是国家依法用权力监督制约权力的行为，因而审计权力自身的运行也必须建立在法制的轨道上，保证审计权力的运行有法可依、有章可循；其三，国家治理系统由相互联系、相互作用和相互依赖的决策系统、执行系统和监督控制系统构成，其中在监督控制系统中，监督主体除国家审计外，还有行政监察、司法监督、党内监督、职能部门的监督和有关行业自律组织的监督等其他监督主体，国家审计必须准确界定与其他监督主体之间的职责边界，明确相互之间的关系并更好地形成监督合力，这需要有健全的机制来予以保证；其四，审计是一种公认的专家行为，具有较强的技术性，随着经济社会的快速发展和科技的日新月异，国家审计必须保证始终具有专业胜任能力并能够有效地开展审计监督；其五，国家审计的具体监督工作必须由全体审计人员来执行，并通过审计监督向国家治理的各类主体提供独立、客观、公正的审计信息，提出改善国家治理的审计意见和建议，而不同的审计人员具有不同的对问题的理解能力和执行能力，因此，审计机关必须运用一整套的管理理念和管理手段保证全体审计人员有效开展审计监督工作，并实现审计监督目标。由此可以看出，国家审计的审计监督的本质和发展规律决定了审计决策正确、审计制度完善、审计机制健全、审计技术先进、审计管理高效是国家审计工作科学化的内在构成要件。这一判断与问卷调查的结果基本一致。根据本课题问卷调查，对国家审计工作科学化的构成要件，78.28%的受访者选择审计决策正确，89.9%的受访者选择审计制度完善，83.84%的受访者选择审计机制健全，78.79%的受访者选择审计技术先进，70.2%的受访者选择审计管理高效，只有1.01%的受访者选择“其他”。对推进国家审计工作科学化应抓住的主要方面，67.17%的受访者选择构建更加高效的审计决策系统，61.11%的受访者选择完善审计制度，68.18%的受访者选择理顺审计机制，59.6%的受访者选择改进审计技术方法，66.67%的受访者选择完善审计管理体系，同样也只有1.01%的受访者选择“其他”。这充分说明受访者对上述五个构成要件的认可度相对而言都比较高。
2.五个内在构成要件在实现国家审计工作科学化过程中且有不同的功能。国家审计工作科学化的5个内在构成要件，是实现国家审计工作科学化不可缺少的前提条件，每一个构成要件都具有不同的功能，并从不同的方面为持续推进国家审计工作科学化发挥作用。其中：审计决策正确，是要保证审计工作的目标和重心的调整能够紧贴国家治理环境的变化，以更好地服务国家治理；审计制度完善，是要保证国家审计权力自身的依法、规范运行，提高审计工作质量，防范审计风险，提高国家审计的公信力，保证国家审计这一国家治理整个系统中的内生的“免疫系统”功能得到充分发挥；审计机制健全，是要保证国家审计工作各环节之间有序衔接，并理顺审计系统内部各层级和上下级审计机关的关系，界定审计监督与其他监督主体之间的职责边界、相互关系，实现更好地协同，使审计工作效率最大化；审计技术先进，是要保证审计技术方法的改进始终与经济社会的发展相适应，使审计机关和审计人员始终保持专业胜任能力；审计管理高效，是要通过领导、组织、计划、执行、控制等一系列管理活动，保证审计决策的制定与实施、审计制度的建立与执行、审计机制的构建与运行、审计技术的开发与运用能够顺利推进，从而实现审计目标。虽然国家审计工作科学化每一个构成要件具有不同的功能，但各个要件之间同时又是有机联系、相互影响、相互制约的，每一个构成要件发生变化，都会对其他构成要件的运行形成影响。因此，审计机关对五个构成要件如何实现科学运行，应进行系统、统筹思考和谋划。
3.国家审计工作科学化内在的构成要件综合运用后，其成效将体现在审计整体运行、审计工作效率、审计工作质量和审计工作成果等4个方面。构成要件是内在的，而表现形式是外在的。国家审计工作科学化的表现形式，就是国家审计科学化构成要件综合运行后的外在表现。课题组认为，国家审计工作科学化的五个构成要件在综合运行之后，其成效应当以下述方式表现出来：一是审计工作整体运行流畅。即审计运行的各个环节，包括审计项目计划的制定、审计任务的下达、审计项目的实施、审计进度的控制、审计结果的运用、审计整改的落实和审计结果的公开等都畅通无阻，不存在对审计工作运行形成重大影响的重大决策失误、制度缺陷、机制扭曲、技术不足和管理漏洞等事项，审计机关能够顺利履行法定监督职责。二是审计工作效率持续提高。主要表现在三个方面：其一，审计覆盖面不断扩大，将包括公共财政资金、政府性投资、国有资本经营预算、社会保障基金，以及政府性债务在内的全部政府收支纳入审计范围，确保权力运行得到全方位的监督；其二，审计时效不断提高，经济社会运行中存在的突出问题、主要风险、薄弱环节得到及时的揭示和有效解决；其三，审计深度不断拓展，能从合法、合规、效益三个维度，揭示和反映被审计单位存在的突出问题和经济社会运行中存在的体制、机制、制度、政策、管理等深层次问题。三是审计工作质量符合要求，即在现有的审计监督职责范围内和现有的审计权限条件下，审计应当发现的重大问题都能够得到揭示和反映，审计得出的结论与审计对象的实际情况相符。四是审计工作成果满足需求，即能够为委托主体（党委、人大、政府乃至人民群众）提供及时、客观、可靠的审计信息。这不仅体现在审计信息的量上，更体现在审计信息的质上，也即审计信息要切入国家治理中的主要矛盾和矛盾的主要方面，满足委托主体实施国家治理的需要，委托主体对审计工作的满意度始终保持在较高水平。其成果主要体现在：在国家权力体系中发挥权力制约和监督作用，及时揭露违法违规问题和滥用权力的行为，促进权力的合理配置和规范运行，维护社会主义法治；关注国家相关政策措施和重大工程项目的执行和管理情况，以及政策和项目执行中存在的问题，为国家科学决策和完善宏观调控政策，加强公共投资项目管理提供支持；注重揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和各类风险，维护国家安全；从体制机制制度层面反映问题和提出改进建议，促进国家治理创新；关注民生和资源环境保护，努力维护人民群众的根本利益，促进实现国家政治安定与社会和谐稳定。
本课题对国家审计工作科学化内在构成要件运行后的外在表现的研判，与问卷调查结果高度一致。在课题组问卷调查中，对“国家审计工作科学化各个构成要件综合运行后的外在表现形式”，84.34%的受访者选择“审计工作整体运行流畅”，74.75%的受访者选择“审计工作效率持续提高”，81.31%的受访者选择“审计工作质量符合要求”，82.83%的受访者选择“审计工作成果满足需求”，只有3.03%的受访者选择“其他”。综合以上论述，国家审计工作科学化构成要件及其功能如图1所示（见图1）：
三、关于国家审计工作科学化的现状及其存在的主要问题
1.各级审计机关在推进审计工作科学化方面作了很多努力，但总体效果仍不够理想。党的十六大以来，随着科学发展观等一系列重大战略思想的提出和深入践行，各级审计机关越来越注重坚持以科学发展观指导审计工作，强调树立科学的审计理念，并从审计实践的角度，就推进审计工作科学发展提出了许多措施和办法。
在审计决策方面，各级审计机关对审计决策越来越重视。例如，审计署不断加强经济社会发展形势、中央重大政策措施、经济社会发展存在的薄弱环节和潜在风险等研判，自2003年以来，以滚动规划的方式，相继制定并实施2003至2007年审计工作发展规划、2006至2010年审计工作发展规划、2008至2012年审计工作发展规划和“十二五”审计工作发展规划，根据国家经济社会发展环境的变化和阶段性特征，对审计工作的指导思想、总体目标、主要任务、重点内容等重大事项以及相应的基础配套建设不断进行调整和修订，使审计工作更好地融入、服务于经济社会发展全局。同时，部分地方审计机关也根据需要研究制定、组织实施本级的审计工作规划。
在审计制度方面，审计制度不断完善，为审计工作的依法、规范开展提供了有力保障。尤其是近年来，审计署在审计法律法规规章和配套制度不断完善的基础上，又着手推进新一轮审计法律法规和制度的修订完善工作。2006年，第十届全国人大常委会第二十次会议修订了审计法；2010年，国务院第100次常务会议修订了审计法实施条例；2010年，审计署修订了《中华人民共和国国家审计准则》，出台了《政府投资项目审计规定》；2010年，中办、国办印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》。地方各级审计机关根据审计法、审计法实施条例、经济责任审计规定等精神，立足各地区经济社会发展和审计工作实际，积极开展审计立法，加强审计制度建设。
在审计机制方面，各级审计机关不断健全机关内设机构之间、上下级审计机关之间、审计机关与党委政府相关职能部门之间的工作联系、联动机制，整合各方面的力量，努力提高审计工作的效率和效果。尤其是审计机关与外部的联动方面，各地相继成立经济责任审计工作联席会议、固定资产投资审计工作联席会议、审计整改工作联席会议等工作机制，内外合力逐步形成。
在审计技术方面，各级审计机关大力推进“金审工程”建设，不断完善基础设施和设备配置，全面部署OA和AO两个系统，积极推进审计行政管理、审计业务管理、审计质量管理、审计决策支持的信息化，大力探索开展在线审计、联网审计和信息系统审计，积极提升信息化环境下的审计监督能力。
在审计管理方面，各级审计机关积极加强审计科学管理，大力探索科学的审计计划管理、审计现场管理、审计质量管理、审计成果管理等审计全过程管理，以使审计工作更加贴近经济社会发展大局和党委政府工作中心，不断提高审计工作质量，更好地服务于被审计单位建章立制和规范管理、服务于党委政府重大决策和重大改革的推进。
对审计机关推进国家审计工作科学化所作出的努力和取得的成效应客观、辩证看待。一方面，由于各级审计机关的努力，审计工作已取得长足发展，在推进国家治理改革、提高国家治理绩效方面发挥了重要作用；但在另一方面，国家审计工作科学化仍存在很大的发展空间，这在课题组问卷调查中得到进一步印证。在课题组问卷调查中，对当前国家审计工作是否符合科学化的要求，12.12%的受访者选择“符合”，79.8%的受访者选择“基本符合”，8.8%的受访者选择“不符合”，这说明大多数受访者对推进国家审计工作科学化存在很大期望。
2.当前国家审计工作科学化存在的主要不足在于其五个构成要件的功能未能充分发挥，各构成要件功能发挥的有效性存在差异。从课题组的问卷调查结果看，受访者普遍认为国家审计工作科学化五个构成要件的功能仍有待于进一步发挥。在课题组的问卷调查中，对“国家审计工作科学化存在的不足”，70.71%的受访者选择“审计机制不够健全”，57.07%的受访者选择“审计技术不够先进”，52.53%的受访者选择“审计制度不够完善”，46.46%的受访者选择“审计管理不够有效”，44.95%的受访者选择“审计决策有待改进”。但与受访者对“国家审计工作科学化构成要件”的选择相比，上述选择反映了受访者对五个构成要件功能发挥的满意度存在差异。根据图2可以发现（见图2），受访者对审计制度完善性的满意度高于审计机制的健全性和审计技术的先进性；对审计决策有效性的满意度高于审计管理的有效性。从问卷调查结果看，审计机制存在的主要问题在于审计机关与其他监督主体之间的相互关系尚未理顺（选择比例达到78.28%），其次为审计系统内部各层级的协调配合机制不够健全（选择比例为55.56%）、审计工作各主要环节之间的衔接机制不够健全（选择比例为40.91%）；审计技术存在的主要问题在于审计人员对先进审计技术的学习掌握不够到位以及现有审计技术在审计业务和审计管理中运用力度不够（选择比例分别达到68.69%、63.64%），其次为审计技术的开发跟不上经济社会的发展（选择比例为53.03%）；审计制度存在的主要问题在于绩效审计的评价体系尚未建立、审计工作相关重大事项的标准化建设不够有力和国家审计的定位与职责边界不够清晰（选择比例分别达到67.17%、63.13%和56.57%），其次为审计工作操作规程不够完善（选择比例为32.83%）；审计管理存在的主要问题在于审计计划管理、审计质量管理、审计成果管理、审计资源管理有待改进（选择比例分别达到60.1%、53.03%、64.65%、66.16%，都超过了50%）；审计决策存在的主要问题首先在于各层级审计机关之间的决策衔接不够和审计机关审计决策系统的开放性不够（选择比例分别达到67.17%、59.09%），其次在于审计机关内部的决策支撑系统尚未有效建立和对国家治理环境的变化不够敏感（选择比例分别为48.48%、32.83%）。
四、关于推进国家审计工作科学化的主要措施
深入推进国家审计工作科学化，必须立足于其内在的五个构成要件，对每一个构成要件都构建一个相对完整、开放、包容的系统，以充分发挥各个构成要件的功能作用。
（一）构建高效率的审计决策系统。决策是指决定战略或策略。制定正确的审计战略或策略，是推进国家审计工作科学化的内在要求。国家审计为国家治理服务，而国家治理的环境是不断发展变化的，审计工作的目标和重心也要随着国家治理环境的变化进行相应调整。这要求审计机关根据国家治理环境的变化，对审计工作中具有全局性、高层次的重大问题作出相适应的系统性决策，以使审计工作能够始终有效服务于国家治理的需要。实现这一目标，审计机关必须构建一个有效的决策系统作为支撑。
1.建立审计决策在不同层级审计机关之间的传导和执行机制。这是受访者最重视的方面，相应选项选择比例达到69.19%。建立这一机制，上级审计机关应着重抓好以下方面：一是在制定审计工作规划时，将下级审计机关一体纳入考虑；二是结合自身工作，对下级审计机关每年的工作提出指导意见；三是坚持定期到下级审计机关开展调查研究，提出有针对性的指导意见：四是利用“金审工程”建设成果加强网络连接，推进相关信息共享。由此，上级审计机关可以构建一个立体指导体系。对下级审计机关而言，应积极跟进了解掌握上级审计机关的决策信息，以便达到上级审计机关所期望的理解深度、执行力度和执行效果。
2.提高审计决策的开放度，尤其是要提高人民群众在审计决策中的参与度。提高审计决策的开放度，是受访者关注的第二重要的问题，相应选项选择比例达到66.16%。提高审计决策的开放度主要有3个途径：一是进一步完善信访举报制度，给人民群众向审计机关反映重要问题的渠道，而且这种渠道反映的问题都有非常强的指向性；二是定期在审计网站公开征集公众意见和建议，通过这种渠道收集意见相对而言既多且散，需要审计机关进行分析对比、有取有合；三是持续加强网络和媒体舆情监控，收集对审计决策有帮助的信息，这种渠道的信息非常散乱，人工收集具有相当的难度，有条件的审计机关可以配置专门的舆情监控软件。
3.在审计机关内部建立审计决策咨询机构。在审计机关内部建立审计决策咨询机构，也是受访者较为关注的方面，相应选项选择比例达到58.59%。从目前来看，级别较高的审计机关基本都设有决策咨询研究机构，而地市级和县级审计机关决策咨询机构较为缺乏，可考虑对现有的相应机构，如具有参谋助手和辅助决策功能的办公室，进行决策咨询功能的追加。设置决策咨询机构，发挥其决策咨询功能，需要把握好几个要点：其一，决策咨询机构人员必须要有较强的政策把握能力、宏观思维能力、综合分析能力和探索创新能力，决策咨询机构的负责人应由相应的领军人才担任。其二，要为决策咨询机构人员多方面共享信息提供必要条件，以保证所提对策建议建立在充分的信息研判基础之上。其三，要建立有效的决策咨询机构向决策层提供对策建议的渠道，保证相应的研究成果在审计决策中得到有效运用。
4.在审计机关内部建立信息化的审计决策支持系统。建立信息化的审计决策支持系统，也是受访者较为关注的方面，相应选项选择比例达到58.08%。随着审计监督逐步面临全新的信息化环境，审计机关必须在审计思维方式、管理模式等方面进行变革，结合数据中心建设和各行业数据资源的整合、多维分析和运用，发挥信息技术在数据综合分析方面的优势，为审计决策提供强有力的数据和信息支撑。建立信息化审计决策支持系统要把握以下要点：一是做好数据中心建设的规划和实施；二是做好数据的日常维护和更新，保证系统中的数据都是最新的；三是能够熟练运用信息化技术对原始数据进行综合分析和挖掘，形成对决策有用的新信息。
综上，本课题构建了审计决策系统（如图3所示）。
（二）完善国家审计制度体系。制度是指要求大家共同遵守的办事规程或行动规则。对国家审计制度而言，就表现为审计机关和审计人员应当遵守的办事规程和行动规则。国家审计制度体系的重要性在于：一方面，国家审计制度是开展审计工作根本性的制度保障；另一方面，国家审计制度也是在特定条件下对审计决策的制度性固化。完善国家审计制度体系，包括以下几个层次：
1.审计法律法规和规章体系。对国家审计工作的重要原则、事项在立法上予以明确，这是较为宏观的制度层次。从目前审计的立法实践看，宏观层面的制度建设相对较为完善。课题组的问卷调查结果也表明，在各层次的审计制度建设中，受访者对审计法律法规的建设相对较为满意。本课题组认为，当前和今后一个时期审计法律法规和规章体系建设的任务仍然很重，重点应当把国家审计放在国家治理整个系统当中进行审视，解决以下四个方面的问题：一是绩效审计的法律地位问题；二是安全性审计的法律地位问题；三是经济责任审计的法律效力问题；四是审计发挥作用的途径问题。
2.审计实务操作指南体系。这是当前我国审计制度建设中较为薄弱的环节，也是受访者较为关注的方面，相应的选择比例达到71.2%，在各选项中居于第二位。制定审计实务操作指南体系，应着重予以考虑以下两个因素：其一，如何从系统性和可操作性两个方面，对不同审计实务的全过程进行规范，保证审计质量，防范审计风险。其二，随着审计领域越来越广和审计方式越来越多，如何对各类审计实务作出相对科学、合理的划分，以保证相应的操作指南对审计实务能够进行有针对性的指导，例如，对宏观经济政策的审计监督，对相关重大事项的跟踪审计调查，等等，如何进行分类，需要审计机关深入研究。
3.审计业务规范体系。即在国家审计法律法规和审计准则的框架下，由各审计机关根据需要制定相应的审计业务规范，对审计工作实施具体的控制。经过审计机关多年的努力，审计业务规范体系建设已取得显著成效，特别是对贯穿于审计工作全过程的程序性规定已经较为完善。本课题组认为，目前审计业务规范体系建设存在的主要不足有以下两个方面：一是对审计人员审计工作质量进行考核、评估和责任追究的制度不够完善，这涉及到审计质量责任追究问题。二是审计工作一些重大方面的标准化建设、审计事项的评价指标体系仍较为缺乏，同时科学的审计业务体系的构建尚需继续做出努力。
——关于审计工作相关重大事项的标准化建设。这是受访者最为关注的一个问题。在课题组问卷调查中，对“完善审计制度体系应抓住那些方面”，76.26%的受访者选择“构建审计工作相关重大事项的标准体系”，在各选项中居于第一位。对“当前需要推进标准化建设的主要事项”，受访者最关注审计流程标准化、审计整改评价标准化、审计成本标准化3个方面。但标准化建设在审计工作制度体系建设中难度最大，需要全体审计人员做出艰苦、细致的探索，并且审计科研力量应向这方面适当倾斜。必要时，可利用审计实验室建立相关的模型对此进行分析、研究。
——关于构建绩效审计评价体系。从有效服务国家治理的需求看，绩效审计必须要在更高层次和更广的范围开展。但绩效审计的顺利推进，需要建立一整套绩效评价指标。构建绩效审计评价指标应把握两个方面：一是对国家或地区中长期发展规划及相关专项工作规划中有明确指标要求的，应对这些指标予以运用，以对政府及其部门履行职责的实际效果进行测算和评价；二是国家或地区中长期发展规划及相关专项工作办法中没有相应指标的，应从审计工作的具体实际出发，立足于推动科学发展和经济发展方式转变，创设相应的评价指标。
——关于构建科学的审计业务体系。对不同的审计业务进行适当的分类，对于实施大项目管理模式，提高审计工作效率具有重要意义。例如，对政府投资项目审计、民生资金和民生工程审计等不同的审计业务类别，如果将其纳入财政审计范畴，则可以按照构建“财政审计大格局”的模式，与财政部门及其他主管部门具体组织预算执行情况审计等进行一体统筹。而如果不将其纳入财政审计范畴，则对其应考虑实行其他合适的审计模式。随着国家审计向服务国家治理的目标发展，一些新的审计业务也将不断得到探索并逐步走向成熟。审计机关应当对相关的审计业务进行分析，把握其本质特征，并进行适当的分类，构建科学的审计业务体系，从而保证所有的审计业务得以科学有序运行。
（三）健全国家审计机制。机制是指有机体各部分的构造、功能、特性及其相互联系和相互作用等。健全审计机制是受访者最为关注的方面。在课题组问卷调查中，对“国家审计工作科学化存在的不足”、“推进审计工作科学化可行的路径”“推进国家审计工作科学化应抓住的主要方面”，涉及审计机制的选项，选择率都是最高的。受访者的选择启示我们要把健全审计机制作为推进国家审计工作科学化的优先方向。
1.健全审计机关与其他监督主体的联动机制。这是受访者对审计机制建设最为关注的方面，相应选项的选择率达到77.78%。目前审计机关与其他监督主体的联动主要集中在审计结果运用方面。课题组认为，审计机关可以对联动机制进行深化，将审计机关与其他监督主体的联动机制由审计结果运用向审计实施过程延伸，以从更高层次、更广范围发挥联动机制作用，其中主要目标是充实审计力量，在扩大审计覆盖面的基础上，使审计机关能够紧盯国家治理中的主要矛盾和矛盾的主要方面。
——对审计对象进行分类，将一些相对次要的审计项目通过一定程序委托给相关部门实施审计。对经济责任审计和政府投资项目审计都可以探索实施分类管理，其主要目标是扩大审计覆盖面，保证公权力的运行处于监督和制约之下。实施分类管理要做到“四个明确”：明确审计项目委托的程序和审计结果的报告关系；明确委托主体、受托主体、审计机关之间相互的权利、责任和义务；明确审计机关实施审计业务指导、加强审计质量控制的规范和程序，保障审计质量；明确各相关方面不正确履行职责的责任追究办法，增强刚性约束。
——实施委托审计，将一些相对次要的审计项目通过一定的程序吸收社会中介机构人员或社会专家参与审计。开展委托审计，关键要把握好以下几点：其一，明确政府委托审计的范围，对于可能涉及国家秘密且不宜由审计机关以外人员知悉的审计项目或审计事项，不得委托。其二，要建立“公开、公平、公正”选用社会中介机构的工作机制，确保被选用的社会中介机构具有良好的执业资质和执业记录。其三，要建立科学合理的委托审计项目质量评价标准，以便于对委托审计项目的审计质量进行评价。其四，要建立社会中介机构执业质量的控制制度和执业质量评估制度，强化审计质量过程控制。其五，要建立社会中介机构执业质量保证金制度，强化社会中介机构的利益约束。
——实施联动审计，由审计机关与其他监督主体联合进驻被审计单位并分别对各自监督职责范围内的事项开展同步监督。此类联动审计的主要目的是推进审计机关与其他监督主体的同步信息共享，提高审计工作效率。当前，一些地方审计机关与有关部门探索开展的“X责联审”，属于这种模式。探索这种审计模式，关键在保持审计的独立、客观、公正的品格，理顺审计监督与其他专业监督的关系，健全协同机制，达到既能够有效协调配合，又能够避免审计监督与其他监督主体对同一事项的交叉监督、重复监督的目标。
2.健全审计系统内部各层级的联动机制。这也是受访者对审计机制建设较为关注的方面，相应选项的选择率达到66.67%，反映了受访者对健全审计系统内部各层级联动机制的关注。健全审计系统内部各层级的联动机制，主要目的在于更好地整合审计系统内部的资源，增强审计工作的整体性、宏观性。
——健全审计机关内部业务部门的协调机制。在两种情况下适宜开展此类联动审计：一种情况是，对同一被审计单位涉及的不同审计内容，审计机关可从不同的业务部门抽调专业审计人员组成一个审计组开展审计，既减少对同一被审计单位的重复审计，也能够在同一时点上完整反映被审计单位在各个领域存在的问题。另一种情况是，在同一年度对不同的被审计单位进行审计时，对各单位都涉及的事项，要求各个审计组都予以审查，充分反映不同单位在同一领域存在的普遍性、倾向性问题。为实现内部资源的充分协调，审计机关应积极探索“大项目”的管理模式，加强审计项目计划整合，完善不同业务部门的协调配合机制、信息反馈机制、成果运用机制，形成相互协调、相互配合、有序衔接的格局，增强审计工作的整体性、宏观性。
——健全上下级审计机关之间的协调机制。对具有系统性特征的审计项目，上级审计机关可以组织下级审计机关共同参与审计，以便充实对某一重要审计项目的审计力量，并系统地反映审计对象存在的问题，增强审计工作的整体性、宏观性和建设性。目前，在上下级审计机关的联动审计中，主要问题在于上级审计机关安排的联动审计项目，与下级审计机关审计工作的整体统筹还没有很好地结合起来。对此，上级审计机关要把开展联动审计与对下级审计机关业务领导、工作指导、思路引导结合起来进行统筹安排，并加强对下级审计机关编制年度审计项目计划的指导，做到联动审计的项目与下级审计机关年度审计项目计划统筹。
3.健全审计工作各主要环节之间的衔接机制。这也是受访者对审计机制建设最为关注的方面，相应选项的选择率达到61.11%。健全审计系统内部各层级联动机制，主要目的在于保证审计工作实现全程无障碍运行，其主要方式是将审计工作全过程按划分为若干主要环节，并对各环节再细分为若干主要控制节点，对各个节点的控制、各个环节的传导，都设定具体的责任人和具体控制措施、传导机制，以保证审计工作全过程的畅通。
——健全审计项目计划立项机制。重点是要理顺审计机关决策层、审计计划管理部门、审计业务部门在审计项目计划管理节点控制中的角色定位和责任分工，保证审计项目计划立项工作的顺利开展并向下传导。
——健全审计实施过程控制机制。重点是要明确审计实施关键控制点，细化工作流程，统一工作标准，使审计工作程序化、可检查；明确分级质量控制责任，使审计机关各层次人员充分知晓自己在审计质量控制中的定位和所承担职责；建立审计质量评估和审计质量责任追究制度，努力提高审计人员的责任意识，更好地将审计人员的主观能动性转化为审计质量的持续提高。
——健全审计整改督促检查机制。重点是要落实审计整改责任，使相关各方能够根据审计揭示的问题和审计意见及时采取整改行动；完善审计整改制度体系，为审计整改工作真正落实到位提供制度保障；建立审计整改联动机制，在政府层面组建由审计机关和相关职能部门组成的审计整改联席会议，对被审计单位落实整改情况进行评估并开展联合督查，对审计整改中超越被审计单位自身职责权限或能力、涉及全局性和宏观性的体制机制制度建设进行协调。
——健全审计公开机制。审计公开可行的路径选择是“审计结果公开一审计报告公开”，即在审计公开的前期，坚持与我国社会主义制度体系的完善程度相匹配，与我国民主法治进程相匹配，逐步深化审计结果公开的内容。当审计公开发展到一定程度以后，做到除涉及国家秘密、商业机密外，直接将审计报告向社会公开。为防范审计公开风险，需要建立健全审计公开的制度规范体系，重点包括审计主动公开、审计信息发布保密审查、审计信息公开风险控制、审计信息公开后舆情处置等工作规范。
（四）改进审计技术方法体系。技术是指进行生产活动或其他活动的知识技能和操作技巧。根据课题组的问卷调查，受访者对当前审计技术方法开发运用的满意度处于较低水平。审计技术和审计方法在内涵上有所区别，审计方法是基于审计工作的先后顺序和审计工作的范围或详简程度而进行划分的某种方法，如顺查法和逆查法、详查法和抽样法，而审计技术侧重指向收集审计证据时应用的技术手段。在审计实际工作中，审计技术和审计方法是相互结合、难以区分的。因此，审计机关对审计技术和审计方法的改进应予一体解决。
1.树立审计技术和方法运用的科学理念。当今审计技术与方法的研究和开发所基于的基本理念，与传统的理念具有巨大差异。审计人员应积极适应理念的转变，研究和运用审计技术与方法。一是要明确审计技术与方法的研究和运用应始终围绕控制审计风险这一目标来进行。社会公众对审计期望值的无限高和审计能力的有限性以及审计风险的无限高与审计技术的有限性，已经成为当今审计面临的两大突出难题。审计技术与方法本身无法填补社会公众期望与审计能力之间的“鸿沟”，只能围绕防范审计风险这一主线发挥作用。二是要研究审计技术与方法如何为全面的审计评价服务。随着国家审计“免疫系统”理论的提出，审计机关除应当对单个审计对象进行分析评价外，还应通过对众多审计对象实施审计，对国家整体经济社会运行的状况进行总体评价。这要求审计机关要开发和运用适宜的宏观分析方法，为开展宏观分析和总体评价提供支撑。这应当是当前审计技术方法建设的重点。
2.推进审计技术与方法的科学化、规范化、智能化和系统化。科学化就是将科学手段与经验总结相结合。应把握两个方面：一是推进分析性复核技术的学习掌握和深入运用，二是推进数学、统计学和信息化技术在审计中的应用，特别是要大力推进审计业务实施、审计业务管理、审计质量管理的信息化。规范化是将审计技术方法融入到规范的审计程序设计中，规范和引导审计人员运用适当的审计技术和方法。智能化强调将历史经验总结、科学规律推导和审计人员的专业判断结合起来，积极加强审计数据中心建设，建立不同行业、不同领域审计的标准和方法，以便能够在对被审计单位进行整体测试、总体分析的基础上，更好地发现审计疑点和审计重点，有效开展延伸审计，逐步实现总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究的数字化审计方式。系统化是实施审计战略（策略）和审计技术方法的全面协调。审计战略（策略）解决好审什么、想达到什么目的的问题，审计技术和方法则解决怎么审和怎么达到目的的问题，从而实现两者的协调。
（五）完善审计管理体系。管理是指一定组织中的管理者通过实施计划、组织、人员配备、指导与领导、控制等职能来协调他人活动，使别人与自己一起实现既定目标的活动过程。完善审计管理体系，是实现审计目标不可或缺的前提条件。在课题组问卷调查中，受访者对完善审计管理的主要方面的看法高度趋同。对“完善审计管理体系应抓住哪些方面”，75.25%的受访者选择“完善审计计划管理体系”，76.77%的受访者选择“完善审计质量管理体系”，75.76%的受访者选择“完善审计成果管理体系”，73.23%的受访者选择“完善审计资源管理体系”，四个选项的选择率非常接近。
1.实施科学的审计计划管理。审计计划管理是审计管理的“龙头”，贯穿于审计工作全过程。实施科学的审计计划管理，可以合理借鉴系统管理理论和项目管理理论，建立适当的审计项目计划管理控制模型，明确审计机关领导层（审计项目决策层）、计划管理部门（审计项目总控层）、业务部门（审计项目管理层）、审计组（审计项目执行层）等各层级人员的职责，推进审计项目计划的集中统一管理。同时，重点细化以下方面的管理：
——实施审计对象分类管理。借鉴“二八定律”和“ABC分类法”，审计机关可以对数量众多的审计对象进行ABC分类管理，识别出A、B、C类审计对象。对各种类型的审计对象采取不同的审计方式、审计实施时间等审计组织管理模式，既保证审计覆盖面，也使审计机关能够始终紧盯国家治理中的主要矛盾和矛盾的主要方面。审计对象的分类由审计项目总控层根据审计项目决策层的要求执行。
——实施审计项目滚动计划。审计机关在研究审计环境、分析审计需求的基础上，制定未来若干年度的审计项目滚动计划，并在每次编制或调整年度审计项目计划时，均将计划按时间顺序向前推进一个计划期。一方面，把计划期内各年度审计项目计划衔接起来，有利于保持计划的连贯性；另一方面，解决计划的相对稳定性和实际情况的多变性这一矛盾，有利于加强审计项目计划动态管理，保障审计工作更加科学高效运行。审计项目滚动计划由审计项目总控层根据审计项目决策层的要求制定，并适时调整。
——统筹运用不同的审计实施方式。统筹运用不同的审计实施方式，主要目的是发挥不同的审计实施方式所具有的优势，以取得不同的审计成果，满足国家治理的不同需要。应坚持“三个统筹”：一是统筹运用审计与审计调查，将从“点”上揭示国家治理中的个性问题与从“面”上揭示国家治理中存在的倾向性、普遍性问题结合起来。二是统筹运用审计与跟踪审计，在坚持事后审计监督的基础上，充分发挥跟踪审计时效性强的优势。三是统筹现场审计与联网审计，在坚持传统的现场审计基础上，运用联网审计对被审计单位进行实时监测。审计实施方式由审计项目总控层根据审计项目决策层的要求进行统筹，由审计项目管理层组织执行。
——实施审计项目进度管理。实施审计项目进度管理，主要目的是及时对审计项目执行进度进行跟踪，确保审计项目能够按照计划保质保量完成。关键要考虑三个因素：其一，在审计项目进度计划制定的依据方面，应尝试建立统一的具有可操作性的审计项目计划进度参考标准；其二，在审计人员配置方面，要综合考虑审计时间和审计人员这两个因素，实现审计力量与审计任务的匹配；其三，在协调外部环境因素方面，要注重在审计实施过程中就审计发现的问题及时与被审计单位进行充分沟通，尽可能早地形成共识，缩短审计报告阶段的时间。审计项目进度计划由审计项目总控层根据审计项目决策层的要求制定，由审计项目总控层进行总体协调、审计项目管理层进行具体控制。
——实施审计成本管理。实施审计成本管理，主要目标是集约使用审计人力资源，以现有的资源投入实施更多的审计项目，取得更多的审计成果。实施科学的审计成本管理，关键要结合审计成本的标准化建设，建立适当的审计成本测算模型，并借鉴审计历史经验数据，对拟实施审计的项目，根据其资产总规模、内部控制的有效性、现有审计人员能力的匹配性、现有审计技术的匹配性等多个维度，合理确定所要投入的资金、审计人员总量、审计时间，同时对审计实施过程进行有效控制。审计成本由审计项目总控层根据审计项目决策层的要求，并在审计项目管理层的协助下进行测定。
2.实施科学的审计质量管理。根据课题组问卷调查，受访者对当前审计质量的满意度仍然不高，对“当前审计质量的总体评价”，66.16%的受访者选择“一般”，只有30.81%的受访者选择“较高”。同时，从问卷调查结果看，受访者对审计质量控制模式和审计质量控制的节点更为重视，这启示审计机关在审计质量管理方面应积极探索模式创新和流程再造。当然，审计质量控制的制度建设也应当给予应有的关注。
——积极探索和推广审计项目审理。审计项目审理制度是对审计质量控制新模式的探索。探索审计项目审理制度应把好两点：其一，应坚持形式复核和实质审理的高度结合，以审理审计实施方案的执行为抓手，以“立体复核”为特征，既审理审计实施方案的编制、调整情况，又审理审计实施方案是否得到全面贯彻执行：既对审计结论性文书代拟稿的程序性、规范性等方面进行审理，又对审计证据、审计工作底稿等反映审计过程的资料进行审理。其二，应坚持对审计项目进行跟踪式复核。一是按时间维度沿着审计项目业务流程前置，把发现的审计质量问题消除在审计项目业务流程的前端；二是按空间维度向着审计实施现场前置，以及时获取充分的信息，作出符合实际的判断，帮助审计组对审计发现的问题准确定性。
——细化审计项目质量控制节点。审计质量控制贯穿于审计工作全过程，应坚持全面控制的理念。其一，对所有的重要节点，都应根据其阶段性特征，明确质量控制措施和要求。其二，对所有参与审计项目的人员，都应承担相应质量控制责任，并且这种责任是明确和具体的，与具体的控制节点是一一对应的，以保证所有的重要节点都能得到有效的质量监控。
——建立健全审计质量控制制度。其主要目的是实现审计质量控制的规范化、制度化。重点应针对审计质量责任、审计职业道德、审计人力资源、审计业务执行、审计质量监控等5个要素，建立健全审计质量控制制度体系，以保证实现遵守法律法规和国家审计准则、作出恰当的审计结论、依法进行处理处罚等目标。
3.实施科学的审计成果管理。国家审计的基本功能是向社会提供独立、客观、公正的审计信息。实施科学的审计成果管理，应坚持两个观点：一是系统的观点。把审计成果运用的理念贯穿于审计项目计划制定、审计现场实施、审计信息提炼等审计工作全过程。二是全面的观点。审计成果的服务对象是国家治理的诸多不同主体，向不同治理主体提供的信息应当通过不同的信息载体反应。因此，审计机关应当坚持目标导向，建立一个完整的审计成果管理体系，明确审计成果运用的相关重大事项，例如由谁来提炼审计成果、审计成果向谁反映、通过什么渠道反映、建议对方做什么，要达到什么目标，等等，以保证审计成果运用的畅通无阻。
——促进国家治理中“点”上典型问题和突出问题的解决。在这个层面，审计成果一般由审计组根据具体的审计项目发现的问题进行分析、提炼。根据其结果的不同，一般可送四类主体。一是对审计发现的主要问题，送达审计对象，提出纠正问题的意见和建议，此外，对一些特殊的审计项目，如经济责任审计项目，按照规定将审计结果报告报送党委政府领导。二是对于审计发现的特别重大问题，可通过特别创设的信息载体，向政府领导反映。三是对一些应当引起有关部门关注的问题，可通过特别创设的信息载体，向有关职能部门或主管部门反映。四是对经济犯罪案件线索，通过审计移送处理书移送司法机关、纪检监察机关处理。
——促进国家治理中“面”上普遍性、倾向性问题的解决。在这个层面，审计成果一般由审计机关中牵头的业务部门对本机关实施的同类型审计项目进行综合分析、提炼，揭示国家治理中存在的涉及体制机制制度等普遍性问题，通过特别创设的信息载体，向以下主体反映：一方面，向党委政府反映并提出建议，为党委政府做出决策、加强体制机制制度建设、推进改革等服务；另一方面，必要时向国家有关职能部门反映并提出建议，为有关职能部门加强行业管理或宏观的体制机制制度建设提供服务。
4.实施科学的审计资源管理。具有适配的资源是推进国家审计的现实基础。实施科学的审计资源管理，主要目的是充实审计力量，扩大审计覆盖面，提高审计质量。在课题组的问卷调查中，对国家审计的可用资源，受访者对审计机关的内部资源和外部资源几乎给予了同等的重视。
——关于内外部力量的运用方式。对审计机关内部力量，包括不同层级审计机关和审计机关内部的不同业务部门，首先应做到守土有责，必要时根据统一安排开展联动审计。对审计机关外部力量，包括其他监督主体和社会中介机构，首先应明确为审计机关不可控的外部力量，只有在必要时才依法通过联动审计或委托审计参与国家审计工作。其中，对其他的相关监督主体，审计机关应加强沟通协调，完善相互之间的协调配合制度，健全协调配合机制，借助其他部门的力量、成果和资源，扩大审计覆盖面。对社会中介机构参与国家审计，审计机关应尽量主导实施调查了解阶段工作，制定详细而又有可操作性的审计实施方案，交由社会中介机构人员实施审计，以从源头上控制审计的重点内容与范围。
——关于内外部力量的培养途径。对审计机关内部力量，审计机关应以加强审计领导人才、审计业务人才、审计管理人才以及审计领军人才、骨干人才、复合型人才的培养为重点，以全面提高审计队伍专业胜任能力为目标，健全和完善审计干部教育培训制度和机制。对其他监督主体开展的联动审计，审计机关可采取教育培养与实践锻炼相结合的办法，加强其内部审计人员的培训。对社会中介机构，审计机关应有针对性地加强对社会中介机构参与国家审计工作的培训，以培育一批熟悉国家审计准则和审计机关工作要求的社会中介机构和审计专家。同时，在每一个委托审计项目实施前，审计机关应开展专题培训。
——关于内外部审计人员的培训内容。国家审计是国家治理的重要组成部分，审计机关的所有审计项目都应当围绕服务国家治理这一目标来开展。因此，只要参与国家审计项目，不管是对审计机关内部力量，还是对其他监督主体和社会中介机构的力量，在培训目标和培训内容上都应当是一致的。其培训内容都应当包括以下三个主要方面：一是审计理念。要让所有参与国家审计的人员都认识到，国家审计的目标是为推动国家治理改革，提高国家治理体制的适应性和提高国家治理绩效，发挥建设性作用。二是审计目标。要让所有参与国家审计的人员都认识到，所有的审计项目都要围绕服务国家治理，发挥好国家审计所具有的揭示功能、抵御功能、改进功能和预防功能。三是审计文化。重点要把审计精神所指向的价值追求、思想观念和道德风尚转换为审计干部普遍遵循的行为规范，并以一套有效的激励机制推进审计文化的深入践行，使其真正成为所有参审人员忠诚履职的有效动力。
本课题为中国审计学会与上海市审计学会合作研究课题
课题组组长：宋依佳
课题组副组长：林忠华
课题组成员：黄春媚、何国成、李峰、朱永峰、朱伟、苗丹阳
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